Kohalik võim

Põhiseaduse 14. peatükk tagab kohaliku omavalitsuse autonoomia ehk õiguse otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi iseseisvalt. Mõistagi peavad ka vallad ja linnad oma tegevuses jääma Põhiseaduse ja seaduste raamesse. Kohustus austada inimeste põhiõigusi ja -vabadusi, säästa maksumaksja raha ja ajada asju ausalt laieneb ka kohalikule omavalitsusele.

Kohalik omavalitsus pole Vabariigi Valitsuse või ministeeriumide kohalik käepikendus. Kohaliku omavalitsuse mõte on olemuselt kohaliku elu küsimuste lahendamine kohaliku kogukonna otsusel ja just sellele linnale või vallale sobival moel. Mida ja kuhu ehitada, kuidas korraldada teede ja tänavate puhastus ning valgustus, prügivedu ja heakord, mida teha selleks, et vallas või linnas oleks hea elada – neid asju oskab kõige paremini korraldada kohalik elanikkond ise. Riik peab siin olema toetaja: asjad tuleb korraldada nii, et kohalikul omavalitsusel oleks raha kohaliku elu edendamiseks. Kohalikule omavalitsusele võib panna ka riigi ülesandeid, ent sel juhul tuleb anda riigieelarvest piisavalt raha. Kohalik ja riigi rahakott on eraldi.

Kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke õigusi ja kohustusi käsitletakse üksikasjalikult Põhiseaduse kommenteeritud väljaandes.

Haldusreform

Sel ülevaateaastal tekitas Eestis kirglikke vaidlusi haldusreformi seadus ja selle rakendamine. Seoses vaidlustest ajendatud kohtukaebustega tuli ka õiguskantsleril avaldada oma seisukoht mitmes olulises küsimuses.

Põhiseaduse järgi ei tohi kohaliku omavalitsuse üksusi liita meelevaldselt, vaid see peab teenima põhiseaduspärast eesmärki. Vabariigi Valitsuse määrus, millega sundühendatakse üks kohaliku omavalitsuse üksus teisega, kujutab endast tulevikku suunatud prognoosotsust. Kohtuliku kontrolli käigus tuleb prognoosotsuse põhjenduste ümberhindamisel olla tagasihoidlik. Põhiseadusvastasuse saab tingida ainult oluline viga.

Õiguskantsleri 2016. aasta ülevaade juba käsitles kokkuvõtlikult küsimusi, mis olid seotud 26 omavalitsuse volikogu Riigikohtule esitatud taotlusega kontrollida haldusreformi seaduse põhiseaduspärasust. Riigikohus rahuldas 20. detsembril 2016. aastal tehtud otsusega osaliselt kolme volikogu taotlused, tunnistades põhiseadusvastaseks ja kehtetuks haldusreformi seaduse sätte selles osas, mis nägi ette, et Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisega seotud kulud kaetakse mitte rohkem kui 100 000 euro ulatuses. Ülejäänud osas jäi volikogude taotlus rahuldamata ja seadus seega kehtima.

Kuigi kohalikke valimisi puudutavaid haldusreformi seaduse sätteid ei tunnistatud põhiseadusvastaseks, tekitas sundühendamise ja valimiste ajaline lähedus probleeme. Riigikohtule saadetud arvamuses märkis õiguskantsler: „Sundühendamisega võib tekkida olukord, kus volikogu valimistele minnakse vastu kahe samaaegselt kehtiva, kuid omavahel vastuolus oleva valimiskorraga. Sundühendatava KOV volikogu võib lähtuda sellest, et tema endise territooriumi suhtes tema enda poolt vastuvõetavad valimistoimingud ja -määrused on õiguspärased, sest ta on sundühendamise Riigikohtus vaidlustanud (või vaidlustamas). Teiselt poolt on maavanem § 12 lõige 9 alusel teostanud needsamad otsused ja kehtestanud õigusaktid, ainult et juba ühendatud KOVü suhtes.“

Seitseteist vallavolikogu (Emmaste, Illuka, Kambja, Koeru, Lasva, Lüganuse, Mikitamäe, Padise, Pala, Pühalepa, Rakke, Sõmerpalu, Tõstamaa, Vasalemma, Vastseliina, Võru ja Ülenurme) esitas Riigikohtule taotluse kontrollida, kas Vabariigi Valitsuse antud sundühendamismäärused on Põhiseadusega kooskõlas. Selle määruse andmisel pidi Vabariigi Valitsus kaaluma Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 7 lõikes 5 sätestatud kümmet kriteeriumi (mõju omavalitsusüksuse elanike elutingimustele, avalike teenuste kvaliteedile, haldussuutlikkusele jt), finantsvõimekust ja muid seaduses sätestatud asjaolusid.

Õiguskantsler töötas augusti keskpaigaks välja seisukoha Vabariigi Valitsuse kolme sundühendamismääruse põhiseaduspärasuse kohta (22. juuni 2017 määrused nr 96, 102 ja 106). Kuigi õiguskantsler leidis puudusi viisis, kuidas Vabariigi Valitsus määrusi menetles ja nende kaalumist põhjendas, ei ole need puudused tema hinnangul nii suured, et tingiksid nende õigusaktide põhiseadusvastasuse (vt arvamusi Rakke, Koeru ja Lüganuse valla kohta).

Õiguskantsler pidi haldusreformi käigus küla(de) haldusterritoriaalse kuuluvuse muutmisega seoses avaldama seisukoha mitmes küsimuses.

Külaelanike algatuse menetlemine peab toimuma kooskõlas kehtivate seaduste ja hea halduse põhimõttega (Põhiseaduse § 14). Külaelanikel ei ole küll õigust määrata küla haldusterritoriaalset kuuluvust, kuid neil on õigus oma sellele eesmärgile suunatud algatuse tähtaegsele ja korrakohasele menetlusele volikogus ja valitsuses (soovitus Soontaga küla haldusterritoriaalse kuuluvuse küsimuses; Tammiste küla elanike algatuse menetlemine; Ambla Vallavalitsusele esitatud ettepaneku menetlemine).
Kohaliku rahvaalgatuse ja rahvaküsitluse tulemused ei ole volikogule õiguslikult siduvad. Volikogu ei ole kohustatud nõustuma kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 32 lõike 1 alusel esitatud algatusega, milles taotletakse küla(de) ühe omavalitsusüksuse koosseisust teise üleminekut. Kohaliku rahvaküsitluse tulemus ei ole volikogu liikmetele õiguslikult siduv, oma otsuse eest kannavad nad poliitilist vastutust.

Õiguskantsler asus seisukohale, et omavalitsusametnikud võivad koguda allkirju valla või linna sundühendamise poolt või vastu ainult väljaspool teenistusülesannete täitmist. Avalik teenistus eeldab ametnikult poliitilist neutraalsust (avaliku teenistuse seaduse § 51 lõige 2; ametniku eetikakoodeks). Allkirjade kogumine omavalitsusüksuse edasise õigusliku staatuse kohta seda põhimõtet ei järgi. Põhiseadus ja seadused ei keela aga omavalitsusametnikuna töötaval inimesel väljaspool tööaega koguda allkirju teis(t)e omavalitsusüksus(t)ega ühinemise poolt või vastu.

Erakonna liikme õigus kandideerida valimisliidu nimekirjas

Õiguskantsler leidis, et kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus, erakonnaseadus ja mittetulundusühingute seadus ei välista erakonna liikmete kuulumist valimisliitu ega kandideerimist selle nimekirjas. Seda kinnitab ka võrdlus Riigikogu valimise seaduse ja Euroopa Parlamendi valimise seadusega, mille järgi ei või nendel valimistel erakonna nimekirjas kandideerida teise erakonna liige.

Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus seevastu sellist piirangut ei sea, mis tähendab, et volikogu valimistel võib erakonna liige kandideerida isegi teise erakonna nimekirjas, rääkimata valimisliidu nimekirjast. Kohaliku elu küsimusi – mille üle toimub debatt volikogu valimistel – ei lahendata üldjuhul kitsalt erakondlikust ideoloogiast lähtudes. Erakonna liikmete kandideerimine volikogu valimistel valimisliidu nimekirjas on laialt levinud. Hoopis selle õiguse piiramine või keelamine võiks minna Põhiseadusega vastuollu.

Poliitilise välireklaami keeld

Kui Riigikohus asus arutama poliitilise välireklaami keelu kaasust, leidis õiguskantsler oma arvamuses, et kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse, Riigikogu valimise seaduse ja Euroopa Parlamendi valimise seaduse sätted, mis keelavad kandideeriva isiku poliitilise välireklaami aktiivse agitatsiooni ajal kandidaadi isiklikus kasutuses olevatel vallasasjadel, on Põhiseadusega vastuolus.

Õiguskantsler sedastas, et kehtiv keeld ei ole täitnud oma algseid eesmärke – aidata kaasa sisulisemale kampaaniale ja tagada kandidaatidele võrdsemad võimalused –, vaid piirab pigem väiksema eelarvega kandidaatide võimalusi oma seisukohti tutvustada. Informatiivne välireklaam võib sageli olla kandidaadile või valimisliidule ainus kättesaadav viis kampaaniat teha, sest erinevalt erakondadest pole tal sisuliselt mõistlik ega ka majanduslikult võimalik panustada tele-, raadio- ja internetireklaami. Eriti kehtib see kohalike valimiste kohta. Riigikohus ei võtnud poliitilise välireklaami keelu põhiseaduspärasuse suhtes seisukohta, sest keelunormi ei tulnud selles kohtuasjas kohaldada.

Riigikogu liikme ja volikogu liikme ametikohtade ühitamine

Vaidluses, kas Riigikogu liige võib samal ajal olla ka volikogu liige (nn kahe tooli seadus), asus õiguskantsler seisukohale, et sellist topeltmandaati võimaldav seadus on Põhiseadusega kooskõlas. Samale järeldusele jõudis ka Riigikohus. Põhiseaduse kohaselt pole volikogu liikme ametikoht riigiamet. Ametikohtade ühitamist ei takista ka Riigikogu liikme ja volikogu liikme mandaadi teostamise ajalise korraldamise küsimused.

Volikogu liikmel on vaba mandaat, millest tuleneb tema otsustusvabadus. Riigikogu liikmest volikogu liige võib volikogus vabalt lähtuda kohalikest huvidest. Omavalitsuse autonoomiat võib negatiivselt mõjutada hoopis see, kui ametikohtade ühitamine ära keelatakse, sest sel viisil eirataks valijate tahet.

Sõltumatute valimisliitude ja kandidaatide valimisedu võib takistada Riigikogu liikmete kandideerimine, mitte aga nende asumine volikogu liikmeks. Niinimetatud kahe tooli ühitamise keelu korral läheb volikokku asendusliige samast valimisnimekirjast. Volikogu koht, mille võitis Riigikogu liige, ei lähe ühelegi teisele poliitilisele ühendusele. Põhjendamatu on eeldada, et väiksema häältearvuga asendusliige on kohaliku elu küsimuste lahendamisel sõltumatum valijatelt mandaadi saanud kohalikust elanikust Riigikogu liikmest.

Kui soovitakse kohaliku kogukonna ja riigi liidrite selget eristamist, tuleb kaaluda asjakohaseid kandideerimispiiranguid. Olukord, mis soosib nn peibutusparte ja sellega valijate eksitamist, ei ole kohaliku demokraatia ja kohaliku omavalitsuse tugevdamiseks sobiv lahendus.

Volikogu ja revisjonikomisjoni toimimine

Uued IT-lahendused (näiteks Skype ja VOLIS) võimaldavad uuenduslikult läheneda ka omavalitsusorganite traditsiooniliste töövormide õiguslikule reguleerimisele. Tänapäeval ei pea volikogu liige volikogu istungil osalemiseks enam tingimata füüsiliselt kohal viibima. Samas tuleb järgida seadusi, muu hulgas tagada innovatiivsete osalusvõimaluste kättesaadavus kõigile volikogu liikmetele võrdsetel alustel.

Volikogu liikmete ameti- ja töökohtade piiranguid läheb vaja huvide konflikti ja korruptsiooniohu vältimiseks. Volikogu peab tagama sõltumatu, piisava ja läbipaistva järelevalve valitsuse, selle ametite ja allasutuste, samuti omavalitsusüksustele kuuluvate äriühingute ja sihtasutuste tegevuse üle. Kui volikogu liikmed on samal ajal seotud järelevalve objektiks olevate asutuste ja äriühingutega, võib see põhjustada õigustatud kahtlusi, kas järelevalve on piisav ja objektiivne. Samuti võib tekkida kahtlus, et olemuselt mittepoliitilisi ametikohti täidetakse inimeste erakondlikku kuuluvust arvestades.

Selliste kahtluste ja korruptsiooniriski maandamiseks tuleb kaaluda kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses sätestatud ametikohapiirangute korrigeerimist. Paljudel juhtudel piisab siiski läbipaistvuse ja otsustamise juurest taandumise reeglitest.

Huvide konflikte saab eeskätt vältida toimingupiirangutega, mis näevad ette, et vastaval juhul peab isik end otsuse tegemise juurest taandama. Toimingupiirangud peaksid korruptsioonivastase seaduse kohaselt huvide konflikti ohtu vältima ka siis, kui ametiisik kuulub eraõigusliku juriidilise isiku (äriühingu, mittetulundusühingu, sihtasutuse) juhtorganisse. Ametiisikul on üldjuhul keelatud toimingut või otsust teha, kui see puudutab teda ennast või temaga seotud isikut.

Revisjonikomisjon teeb omavalitsusüksustes arvestuskontrolli, mis peab toimuma seaduslikult, tõhusalt ja läbipaistvalt ega tohi samas pärssida kontrollitava asutuse põhiülesannete täitmist. Revisjonikomisjonil on õigus saada teavet ja kõiki oma tööks vajalikke dokumente. Õiguskantsleri hinnangul peab omavalitsusüksuse põhimäärus vältima olukorda, kus vallavanem või linnapea saaks õiguse vetostada revisjonikomisjoni tööplaani.

Omavalitsusametnike koondamishüvitised ühinemislepingus

Õiguskantsler käsitles kohalike omavalitsuste ühinemislepingus omavalitsusametniku koondamisega ettenähtud hüvitisi ning juhtis märgukirjaga tähelepanu asjaolule, et ühinemisleping peab olema kooskõlas avaliku teenistuse seadusega.

Avaliku teenistuse seaduse kohaselt (§ 61 lg 6) ei maksa ametiasutus ametnikule sellist lisatasu või toetust, mille maksmine ei tulene seadusest. Sama seaduse § 61 lõike 5 kohaselt nimetatakse ametniku palga ebaregulaarset osa muutuvpalgaks ning seda võib maksta tulemuspalgana, lisatasuna täiendavate teenistusülesannete täitmise eest või preemiana erakordsete teenistusalaste saavutuste eest. Sama sätte kohaselt võib muutuvpalka kalendriaasta jooksul põhipalgale juurde maksta kuni 20 protsenti ametniku aastasest põhipalgast. Kuue kuupalga suurune hüvitis ühinemislepingus ei mahu seadusega lubatud raamidesse (seda ei muuda ka § 101 lg 6).

Avaliku teenistuse seaduse § 61 lõige 6 ei laiene küll ametiasutuse töötajatele, kuid nende sotsiaalsete garantiide kehtestamisel tuleks arvestada sellega, et töötajate teenistustingimused ei peaks olema oluliselt paremad ametnike omadest. Seaduse § 63 kohaselt tuleb lisatasude ja hüvitiste maksmise tingimused ja kord kehtestada ametiasutuse palgajuhendis.

Õiguskantsler edastas Rahandusministeeriumile ettepaneku kaaluda võimalust töötada välja erinorm, mis lubaks maksta vajadusel tavalisest suuremat koondamishüvitist.

Palgajuhend

Õiguskantsler tegi Tartu Vallavolikogule ettepaneku teha korda palgajuhend. Selles tuleb määrata ametikohale vastav põhipalk või põhipalga vahemik, muutuvpalga maksmise tingimused ja kord ning palga maksmise aeg ja viis. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 54¹ näeb ette täpsed alused ja korra erineva suurusega hüvitise maksmiseks volikogu poolt ametisse valitud ja ametisse nimetatud isikutele. Need on sellisel kujul täitmiseks kohustuslikud.

Avaliku teenistuse seaduse oluline eesmärk on võimalikult läbipaistev palgakorraldus. Omavalitsusametnike ja avaliku teenistuse seaduse § 7 lõikes 6 nimetatud töötajate palkade avalikustamine isikustatud kujul aitab seda eesmärki saavutada. Palgajuhend ja selle sisu on oluline nii eelarve koostamisel, läbipaistvuse ja arusaadavuse suurendamisel ja ka konkreetse ametniku õiguste kaitsmisel. Peale selle peab juhend tagama palkade võrreldavuse ja sisemise õigluse. Avalikustamine küll riivab isikute eraelu, ent seda õigustab ametnike teenistus- ja usaldussuhe. Korruptsioonioht nende isikute puhul on suurem ja palkade avalikustamine kaalub üles nende eraelu puutumatuse.

Teenistuslähetusse saatmise kord

Vallavanema või linnapea, valitsuse liikme ja volikogu liikme teenistuslähetusse saatmise kord peab olema õiguspärane. Teenistuslähetusse saatmise korra korrektseks õiguslikuks vormiks on määrus, mis peab ette nägema, et teenistuslähetusse saatmise otsus sisaldaks lähetuse olulisi elemente (sihtkoht; organisatsioon, kuhu lähetatav suunatakse; lähetuse kestus; eesmärk; lähetuskulude ja päevaraha määr). Õiguskantsler tegi Tartu Vallavolikogule ettepaneku viia seadusega kooskõlla vallavanema teenistuslähetuse kord.

Sotsiaalteenused

Õiguskantsler pööras ülevaateaastal palju tähelepanu kohaliku omavalitsuse osutatavatele sotsiaalteenustele. Sotsiaalhoolekande seaduse kohaselt tuleb omavalitsusel kehtestada sotsiaalhoolekandelise abi andmise kord, mis peab sisaldama vähemalt teenuste ja toetuste kirjeldust, rahastamist ning nende taotlemise tingimusi ja korda. Seadus kohustab omavalitsusüksust osutama 11 sotsiaalteenust.

2016. aasta sügisel saatis õiguskantsler omavalitsusjuhtidele märgukirja, milles ta muu hulgas toonitas kolme suuremat omavalitsuste ees seisvat ülesannet:

tagada, et vajalikud sotsiaalteenused on olemas,
selgitada välja inimese vajadusele vastav abi ja
vajadusel osaleda sotsiaalteenuse kulude katmisel.

Kohalik omavalitsus võib otsustada, kas ta osutab teenuseid ise või ostab need mõnelt teenusepakkujalt (teenuse osutamiseks võib ta teha koostööd naabervalla või -linnaga), millist sotsiaalteenust konkreetsele abivajajale sotsiaalkaitse ja -hoolekande põhimõtteid arvestades pakkuda, ning kas ja kui palju peab abivajaja tasu võtmise põhimõtteid arvestades sotsiaalteenuse eest ise maksma.

Märgukirjas käsitles õiguskantsler ka sotsiaalhoolekandelise abi andmise korda, sobiva sotsiaalteenuse valikut, teenuse eest tasu võtmist, haldusotsuse vormistamist ja sotsiaalteenuste rahastamist. Kuna riik on näinud kohalikele omavalitsustele ette kohustuse osutada sotsiaalteenuseid abivajajale sobivas mahus, peab ta andma neile selle ülesande täitmiseks ka piisavalt raha. Seejuures ei või omavalitsusüksus tegevusetult oodata, millal talle raha eraldatakse, vaid andma varakult teada, kui sellest puudu jääb. Kui riik vajalikku raha ei taga, on omavalitsusüksusel õigus pöörduda kohtusse.

Koha-aadresside määramine ja muutmine

Koha-aadressi määramine ja selle muutmine on ruumiandmete seaduse järgi kohaliku omavalitsuse kohustus. Soovituses Kaiu Vallavalitsusele toonitas õiguskantsler, et aadressi täpsusest ja tegelikkusele vastavusest sõltub üksi elava pensionäri toetuse saamine. Seega peab omavalitsus hea halduse tava (Põhiseaduse § 14) kohaselt niisuguse taotluse saamisel muutma aadressi võimalikult kiiresti, seadmata inimesele liigseid bürokraatlikke tõkkeid.

Üksi elava pensionäri toetus on riiklik toetus, mis määratakse üksikpensionäridele rahvastikuregistri andmete põhjal. Niisiis sõltub just omavalitsusest toetuse andmise üks põhitingimus – pensionäri täpne aadress rahvastikuregistris. Valla- või linnavalitsus peaks algatama aadressi muutmise kohe, kui inimene sellest teatab, kusjuures temalt pole vaja nõuda kirjalikku avaldust. Kohalik võim ei tohi eeldada, et inimene oskab ise küsida õiget lahendust, näiteks õige haldusmenetluse algatamist.

Kui uus aadress on määratud, tuleb muuta isiku elukoha aadressi andmed rahvastikuregistris ning teavitada elanikku aadressi muutmisest. Selle toimingu peab omavalitsus tegema omal algatusel ning inimene ei pea esitama elukohateadet.

Kohaliku omavalitsuse korrakaitse

Õiguskantsler esitas kriitilise arvamuse korrakaitseseaduses ja teistes seadustes kavandatavate muudatuste kohta. Need oleksid suurendanud omavalitsuste volitusi ühissõidukites sõiduõiguse kontrollimisel. Tuleb põhjalikult kaaluda, kas piletita sõit on nii oluline rikkumine, mis õigustaks vahetu sunni ehk jõu kasutamist piletita reisijate suhtes.

Kohaliku eratee avalikuks kasutamiseks määramine

Õiguskantsler sai avalduse, milles inimene kurtis, et tema kinnistut läbiv ja kohaliku tee staatuses olev tee on kehvas seisus. Oma vastuses teatas õiguskantsler, et tee pikaajaline avalik kasutamine ei muuda teed omavalitsusüksuse omandiks ja tee omandiõigus ei ole tõestatav ainult kandega teeregistris. Puudutatud kinnisasjade omanikud saavad ehitusseadustiku alusel taotleda kokkuleppeid valla- või linnavalitsusega. Kui maa omanik ei ole nõus leppima kokku piiratud asjaõiguse seadmises, võib omavalitsusel asjaõiguse omandamiseks taotleda sundvalduse seadmist.

Avaliku ürituse põhjustatav müra

Õiguskantslerile kaevati mitmel korral ka avaliku üritusega tekitatud müra üle. Ta teatas oma vastuses, et valla- või linnavalitsus ei saa ettevõttel lubada korraldada sellist avalikku üritust, mis tekitab teisi isikuid oluliselt häirivat ehk mõistlikku talumiskohustust ületavat müra. Avalikku üritust lubades reguleerib omavalitsus ettevõtlusvabadusest tulenevat majandustegevust. Seda tehes piiratakse aga samal ajal elanike kodu- ja omandipuutumatust ning häiritakse normaalset pereelu. Need häiringud võivad mõnikord ettevõtlusvabaduse üles kaaluda. Seadused piiravad ettevõtja vabadust mitmeti, muu hulgas on tal keelatud tekitada teist isikut oluliselt häirivat müra.

Reklaamimaks

Riigikohus küsis õiguskantslerilt arvamust, kas Põhiseadus nõuab reklaamimaksu kui kohaliku maksu ülem- või alammäära sätestamist seaduses. Õiguskantsler l eidis, et omavalitsuse volikogu õigus kujundada avalikku ruumi kohaliku kogukonna eelistustest lähtudes on kaalukam kui väheintensiivne ettevõtlusvabaduse riive. Seega on kohalike maksude seaduse § 10 lõige 4 Põhiseadusega kooskõlas. Samale järeldusele jõudis ka Riigikohus.