Viimasel aastal on õiguskantsler andnud korduvalt hinnanguid, kas üks või teine kehtestatud keeld või piirang on põhiseaduse valguses õigustatud. Suur osa vaidlusaluseid piiranguid seisneb kitsendustes, mis on seatud mõnel alal tegutsemisele või töötamisele.
Õiguskantsleri hinnangul peaks riik kehtestama piiranguid ja keelde vaid siis, kui need on põhjendatud ja täidavad oma eesmärki. Lauspiiranguid tuleks võimalusel vältida. Seal, kus elulised asjaolud ei ole selgesti ennustatavad, tuleks otsustajatele anda kaalutlusõigus, see tähendab õigus arvestada igal konkreetsel juhul nii asjaolude kui ka riskidega.
Kutsetunnistused
Ametioskused ehk kutse ja seda tõendav tunnistus ei pruugi olla erialase töö vältimatuks eelduseks, kuid loob siiski tööturul eelise. Näiteks mõne ehitusvaldkonna spetsialistina, konkreetselt nn pädeva isikuna saab töötada üksnes siis, kui töötajal on vastavat kutset tõendav kutsetunnistus. Selline nõue on iseenesest põhiseaduspärane, kui muudatusest puudutatud isikutele jääb reaalne võimalus oma tegevuse jätkamiseks vajalikku kutset taotleda.
Probleemseks võib aga osutuda olukord, kui nõutava kutse taotlemise eelduseks on kutsetunnistust juba omavate soovitajate olemasolu. Selline nõue võib tekitada nn turuluku, kuivõrd kutset omavad isikud ei pruugi tahta oma „tsunfti“ täiendavaid konkurente.
Kuigi kohustuslikele kutsetunnistustele ülemineku periood oleks ehitusvaldkonna mõnede tegevusalade lõikes pidanud lõppema juba 2016. aasta suvel, ilmnes aasta hakul, et vaatamata piisavale ajavarule on kutsete taotlemine olnud senini tagasihoidlik. Ehitusseadustikus sisaldub teinegi piirang – nimelt võib kutset omav pädev isik tegutseda selles rollis korraga maksimaalselt kolme ettevõtja juures. Kutse omamise nõue koostoimes pädeva isikuna tegutsemise piiranguga ähvardas 2016. aasta suvel nõutavalt tõendatud kvalifikatsiooniga pädevate isikute nappusega. Pärast õiguskantsleri pöördumist jõustus 16.06.2016 ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse muudatus, millega mõnevõrra pikendati kohustuslikele kutsetunnistustele ülemineku perioodi.
Üleminekuperioodi korduv pikendamine probleemi mõistagi ei lahenda, mistõttu ka valdkonnaspetsialistid peaksid astuma samme viimaks oma tegevus kooskõlla muutunud nõuetega.
Akrediteerimiskohustus
Tegevusala vaba valikut piirab näiteks kohustus lasta oma erialast pädevust riiklikul või riigi poolt volitatud asutusel tunnustada (akrediteerida). Vastavalt seadme ohutuse seadusele tuleb akrediteerida isikud, kes teevad elektri-, gaasi-, tõste- ning surveseadmete auditit.
Akrediteerimine on tasuline teenus, avalik-õiguslik rahaline kohustus, mis tuleb sätestada seadusega. Akrediteerimiskohustuslase jaoks akrediteerimisega kaasnevate kulutuste suurus ei olnud kehtinud seaduse põhjal ligikaudseltki arvutatav või ettenähtav. Tasu võeti sihtasutuse Eesti Akrediteerimiskeskus nõukogu kinnitatud hinnakirja alusel. Õiguskantsler tegi Riigikogule ettepaneku seaduse põhiseadusega kooskõlla viimiseks. 11.07.2016 jõustunud toote nõuetele vastavuse seaduse muutmise seadusega lisati seadusesse peatükk, mis reguleerib akrediteerimisega seotud tasusid.
Väikebusside sisendkäibemaksustamine
Piiranguid leiab ka näiteks maksuseadustest. Käibemaksuseaduse varasem versioon eristas sisendkäibemaksu arvestamisel M1 kategooria (lisaks juhile veel kuni kaheksa istekohta) väikebusse vastavalt sellele, kas sõitjaid veeti taksoloa või ühenduse tegevusloa alusel. Kui taksoteenuse osutajale lubati sisendkäibemaksu soodustust 100 protsenti, siis tegevusloa alusel juhuvedude osutajale vaid kuni 50%.
Õiguskantsler juhtis tähelepanu, et käibemaksu neutraalsuse põhimõttest tulenevalt peab samal tegevusalal, kuid eri vormis tegutsevaid isikuid kohtlema ühetaoliselt. 01.01.2016 jõustunud käibemaksuseaduse muudatustega anti ühenduse tegevusloa alusel M1 kategooria sõiduautoga sõitjateveo teenust osutavatele isikutele täies ulatuses sisendkäibemaksu mahaarvamise õigus.
Eluaegsed ametipiirangud
Ka avalikus teenistuses ning riigivõimu ja õigusemõistmisega seotud tegevusaladel töötamisele on kehtestatud mitmeid piiranguid. Riigil on õigus, sageli ka kohustus esitada kõrgendatud ja kohati piiravaid nõudmisi isikutele, kes neis valdkondades tegutsevad. Sel viisil tagab riik, et tema teenistuses töötavad ja õigust mõistavad vaid hea mainega lojaalsed, usaldusväärsed, õiguskuulekad ja kõrgete kõlbeliste omadustega inimesed.
Nii kehtivadki mitmete ametite puhul eluaegsed keelud, mis ei luba kunagise kuriteo eest süüdi mõistetud isikut tööle või teenistusse võtta. Selliste piirangute ja keeldude mõjualas on kohtunikud, prokurörid, politsei- ja piirivalveametnikud ja mitmed muud avalikud teenistujad.
Ajendatuna mitmest pöördumisest analüüsis õiguskantsler õigusakte ning tegi 2016.a kevadel Riigikogule ettepaneku viia põhiseadusega kooskõlla seadused, mis sätestavad eluaegseid ametikohapiiranguid, ent ei võimalda arvestada ei karistatud isikut ega tema toimepandud tegu.
Ükski asutus ei pea võtma tööle inimest, kes on toime pannud kuriteo või muul põhjusel tööle ei sobi. Paljude ametikohtade osas kehtib eluaegne keeld ka selliste kuritegude eest, mis ei ole praegu enam kuritegu või mis pandi toime alaealisena. Karistusega kaasnevad lisapiirangud peavad igal juhul olema põhjendatud ning kooskõlas põhiseadusliku õigusega valida vabalt tegevusala, elukutset ja töökohta. Norm ei saa olla põhiseadusega kooskõlas, kui tema kohaldamisalasse jääb üksainuski juhtum, mil normi kohaldamisega kaasneks põhiõiguste rikkumine.
Tulenevalt õiguskantsleri ettepanekust andis Riigikogu õiguskomisjon 2016. aasta juunis menetlusse eelnõu 268 SE.
Linnapea või vallavanema ja volikogu liikme ametist kõrvaldamine kriminaalmenetluses
Riigikogu Keskerakonna fraktsioon palus õiguskantsleril kontrollida, kas Tallinna linnapea ja linnavolikogu esimehe ametist kõrvaldamine kohtu poolt prokuratuuri taotluse alusel on põhiseaduspärane.
Õiguskantsler leidis oma vastuses, et ametikoht ega valijatelt saadud mandaat ei saa kedagi vastutusest vabastada. Ametiisiku saab ametist kõrvaldada üksnes kohus, mille eeldusena tuvastab kohus põhjendatud kuriteokahtluse. Sõltumatu kohtulik kontroll peab muu hulgas tagama, et linna- ja vallajuhte ei kõrvaldataks ametist poliitilistel motiividel. Kohtulahendi saab edasi kaevata, see tähendab, et seda kontrollib vajadusel kõrgema astme kohus.
Kohus peab ametiisikut ametist kõrvaldades hindama, kas isik võib ametisse jäädes jätkuvalt toime panna kuritegusid või kahjustada kriminaalmenetlust. Seega peab kahtlustuses esitatud kuritegu olema seotud täidetavate ametiülesannetega. Samuti on piirangu rakendamine põhiseaduspärane juhul, kui see on vajalik tunnistajate mõjutamise, tõendite rikkumise või muul viisil kriminaalmenetluses tõe väljaselgitamise takistamise ärahoidmiseks või kui on alust arvata, et kahtlustatav jätkab kuritegude toimepanemist.
Piirangud kriminaalasja uurimiskaebemenetluses
Möödunud aasta jooksul jõudis õiguskantslerini mitmel korral küsimusi, mis puudutasid kaebeõigusele seatud piiranguid. Nii lahendas õiguskantsler pöördumist, milles paluti kontrollida kriminaalmenetluse seadustiku vastavust põhiseadusele osas, kus eeluurimiskohtuniku uurimiskaebemenetluses tehtud määrus pole edasikaevatav ja kus uurimisasutuse ning prokuratuuri tegevusetusele ei saa esitada kaebust eeluurimiskohtunikule. Konkreetsel juhul hinnati kannatanu õiguskaitsevõimalusi olukorras, kus kriminaalmenetlus on lõpetatud kuriteo aegumise tõttu.
Vastuolu põhiseadusega ei tuvastatud. Seadus võimaldab teatud juhtudel siiski menetleja tegevusetust vaidlustada. Olukordades, mil menetleja tegevusetusest on tekkinud tegelik kahju, on võimalik pöörduda nõudega riigi poole vastava hüvitise saamiseks, sõltumata eeluurimiskohtuniku sellekohasest otsustusest. Riik on olukordades, kus isikute põhiõigused ja seaduslikud huvid on kriminaalasja kohtueelse menetleja tegevusetuse tõttu ohustatud või kahjustatud, välja pakkunud piisavad õiguskaitsevahendid nii kahju hüvitamise kui ka mõistliku menetlusaja tagamise meetmete näol. Samuti on võimalik menetleja võimalike seaduserikkumiste asjaolude väljaselgitamine ja selle eest karistamine distsiplinaarmenetluses. Ei ilmnenud ühtegi kannatanu eraldiseisvat õigust või hüve, mis jääks õiguskaitsevahendite puudumisel kaitseta, kui kriminaalmenetluse jätkamisest loobutakse. Kannatanul ei ole õigust nõuda kriminaalmenetluse läbiviimist. Võimalus kaitsta oma varalisi õigusi, kuid ka näiteks au ja head nime säilivad tsiviilkohtumenetluses.
Ka leidis õiguskantsler, et menetlusökonoomia eesmärgiga piirang, mis välistab uurimiskaebemenetluses tehtud otsustuse edasise vaidlustamise (välja arvatud jälitustoimingutega seoses), on sobiv, vajalik ja mõõdukas. Intensiivsemate põhiõiguste riivete korral on määruskaebuse esitamine võimalik.
Edasikaebeõigusega seotud piirangud kohtumenetluses
Seevastu hindas õiguskantsler paaril juhul põhiseadusega vastuolus olevaks sätted, mis piiravad õigust esitada määruskaebust haldus- või tsiviilkohtumenetluses.
Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seaduse (RahaPTS) § 40 lg 7 järgi otsustatakse vara, mille omanikku ei ole õnnestunud tuvastada, riigi omandisse kandmine. Riigikohtus oli arutusel küsimus, kas ennast vara omanikuks pidava isiku määruskaebuse esitamise piirang on põhiseadusega kooskõlas. Õiguskantsler leidis Riigikohtule antud arvamuses, et piirang ei ole põhiseaduslikult õigustatav. Omaniku staatuse otsustamine on oluline küsimus, mille puhul ei saa kaebeõiguse piirangut õigustada pelgalt kohtute töökoormuse vähendamisega. Riigikohus leidis õigusnorme põhiseadusega kooskõlas ning süstemaatiliselt tõlgendades, et vara endine valdaja tuleb menetlusosalisena kaasata ja sellest tulenevalt on isikul ka edasikaebeõigus.
Õiguskantsler andis arvamuse ka teises Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuasjas, leides, et TsMS § 178 lõikest 3 tulenev edasikaebeõiguse riive ei ole mõõdukas ja norm on põhiseadusega vastuolus osas, milles see ei võimalda esitada määruskaebust Riigikohtule ringkonnakohtu kirjeldava ja põhjendava osata määruse peale, kuna selles otsustatakse lõplikult isiku (põhi)õiguste või kohustuste üle. Riigikohtusse jõudmise potentsiaal peaks olema vähemalt neis kohtuasjades, milles otsustatakse lõplikult ja isiku suhtes koormavalt isiku (põhi)õiguste või kohustuste üle. Riigikohus tunnistas tsiviilkohtumenetluse seadustiku § 178 lõige 3 põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks.
Riigi õigusabi seaduse keelenõue
Õiguskantsler analüüsis omaalgatuslikult riigi õigusabi seaduses sätestatud nõuet, mille kohaselt tuleb taotlus riigi õigusabi saamiseks esitada eesti keeles (teatud juhtudel ka inglise keeles). Nimelt näeb riigi õigusabi seadus ette, et muus keeles esitatud taotlus tagastatakse.
Menetlusseaduste kohaselt on kohtutel küll teatav kaalutlusruum võõrkeelsete riigi õigusabi taotluste lahendamisel, kuid kohtute praktika võõrkeelsete riigi õigusabi taotluste lahendamisel on erinev. Menetlusabi saamise õigus on aga osa kohtusse pöördumise õigusest.
Kohtusse pöördumise õiguse mistahes piirangud peavad olema sõnastatud väga selgelt ja üheselt arusaadavalt. Õiguskantsler jõudis pärast õigusnormide analüüsimist ja kohtupraktikaga tutvumist seisukohale, et riigi õigusabi seaduses kehtestatud nõue koostoimes kohtumenetluse seadustikega ei ole üheselt arusaadav. Seetõttu esitas õiguskantsler justiitsministrile märgukirja, milles palus norme täpsustada.
Vaikimiskohustus finantsjärelevalve menetluses
Õiguskantsleri järelevalve alla jõudis ka juhtum, kus paluti kontrollida makseasutuste ja e-raha asutuste seaduse § 95 lõikes 4 sätestatud kohustust mitte teavitada finantsjärelevalve raames kontrollitavat isikut tema kohta Finantsinspektsioonile teabe andmise faktist.
Finantsinspektsioon võib nõuda kolmandalt isikult järelevalve teostamiseks vajalikku teavet sellest järelevalvealust asutust teavitamata. Kolmas isik on sel juhul kohustatud hoidma teavet järelevalvesubjekti eest saladuses.
Õiguskantsleri hinnangul ei ole nimetatud nõue põhiseadusega vastuolus, sest selle legitiimseks eesmärgiks on õigusrikkumiste efektiivne tõkestamine finantssüsteemis ja koostoimes muude järelevalvemenetluses rakendatavate menetluslike garantiidega ei koorma see ülemääraselt teabe andmiseks kohustatud isikut ega ka finantsjärelevalve raames kontrollitavat isikut.
Kodu puutumatuse riive suitsuanduri kontrollimisel
Mitmest avaldusest ajendatuna kontrollis Õiguskantsler Päästeameti tegevuse kooskõla Põhiseaduse §-ga 33 (õigus kodu puutumatusele) olukorras, kus ametnikel on vaja siseneda inimeste eluruumidesse sooviga kontrollida suitsuanduri olemasolu ja/või töökorras olekut.
Päästeametil on kehtivate õigusaktide järgi tuleohutuse tagamisel mitte ainult õigus vaid ka kohustus kontrollida inimeste kodudes suitsuandurite olemasolu ja korrasolekut. Sellist kontrolli ei saa juba oma olemuselt läbi viia eluruumidesse sisenemata. Tuleohutusnõuded on suunatud avaliku kindlustunde tagamisele ja aitavad inimestel realiseerida oma õigusi elule, tervisele ja varale. Tegemist on avaliku korra kaitseks kehtestatud õigusnormidega, mistõttu on tuleohutuse tagamise eesmärgil vajadusel lubatav ka põhiseaduses sätestatud kodu puutumatuse õiguse piiramine.
Seega ei ole hetkel alust kahtlusteks, nagu rikuks Päästeamet suitsuandureid kontrollides seadusi.
Teadvusetus seisundis isiku dokumendifoto
Üks möödunud aasta inimlikult sügavamaid muresid pärineb elulisest situatsioonist, kus paindumatud õigusreeglid või bürokraatia niigi suurt valu veelgi suurendasid. Õiguskantsleril tuli hinnata, kas kohustus valmistada ka pikaajaliselt koomas viibivast patsiendist talle uue isikut tõendava dokumendi väljastamisel uus dokumendifoto on põhendatud või riivab see ülemääraselt selle isiku inimväärikust.
Õiguskantsler asus seisukohale, et pikaajaliselt koomas viibivast isikust dokumendifoto valmistamise ja selle dokumenti kandmise nõue ei ole iseenesest põhiseadusega vastuolus, kui tagatakse isiku kujutamine loomulikus olekus ja tema isikuandmete kaitsmine kolmandate isikute eest. Samas juhtis õiguskantsler tähelepanu, et 2016. aastal jõustunud isikut tõendavate dokumentide seaduse muudatusega kõrvaldati seadusest nõue, et dokumendifoto ei või olla valmistatud varem kui 6 kuud enne dokumendi taotlemist. Seega võib tulevikus saada võimalikuks ka isiku haigestumisele eelnenud ajast pärineva foto kasutamine. 2016. aasta augustis saatiski Siseministeerium kooskõlastamisele eelnõu, millega kavandatakse vastava siseministri määruse muutmist inimese terviseseisundit arvestaval viisil.
Muud keelud ja piirangud
Juhtimisõigusega seotud piirangud
Kehtiv liiklusseadus keelab anda juhtimisõigust ja väljastada esmast juhiluba isikule, kellel on kehtiv karistus lubadeta sõidu või joobes juhtimise eest. See piirang kehtib üksnes karistatuse ehk karistuse kehtivuse ajal. Karistusregistri seaduse kohaselt kustutatakse karistusandmed ja kantakse üle arhiivi, kui väärteo eest mõistetud või määratud rahatrahvi tasumisest, aresti kandmisest, üldkasuliku töö sooritamisest või põhikaristusena juhtimisõiguse äravõtmisest on möödunud üks aasta.
Õiguskantsler leidis, et seadusandja poolt kehtestatud piirang on liiklusohutuse seisukohalt sobiv, vajalik ja proportsionaalne abinõu ning kooskõlas põhiseadusega.
Lisaks juba kehtivatele piirangutele andis õiguskantsler läinud aastal hinnangu ka mitmele kavandatavale keelule ja piirangule. Kõigis neis kriitilistes arvamustes rõhutas õiguskantsler, et igasugune põhiõiguste piiramine peab olema põhjalikult läbi kaalutud.
Arvamus relvaseaduse jt seaduste muutmise seaduse eelnõule
Õiguskantsler andis arvamuse siseministeeriumis ette valmistatud relvaseaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu kohta. Arvamuses rõhutati, et põhiseadus kaitseb õigust kaitsta ennast, oma lähedasi ja vara ning omada selleks relva. Mistahes piirangud peavad vastama põhiõiguste piiramise üldistele tingimustele. Õiguskantsler väljendas kahtlust, kas eelnõus kavandatud piirangud eesti keelt kõrgtasemel mitte valdava isiku võimalusele relvaluba saada ja teises riigis välja antud relvaloa tunnustamisest loobumine on läbi kaalutud ning proportsionaalsed põhiõiguste riived. Relvajõudude kaasamisel siseturvalisuse tagamisele sõjaväerelvade kasutamisega tuleb tagada, et arvesse võetaks nende suuremat ohtlikkust võrreldes korrakaitseorganite tavapäraste teenistusrelvadega.
Siseministeerium arvestas õiguskantsleri poolt tehtud märkustega osaliselt, täiendades eelkõige eelnõu seletuskirja.
Arvamus justiitsministri määruse eelnõule: suitsetamise piiramine vanglates
Justiitsminister palus õiguskantsleri arvamust määruse eelnõule, millega plaaniti keelata vanglates suitsetamine. Õiguskantsler rõhutas arvamuses, et tubakas on kahjulik, ning suitsetamine ei ole õigus, mille kasutamisega võiks seada kellegi teise tervist ohtu. Vanglatel on õigus kehtestada reeglid, mis teiste tervise kaitse eesmärgil suitsetamise aega ja kohta piiritlevad. Kinnipeetavaid tuleb nõustada, sh pakkuda lisaks sportimisvõimalusi jmt., mis aitaks neil loobuda ennast ja teisi kahjustavast suitsetamisest.
Suitsetamise absoluutne keelamine vangla territooriumil ei teeni aga vanglakaristuse põhilisi eesmärke, milleks on õiguskorra kaitse ja uute kuritegude toimepanemise vältimine. Suitsetamine ei ole kuritegeliku käitumise riskifaktor ega mõjuta tulevast õiguskuulekat käitumist. Töötajate ja kaaskinnipeetavate tervise kaitse eesmärgil on suitsetamine vanglate siseruumides keelatud ning suitsetada tohib vaid selleks kohandatud piiratud õuealal.
Suitsuvabale vanglakeskkonnale üleminekut soodustavaid meetmeid (nõustamine, sportimisvõimalused jms) saab rakendada ka praeguse suitsetamise korralduse juures. Eelnõu kõrvalmõjude analüüs ei tegele piisavalt keeluga kaasnevatele võimalikele ebasoovitavatele võlasuhetele kinnipeetavate vahel.
Arvamus karistusseadustiku ja korrakaitseseaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsusele
Õiguskantsler andis arvamuse ka justiitsministeeriumis ette valmistatud karistusseadustiku ja korrakaitseseaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsuse kohta, milles sooviti kriminaliseerida mitmed naistevastase vägivalla vormid (nt sundabielu, inimkaubanduse ohvrilt seksuaalteenuse ostmine) ja täiendada nii avalikus kui mitteavalikus kohas käitumise nõudeid Eesti sotsiaalsele ruumile mitteomast käitumist keelavate normidega.
Õiguskantsler pidas tõstatatud küsimusi olulisteks, kuid leidis, et uute normide lisamine karistusõigusesse on põhjendatud vaid siis, kui uues karistusnormis kirjeldatud tegevus ei ole kehtiva õigusega juba kriminaliseeritud. Vastasel korral muudatused pigem kahjustaksid õigusselgust. Ka avalikus kohas käitumise nõuete kavandatavad muudatused ja nende põhjendused olid väljatöötamiskavatsuses esitatud ebamääraselt. Õiguskantsler juhtis tähelepanu, et ühe võimaliku muudatusena kavandatav avalikus kohas näokatete kandmise keeld võib olla nii põhiseadusliku usuvabaduse kui väljendusvabaduse piiranguks, mis nõuab riive hoolikat hindamist. Õiguskantsler ei pidanud põhjendatuks kavandatavat moraali ja tavanormide hõlmamist korrakaitseseaduse avaliku korra mõistesse.
Arvamus sõiduki joobes juhtimist puudutava eelnõu kohta
Õiguskantsler andis arvamuse ka eelnõu kohta, millega soovitakse karmistada avalikke hoiakuid seoses joobeseisundis sõidukijuhtimisega. Mõistes ja tervitades kavatsuse üllast eesmärki, leidis õiguskantsler, et isikuõiguste piirangute põhiseaduspärasuse garanteerimiseks ei piisa pelgalt arusaadavast eesmärgist. Riive peab olema ka proportsionaalne. Tutvumiseks saadetud eelnõu tekitas küsimusi seoses kehtestatavate piirangute vajalikkuse ja mõõdukusega, mistõttu arvamuses esitati soovitused eelnõu parandamiseks.
Selleks, et jõulisemalt tõkestada joobes juhtimist, tuleks kasutada norme, millega keelatakse ohtlik tegevus, mis on selged ja mida praktikas kavatsetakse ka rakendada. Kõnealuses eelnõus olid tõenäoliselt parimat soovides sõnastatud normid viisil, et karistatavaks muudeti kohati täiesti ohutu tegevus ja normide rakendamine võinuks seepärast viia absurdse tulemuseni.
Karistusnorm ise peab olema konstrueeritud selliselt, et see ei loeks süüteoks tegevusi, mis ei ohusta kaitstavat õigushüve, ega oleks seotud kohustustega, mille täitmine on enamasti ebamõistlik (või ka ohtlik).
Loe selle teema kohta ka peatükki: ÕIGUSLOOMEST