Maksud

Maksudega ei mängita. Kuigi sel ütlusel on Eestis tugev sisepoliitiline laeng, kätkeb see ka õiguslikku sisu. 

Maksude kehtestamine, tühistamine ning maksumäärade muutmine on Riigikogu põhiseaduslik õigus ja kohustus, et koguda raha avalike kulude katmiseks. Uued maksud ja maksutõusud tähendavad maksumaksjale aga kulu, mis igapäevast elu ja ettevõtlust takistab. Kahju on suurem, kui maksud tõusevad nii-öelda üleöö, jätmata ettevõtjale võimalust oma tegevust ümber korraldada. Põhiseadus kaitseb aga ka igaühe õigust tegeleda ettevõtlusega. 

Seaduste, eriti maksuseaduste muutmine tähendab ettevõtetele eelkõige riski. Mida kiiremini saab makse muuta, seda suurem on risk, muu hulgas ka seetõttu, et muudatuste tegelik mõju on analüüsimata ja tulemus ei pruugi vastata soovitule. Lõppkokkuvõttes on kaalul kogu riigi ettevõtluskeskkonna usaldusväärsus ja maine, mis on avatud majandusega riigile hindamatu väärtusega. 

Viimase aasta jooksul on tasakaal Riigikogu finantspädevuse ning ettevõtlusvabaduse vahel kõikuma löönud. Õiguskantsler tegeles mitme juhtumiga ning pöördus selguse saamiseks ka Riigikohtusse. 

Lahja alkoholi aktsiisimäärade ennaktempos tõstmine 

Riigikogu võttis 15. juunil 2015 vastu seaduse, mis sätestas etteulatuvalt alkoholiaktsiisi määrade astmelise tõusu kuni aastani 2020 (nn maksuredel). 19. detsembril 2016 kiitis Riigikogu heaks tulumaksuseaduse, sotsiaalmaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse, mis näeb ette varem plaanituga võrreldes märksa suuremad aktsiisitõusud. 

Maksuseaduse niisugune muutmine tekitas palju poleemikat. Argumente esitati nii alkoholiaktsiisi ennaktempos tõstmise põhjendamiseks kui ka selle vastu. 

Muu hulgas väideti, et kehtiva nn maksuredeli muutmine on viimasel kümnendil välja kujunenud praktika, mistõttu õigustatud ootust maksumäärade kasvu püsimiseks poleks saanudki tekkida. 

Samuti küsiti, kas nn maksuredeli kehtestamine aastateks ette on demokraatia põhimõttest lähtudes üldse lubatud, sest nii piiratakse tulevaste valitsuskoalitsioonide ja parlamendikoosseisude õigust teha oma maailmavaatelistest eelistustest tulenevaid valikuid. 

Tähelepaneliku vaatluse alla võeti ka alkoholi-, tubaka-, kütuse- ja elektriaktsiisi seaduse
§ 85¹², mis kohustab valitsust esmalt maksumäärade mõju analüüsima ning alles seejärel – kui analüüs seesugusele vajadusele sisuliselt viitab – algatama Riigikogus maksutõusude menetluse.  

Nii nendes kui ka teistes küsimustes õigusliku selguse saamiseks alustas õiguskantsler põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust. Kuna Riigikogu jättis õiguskantsleri ettepaneku arvestamata, pöördus ta seejärel taotlusega Riigikohtusse. 

30. juunil 2017 tehtud otsuses leidis Riigikohus, et Riigikogu otsus tõsta lahja alkoholi aktsiisimäärasid planeeritust kiiremini ei ole Põhiseadusega vastuolus. 

Seega on olukord justkui selge, iseasi, kas sellega peab lõpuni nõustuma. Riigikohus leidis näiteks muu hulgas, et tulevikus jõustuvad normid – isegi kui need on tähtajalised – ei loo edaspidi tugevat õiguspärast ootust. Kohus möönis siiski, et isikud võivad hakata oma tegevust planeerima ka tulevikus jõustuvat korda silmas pidades ning ka selliste isikute ootused ei ole ebaolulised. Riik ei tohi kehtestada uusi norme meelevaldselt ning eelkõige on tähtis, et muudatustega kohanemiseks jäetaks mõistlik aeg.

Riigikohus hindas ka vacatio legis’e (normi vastuvõtmise, selle avaldamise ja jõustumise vahele jääva ajaperioodi pikkus) piisavust ning arvestades, et tõsteti üksnes aktsiisimäärasid, kuid ei muudetud teisi maksuõigussuhte elemente, hindas kohus piisavaks ajavahemiku, mis jäi 19. detsembril 2016 vastu võetud ning 24. detsembril 2016 välja kuulutatud seaduse ja vaidlustatud aktsiisitõusude jõustumise (1. juuli 2017) vahele. 

Sotsiaalmaksu määra langetamisest loobumine 

Riigikogu otsustas 19. detsembril 2016 vastu võetud muudatustega loobuda sotsiaalmaksu määra langetamisest. Sotsiaalmaksu määr pidanuks 1. jaanuaril 2017 vähenema 0,5 protsendipunkti võrra ning 1. jaanuaril 2018 veel 0,5 protsendipunkti võrra. 

Õiguskantsler märkis oma seisukohas, et ehkki tegemist võis olla ettevõtluskeskkonda kahjustavate muudatustega, ettevõtjate õiguspärast ootust sellega ei rikutud. Riigi fiskaalhuvi, Haigekassa eelarve kestlikkus ja uue valitsuskoalitsiooni õigus muuta varasemat poliitikat kujutavad endast mõjuvat avalikku huvi, mis kaalub üles sotsiaalmaksu langetamata jätmisest tuleneva riive. 

Maksukorralduse seaduse § 4¹ näeb ette, et üldjuhul peab koormavate maksumuudatuste vastuvõtmise ja jõustumise vahele jääma kuus kuud. Kui on aga olemas asjakohased põhjendused, siis võib see aeg olla ka lühem. Samas tuleb maksumaksjale ebasoodsate otsustega kiirustamist iga kord põhjendada ning vaagida muudatuse eesmärkide ja põhjuste kaalukust võrreldes maksumaksjale tekkiva kahjuga. 

Maagaasi aktsiisimäära tõstmine 

19. detsembril 2016 vastu võetud seadusega tõstis Riigikogu ka maagaasi aktsiisimäära. Õiguskantsler hindas selle otsuse põhiseaduspärasust ja leidis, et ettevõtjatel ei saanud tekkida õiguspärast ootust, et maagaasi aktsiisimäärad ei muutu. Kuna aktsiisitõus on märgatav (kuni aastani 2020 tõuseb aktsiisimäär igal aastal 25 protsenti võrreldes eelmisel aastal kehtinud määraga), ei saa välistada, et inimesed ja ettevõtjad vahetavad maagaasi kui energiaallika välja mõne teise energiaallika vastu. 

Aktsiisitõus toob seega kaasa negatiivseid tagajärgi nii maagaasiettevõtjaile kui ka kütteliiki välja vahetavale isikule, kuid abstraktselt hinnates ei olnud võimalik tuvastada, et konkreetne aktsiisitõus muudaks ettevõtlusvabaduse või omandipõhiõiguse teostamise võimatuks või ülimalt raskeks.

Vedela põlevaine ja raske kütteõli maksustamine

Alkoholi-, tubaka-, kütuse- ja elektriaktsiisi seadus annab maksuhaldurile õiguse käsitleda kütusena vedelat põlevainet, mis pole mootorikütus, kütteõli ega ka kütusesarnane toode. Samuti võib kütusena käsitada kemikaale, mis sarnanevad oma omadustelt mootorikütusega, ja mida puhtal kujul või segatuna võib kasutada mootorikütusena. 

Õiguskantsler ei tuvastanud seaduse vastuolu õigusselguse ega Põhiseaduse §-st 113 tuleneva maksuelementide seaduses sätestamise põhimõtetega. Samuti ei saa põhiseadusvastaseks pidada teatud omadustega raske kütteõli (mis sarnaneb diislikütusega) kõrgema määraga maksustamist. 

Riigikogul on maksuobjektide valikul avar otsustusruum. Tal ei pea määratlema aktsiisikohustust üksnes ainele omistatud kaupade nomenklatuuri numbri või diislikütuse standardis määratud parameetrite alusel – aluseks võivad olla ka aine omadused ja muud seaduses määratud kriteeriumid. 

Ka raske kütteõli puhul ei tekkinud ettevõtjatel õiguspärast ootust, et aktsiisimäärasid 2017. aastal ei tõsteta.

Maksuintressi määra põhiseaduspärasus

Mitu isikut pöördus õiguskantsleri poole sooviga vaidlustada maksuintressi määra. (Maksuintressi tavamäär on 0,06 protsenti päevas ja 21,9 protsenti aastas.) Samal ajal tekkis kahtlus maksuintressi määra põhiseaduspärasuse kohta ka Tallinna halduskohtul. Nendest kohtuasjadest alanud põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses tegi Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium otsuse, mis kinnitas, et intressimäär ei ole vastuolus Põhiseadusega. Õiguskantsler edastas Riigikohtule selles menetluses oma arvamuse. 

Ehkki Riigikohus ei pidanud maksuintressi ühtset määra ilmselgelt põhiseadusvastaseks, ei välistanud kohus, et mõnele isikule või isikute grupile võib kaasneda kõigile gruppidele ühtsena sätestatud määra tõttu liigne rahaline koormus. Riigikohus tõdes, et mida üldisemalt seadusandja maksuintressi määra sätestab, seda tõhusamad peavad olema need õiguslikud mehhanismid, mis võimaldavad välistada intressi ülemäärasuse konkreetsel juhul. 

Kohus viitas seejuures normidele, mis lubavad intressiarvestust peatada, kui intressisumma ületab selle arvestamise aluseks oleva maksunõude (maksukorralduse seaduse § 119 lg 1 p 1), ning maksuhalduri õiguse vähendada maksuvõla tasumise ajatamise korral intressimäära kuni 50 protsenti ajatamise otsuse vastuvõtmise päevast arvates (maksukorralduse seaduse § 117 lg 2). Üks võimalus saada leevendust maksuintressist tulenevale rahalisele koormusele on taotleda intressivõla kustutamist (maksukorralduse seaduse § 114 lg 3). 

Riigikohtu ette jõudnud kohtuasjades ei leitud asjaolusid, mis viidanuks konkreetsetel juhtudel liiga suurele intressimäärale. Ei saa siiski välistada, et mõnel muul juhul võivad sellised asjaolud ilmneda. Kui neil juhtumitel puuduvad intressi ülemäärasuse välistamiseks tõhusad abinõud, võib regulatsiooni põhiseaduspärasusele antav hinnang olla teistsugune. 

Rahandusministeerium on asunud välja töötama muudatusi, et teha intressiregulatsioon paindlikumaks.

Intress alusetult tagasi nõutud põllumajandustoetustelt

Õiguskantsleri poole pöörduti ka põllumajandustoetuste intresside pärast. Küsimus oli seekord intressides, mida ebaseaduslikult tagasi nõutud toetussummadelt peaks isikule maksma riik. 

Õiguskantsler hindas Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse § 115 lõike 2 põhiseaduspärasust. See norm välistab riigivastutuse seaduses ettenähtud intressi (6 protsenti aastas) maksmise isiku käest alusetult tagasi nõutud põllumajandustoetuselt. 

Riigivastutuse seaduses sätestatud intressi eesmärk on tagastada alusetult saadud varalt teenitud tulu (raha puhul on selleks intress). Kuivõrd toetuse saajalt tagasi küsitud raha ei laeku riigile, vaid see jaotatakse teiste toetuse saajate vahel ümber või tagastatakse liidu eelarvesse, ei saa riik isiku käest alusetult tagasi nõutud toetussummalt intressi teenida. Ka ei ole intressi maksmise välistamisega piiratud isiku võimalust nõuda kahju hüvitamist riigivastutuse seaduse § 7 jj alusel. 

Eelnevat arvesse võttes asus õiguskantsler seisukohale, et Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse § 115 lõige 2 ei ole vastuolus Põhiseadusega.

Reklaamimaksu määra seaduses sätestamata jätmine

Õiguskantsler saatis Riigikohtule arvamuse reklaamimaksu määra kohta ja Riigikohus tegi otsuse, mis on oluline eelkõige oma selgitava tähenduse poolest. 

Põhiseadust süstemaatiliselt tõlgendades asus Riigikohus seisukohale, et Põhiseaduse § 113 (riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed sätestab seadus) kohalikele maksudele ei laiene. Kohalike maksude puhul tuleb juhinduda Põhiseaduse § 157 lõikest 2. 

Erinevalt riiklike maksude asjas antud kohtu seisukohast ei ole kohalike maksude puhul alati nõutav, et maksumäär või selle ülemmäär oleks reguleeritud seadusega. Kuna reklaamimaksuga kaasnev riive ei ole intensiivne, ei ole maksumäära seaduses reguleerimata jätmine põhiseadusvastane. Endiselt kehtib põhimõte, et olulisi põhiõiguste piiranguid tuleb reguleerida seadusega. Seega, kui kohaliku maksuga riivatakse tugevalt põhiõigusi, peab maksu ülemmäär olema sätestatud seaduses.