Linn ja vald

Põhiseaduse 14. peatükk tagab kohaliku omavalitsuse autonoomia ehk õiguse otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi iseseisvalt. Mõistagi peavad ka vallad ja linnad oma tegevuses jääma põhiseaduse ja seaduste raamesse. Kohustus austada inimeste põhiõigusi ja -vabadusi, säästa maksumaksja raha ja ajada asju ausalt kehtib ka kohaliku omavalitsuse kohta. 

Kohalik omavalitsus pole Vabariigi Valitsuse või ministeeriumide kohalik käepikendus. Kohaliku omavalitsuse mõte on selles, et kohaliku elu küsimusi lahendaks kogukond ise just sellele linnale või vallale sobival moel. Mida ja kuhu ehitada, kuidas korraldada teede ja tänavate puhastus ning valgustus, prügivedu ja heakord, mida teha selleks, et vallas või linnas oleks hea elada – neid asju oskavad kõige paremini korraldada kohalikud elanikud ise. Riik peab siin olema toeks: asjad tuleb seada nii, et omavalitsusel oleks raha kohaliku elu edendamiseks. Riik võib omavalitsusele panna ka riigi ülesandeid, ent sel juhul tuleb anda riigieelarvest piisavalt raha. Kohalik ja riigi rahakott on eraldi. 

Kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke õigusi ja kohustusi käsitletakse üksikasjalikult Eesti Vabariigi põhiseaduse kommenteeritud väljaandes. 

2017. aasta sügisel toimunud kohalike omavalitsuste volikogude valimistega jõustusid mitmete omavalitsuste liitmised ja ühinemised ning teised haldusreformi otsused. Uutes omavalitsusüksustes töö alustamisega seotud probleemide kohta saadeti õiguskantslerile hulgaliselt pöördumisi. Küsimusi tekitas ka volikogu komisjoni tööd reguleerivate kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muudatuste rakendumine. 

Õiguskantsler vastas paljudele volikogu liikme õiguste teostamist puudutavatele avaldustele, näiteks salajase hääletamise võimaldamise ja omavalitsust puudutava teabe saamise kohta. Üks oluline teema on endiselt huvide konflikti vältimine avaliku võimu ülesannete täitmisel. 

Pärast haldusreformi on õiguskantsleril tulnud korduvalt uurida, kas ühinenud või liidetud omavalitsusüksused on teenuste, toetuste, maamaksumäärade jms ühtlustamisel järginud võrdse kohtlemise ja õiguskindluse, sh õiguspärase ootuse põhimõtteid. Tihti on palutud ka hinnangut, kas kohalikud omavalitsused täidavad oma ülesandeid seadustes määratud ulatuses ja viisil. Õiguskantsler jälgib endiselt tähelepanelikult sotsiaalteenuste osutamist linnades ja valdades.

Kuigi õiguskantslerilt küsitakse kohalike omavalitsuste probleemide kohta palju, on need probleemid üldiselt lahenenud menetluse käigus ning pole olnud vaja kohtusse pöörduda. Erandiks oli 10. mail 2018 Riigikohtule saadetud taotlus tunnistada kehtetuks Tallinna jäätmehoolduseeskirja mõned põhiseadusega vastuolus olevad sätted. Õiguskantsleri hinnangul puudub Tallinna jäätmeveo teenustasu kehtestamiseks seaduslik alus. 

(Loe ka peatükki „Ettevõtlus, omand, keskkond“.)

Kohaliku elu korraldamine, volikogude töö

Kohaliku omavalitsuse volikogu komisjonide moodustamine

Eelmisel ülevaateaastal tuli õiguskantsleril korduvalt selgitada, kuidas õiguspäraselt rakendada 16.10.2017 jõustunud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muudatusi, mis reguleerivad volikogu komisjonide moodustamist. Uuriti, kas põhiseadusega on kooskõlas, et komisjonide töösse kaasatakse inimesi ka väljastpoolt volikogu (vt õiguskantsleri kirju volikogu komisjonide liikmelisuse, võimude lahususe ja ametikohtade ühitamatuse ning komisjonide koosseisu kujundamise kohta).  

Õiguskantsleri selgituse kohaselt ei välista põhiseadus (sh esindusdemokraatia) seda, et volikogu komisjoni liikmeteks võivad olla ka inimesed, kes volikogusse ei kuulu ega ole seega saanud valimistel mandaati. Demokraatia printsiip eeldab juba olemuslikult rahva kaasamist riigivõimu (omavalitsusliku halduse) teostamisse. Kodanikuosaluse vormid, millega ei välistata volikogu õigust otsustada seaduse raames kõiki olulisi kohaliku elu küsimusi, ei sea kahtluse alla ka volikogu valimiste tähendust ega volikogu õiguslikku staatust kohaliku omavalitsuse esinduskoguna. Volikogu komisjonid osalevad küll volikogu õigusaktide eelnõude menetlemisel, kuid volikogu asemel nad õigusakte ei kehtesta. Volikogu ei pea oma komisjoni seisukohaga nõustuma. Volikogu üld- või üksikaktid, mille eelnõu arutamisel on osalenud need komisjoni liikmed, kes ei kuulu volikogusse, ei ole selle tõttu õigusvastased. 

Õiguskantsler hindas õiguspäraseks ka olukorra, kus volikogu komisjoni liige on ühtlasi sama valla- või linnavalitsuse liige või ametnik, sest ükski seadusesäte seda ei keela. Asjaolu, et valla- või linnavalitsuse liige või ametnik tegutseb volikogu komisjoni liikmena, ei sea komisjoni ega volikogu tegevust valla- või linnavalitsuse ehk täitevorgani kontrolli alla.

Seadus ei sätesta minimaalselt vajalikku volikogu liikmete osakaalu volikogu komisjonides (erand on revisjonikomisjon, mille esimees ja liikmed valitakse üksnes volikogu liikmete hulgast). Niiviisi austatakse valdade ja linnade enesekorraldusõigust. Volikogu peab ise otsustama, kas ja kui palju inimesi väljastpoolt volikogu komisjonidesse kaasata ning kas hääleõigus on ka neil komisjoniliikmetel, kes volikogusse ei kuulu. Volikogusse mittekuuluvaid inimesi võib kaasata komisjonide töösse ka nii, et neil ei ole hääleõigust.

Nõue, mille järgi tuleb arvestada volikogu komisjoni koosseisu kujundamisel erakondade ja valimisliitude esindajate osakaaluga volikogus, kehtib kogu komisjoni koosseisu kohta. 

Kõigil volikogu komisjoni liikmetel tuleb järgida korruptsioonivastase seaduse nõudeid. 

Õiguskantsleril tuli ka selgitada, et kohaliku omavalitsuse tegevus rajaneb avalikkuse põhimõttel. Seega on kõigi volikogu komisjonide liikmete töö- ja ametikohad avalikud. Sellised andmed ei kuulu delikaatsete isikuandmete hulka. 

Volikogu liikme nimetamine linna- või vallavalitsuse komisjoni koosseisu

Õiguskantsler kinnitas avaldajale, et volikogu liikmed võivad kuuluda linna- või vallavalitsuse komisjoni koosseisu, kui volikogu nii otsustab. Volikogu liiget ei ole aga õiguspärane nimetada linna- või vallavalitsuse komisjoni liikmeks linna- või vallavalitsuse õigusaktiga. See oleks vastuolus volikogu kui kohaliku omavalitsuse esinduskogu põhiseadusliku staatusega, valla- või linnavalitsuse kui kohaliku omavalitsuse täitevorgani seadusjärgse staatuse ning pädevusega. 

Fraktsiooni moodustamiseks vajalik liikmete arv

Õiguskantslerilt küsiti, kas on põhiseaduspärane, et kohaliku omavalitsuse korralduse seadus ei reguleeri volikogu fraktsiooniga seonduvat. Samuti paluti kontrollida, kas Tartu linna põhimääruse säte, mis annab volikogu fraktsiooni moodustamise õiguse vähemalt viiele volikogu liikmele, on õiguspärane ega riku võrdse kohtlemise põhimõtet.

Õiguskantsler selgitas, et volikogu fraktsioonidega seotud küsimused on volikogusisesed küsimused, mis kuuluvad tema enesekorraldusõiguse alla. Põhiseadusega ei ole vastuolus, kui kohaliku omavalitsuse korralduse seadus jätab fraktsiooni moodustamise tingimused volikogu otsustada. Volikogu võib piirata oma liikmete õigust kuuluda fraktsioonidesse eesmärgil, mis ei ole seadusega ega põhiseadusega vastuolus, järgides vaba mandaadi põhimõtet ja mandaadi teostamise võimaluste võrdsuse nõuet. 

Muu hulgas võib volikogu otsustada fraktsiooni moodustamiseks nõutava volikogu liikmete arvu. Samuti võib volikogu kehtestada keelu, et fraktsioonist lahkumisel ei tohi astuda teise fraktsiooni, ning nõuda, et ühes nimekirjas volikogusse valitud inimesed saavad moodustada ühe fraktsiooni. Fraktsiooni mittekuuluvate volikogu liikmete õigusi ei või põhjendamatult ega ebaproportsionaalselt piirata võrreldes nende saadikutega, kes on fraktsiooni liikmed. 

Volikogu kehtestab fraktsiooni liikmete miinimumarvu ja fraktsiooni moodustamise muud piirangud selleks, et volikogu saaks tõhusalt töötada. Teine legitiimne eesmärk on kindlustada erakondadel ja valimisliitudel rajanev poliitiline vastutus. 

Õiguskantsler leidis, et kuni 01.05.2018 kehtinud Tartu linna põhimääruse fraktsioonide moodustamise reeglid olid õiguspärased ja proportsionaalsed saavutatava eesmärgiga. Fraktsiooni kuuluvate ja mittekuuluvate volikogu liikmete õigused ei erinenud märkimisväärselt. Neid volikogu liikmeid, kellel ei olnud võimalust fraktsiooni moodustada (neid oli 8, s.t 16,3% volikogu koosseisust), polnud ebamõistlikult palju ja fraktsiooni moodustamiseks nõutav volikogu liikmete arv ei olnud spetsiaalselt kehtestatud teatud poliitiliste jõudude diskrimineerimiseks. 

Linnavolikogu ja linnaosakogude liikmete elukohanõue

Õiguskantslerilt küsiti, kas Tallinna linnavolikogus ja Nõmme linnaosakogu töös saavad osaleda inimesed, kes tegelikult ei ela selles linnas või linnaosas, vaid on registreerinud end rahvastikuregistris elanikuks üksnes selleks, et saaks kandideerida kohalikel valimistel. 

Riigikohus on korduvalt avaldanud seisukohta, et seaduses kandidaadile esitatud püsiva elukoha nõue on eesmärgipärane, sest kohaliku elu küsimusi saavad otsustada need inimesed, kes tegelikult selles vallas või linnas elavad. Püsiva elukoha hindamise muid kriteeriume seadused ei nimeta.

Õiguskantsler nentis, et pelk elukohainfo rahvastikuregistris ei tõesta kandidaadi seost kohaliku kogukonna eluga. Siiski on vabas ühiskonnas registriandmetest lähtumine üldjuhul parim viis elukohanõude kontrollimiseks ning muid õiglasi ja proportsionaalseid sunnimeetmeid on keeruline leida. Õnneks saavad valijad õiguslikke ja administratiivseid puudusi oma valimisotsusega parandada ning hääletada selle kandidaadi poolt, kes on kohalike muredega vajalikul määral kursis.

Külavanema valimise kord

Õiguskantsleri poole pöördusid Jõelähtme valla Ihasalu küla elanikud, kes väitsid, et külavanema valimistel osalemiseks ei saadetud külaelanikele kirjalikke kutseid. Sellega rikuti vallavolikogu kehtestatud korda ning vallavalitsus jättis selle kohta esitatud kaebused sisuliselt lahendamata. 

Õiguskantsler leidis, et vallavalitsus ei olnud täiel määral järginud hea halduse tava (põhiseaduse § 14) ega uurimispõhimõtet (haldusmenetluse seaduse § 6). Vallavolikogus heaks kiidetud aleviku- ja külavanema statuudi järgi pidi vald aktsepteerima külaelanike valitud külavanemat, kui valimine oli toimunud kehtestatud korra järgi. Uurimispõhimõte nõuab, et vallavalitsus selgitab välja, kas külavanema valimine on toimunud nõuetekohaselt. Vallavalitsuse ülesanne oli kontrollida külavanema valimise õiguspärasust ning muu hulgas jälgida, kas kõiki külaelanikke on külakoosoleku toimumisest eelnevalt nõuetekohaselt teavitatud. 

Jõelähtme Vallavolikogu võttis õiguskantsleri soovitusi arvestades vastu uue aleviku- ja külavanema statuudi. 

Ühinemislepingud ja kohaliku võimu määrused

Ühinemislepingu või -kokkuleppe vaidlustamine

Õiguskantslerilt on uuritud, mis juhtub siis, kui kohalike omavalitsuste ühinemislepingut või -kokkulepet ei täideta. Ühinemislepingu või -kokkuleppe vaidlustamise võimalused sõltuvad sellest, kuidas seda lepingut või kokkulepet on rikutud. Ühinemisleping või -kokkulepe iseenesest kellegi subjektiivseid õigusi tõenäoliselt ei riku. Seega ei ole isikul üldjuhul võimalust oma õiguste kaitseks ühinemislepingut või -kokkulepet kohtus vaidlustada. Kui ühinemislepingut või -kokkulepet rikutakse ja minnakse seejuures vastuollu seadusega, võib igaüks pöörduda avaldusega õiguskantsleri poole. 

Kui ühinemislepingut rikutakse haldusakti või selle andmata jätmisega ning riivatakse nõnda avalikku huvi, võib isik alates 2018. aasta algusest pöörduda Justiitsministeeriumi poole, kes teeb haldusjärelevalvet omavalitsusüksuste haldusaktide õiguspärasuse üle. Haldusjärelevalve algatamine avalikes huvides on justiitsministri kaalutlusotsus. Juhul kui ühinemislepingut rikkudes riivatakse konkreetse isiku õigusi, võib see isik olukorrast lähtudes pöörduda õiguskantsleri poole või halduskohtusse. 

Ühinemislepingu või -kokkuleppe sõlminud endine vald või linn ei saa kohtu, õiguskantsleri ega Justiitsministeeriumi poole pöörduda. Konkreetse avalduse kontekstis on õiguskantsler selgitanud, kuidas võib inimene kaitsta oma õigusi, kui vald otsustab lapsehoiu tegevuse lõpetada. Sel konkreetsel juhul soovis kohalik omavalitsus korraldada lapsehoiuteenust teistmoodi, kui ühinemislepingus oli kokku lepitud.

Ühinemislepingu täitmise üle võib teha järelevalvet ka kohaliku omavalitsuse sisekontrolli käigus näiteks volikogu revisjonikomisjon.

Ühinenud omavalitsusüksuste korralduse ühtlustamine

Õiguskantsler leidis, et kui uues Tartu vallas kehtestataks endistele Tabivere valla elanikele madalamad sotsiaalkeskuse teenuste hinnad kui teistele vallaelanikele, oleks see vastuolus üldise võrdsuspõhiõigusega. Tartu valla eri piirkondades kehtivaid erinevaid maamaksumäärasid hinnates leidis õiguskantsler, et tegemist on küll üldise võrdsuspõhiõiguse riivega, kuid see riive oli hindamise ajal õiguspärane. 

Ühinenud valdadel ja linnadel tuleb sotsiaaltoetuse maksmise korda ühtlustades arvestada kohalikele inimestele juba varem antud õigustega. Näiteks Järva vallas jäi inimene ilma sünnitoetuse teisest väljamaksest, sest vald kehtestas toetuse teise osa saamiseks lisatingimusi. Õiguskantsleri hinnangul ei olnud sünnitoetuse maksmise uued reeglid põhiseadusega kooskõlas.

Kohalike omavalitsuste põhimäärused

• Õiguskantsler tegi Sillamäe Linnavolikogule ettepaneku viia linna põhimäärus põhiseadusega ja kohaliku omavalitsuse korralduse seadusega kooskõlla.
  
  Volikogu komisjonide moodustamine ja tegevuse lõpetamine, nende esimeeste ja aseesimeeste valimine ning komisjonide koosseisu kinnitamine on seaduse järgi volikogu ainupädevuses. Komisjoni liikmed kinnitatakse komisjoni esimehe ettepanekul. Sillamäe linna põhimääruses sätestatud volikogu häältelugemiskomisjoni moodustamise ja selle esimehe valimise kord nägi aga ette, et volikogu häältelugemiskomisjoni esimehe valib komisjon poolthäälteenamusega enda koosseisust. Sillamäe Linnavolikogu viis volikogu hääletamiskomisjoni moodustamise korra seadusega kooskõlla.
  
  Õiguskantsler leidis, et hääletamiskomisjoni pädevus ja salajaseks hääletuseks loodud tingimused peavad võimaldama salajase hääletamise reaalselt tagada. Salajane hääletamine on nii volikogu liikmete õigus kui ka kohustus. Sillamäe Linnavolikogu sõnastas linna põhimääruse uues redaktsioonis salajase hääletamise menetluse (sh selle korraldamise tingimused) senisest märksa põhjalikumalt.
  
  Õiguskantsler juhtis Sillamäe Linnavolikogu tähelepanu veel sellele, et omavalitsusüksuse põhimäärus peab võimaldama volikogu liikmel vaidlustada volikogus tema mandaadi teostamise õiguse rikkumist. Samas on volikogul üksikasjade reguleerimisel avar kaalutlusruum. Volikoguga suheldes selgus, et kuigi põhimääruses volikogu liikme protesti ei nimetata, võimaldavad põhimääruse sätted siiski protesti esitada ja on seega õiguspärased.
   
• Õiguskantsler hindas volikogu esimehe esinduspädevust reguleeriva Hiiumaa valla põhimääruse kooskõla kohaliku omavalitsuse korralduse seadusega ja avaliku teabe seadusega. Valla või linna põhimääruse säte, mille järgi volikogu esimees volitab teisi volikogu liikmeid esindama valda või linna ja volikogu temale antud pädevuse piires, on õiguspärane. Seadusega antud õiguslikke raame ei ületa ka see, kui volikogu esimees kooskõlastab ja otsustab küsimusi eelläbirääkimiste ajal. Niisugusel juhul ei ole ka korruptsiooniohtu. Volikogu esimees esindab mitte ennast kui eraisikut, vaid volikogu või omavalitsusüksust tervikuna. Seega peab teave tema kirjavahetuse kohta olema volikogu liikmetele kättesaadav.
• Õiguskantsler selgitas, et Tartu linna uue põhimääruse eelnõu menetlemisel tuleb järgida kehtiva põhimääruse nõudeid. Haldusreformi seadus näeb ette, et kui omavalitsusüksused ei ole sõlminud ühinemislepingut ega -kokkulepet, võetakse aluseks selle valla või linna põhimäärus, kellega omavalitsusüksuse miinimumsuuruse (5000 elanikku) kriteeriumile mittevastav omavalitsusüksus liideti või ühendati. Kuni uue põhimääruse kehtestamiseni tuleb täiel määral juhinduda seni kehtivast põhimäärusest. Seadus ei võimalda volikogul kuni valla või linna uue põhimääruse jõustumiseni seni kehtivat põhimäärust mitte kohaldada või teha seda valikuliselt. Õigusriigis järgivad avaliku võimu institutsioonid ka enda kehtestatud sise-eeskirju. Tartu linn võttis uue põhimääruse vastu kooskõlas kehtiva põhimääruse nõuetega.

• Õiguskantsler hindas Tahkuranna valla põhimääruse kooskõla seaduse ja põhiseadusega ning leidis, et määrus ei sisalda vallavolikogu ja -valitsuse istungite ega vallavalitsuse komisjonide koosolekute protokollide avalikustamise korda. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse järgi peavad volikogu ja valitsuse määrused, volikogu otsused ja valitsuse korraldused ning mõlema organi istungite ning nende komisjonide protokollid olema kõigile kättesaadavad. Avaliku teabe seadus nõuab, et sellised dokumendid (protokollid) tuleb avalikustada veebilehel. Probleemid lahenesid pärast Tahkuranna valla ja Häädemeeste valla ühinemist ning uue põhimääruse vastuvõtmist.
   

Kohalik rahvahääletus

Õiguskantslerilt küsiti, kas kohaliku rahvahääletuse kehtestamine kohaliku omavalitsuse õigusaktiga on õiguspärane. Õiguslikult siduva tulemusega kohaliku rahvahääletuse sätestamine kohaliku omavalitsuse õigusaktiga ei ole kooskõlas kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ega põhiseadusega. Kuigi põhiseadus õiguslikult siduva tulemusega rahvahääletust otseselt ei keela, ei näe seadused seda ette. Seetõttu ei tohi linn ega vald seda ise kehtestada. Vald või linn võib kohalikes küsimustes korraldada rahvaküsitlusi. Rahvahääletus ja rahvaküsitlus (elanike küsitlus) on erineva õigusliku sisuga mõisted. Rahvaküsitluse tulemus ei ole kohaliku omavalitsuse organitele ega riigiorganitele õiguslikult siduv, vaid sellega üksnes selgitatakse välja rahvaküsitlusel osalenute arvamus. 

Vähemalt ühel protsendil hääleõiguslikel valla- või linnaelanikel on õigus ka rahvaalgatuse teel teha ettepanekuid kohaliku elu küsimustes valla- või linnavolikogu või -valitsuse õigusaktide vastuvõtmiseks, muutmiseks või kehtetuks tunnistamiseks.

Korruptsiooni ja huvide konflikti ennetamine

2017. aasta septembris saatis õiguskantsler Riigikogu põhiseaduskomisjonile kirja, milles juhtis tähelepanu võimalustele, kuidas saaks õigusaktide toel paremini ennetada korruptsiooni kohalikes omavalitsustes. 

Õiguskantsler esitas kaalumiseks järgmised ettepanekud:

• luua regulatsioon, mis tagaks kohaliku omavalitsuse ametiisiku tahtliku süüteoga tekitatud varalise kahju sissenõudmise;
• välistada teatud kuritegude tahtlikus toimepanemises süüdi mõistetud isiku mis tahes vormis töine suhe kohaliku omavalitsusega ajal, mil isiku karistus kehtib;
• luua huvide konflikte vältiv õigusselgus olukorras, kus kohaliku omavalitsuse volikogu liige töötab omavalitsuse hallatava ametiasutuse juhina või kuulub sellise kohaliku omavalitsuse osalusega ühingu juhatusse või nõukokku, mille üle ta volikogu liikmena peab teostama järelevalvet;
• täpsustada volitusnorme, mille alusel reguleeritakse linna- ja vallavalitsuse liikmete teenistuslähetusi jm isiklikke õigusi;
• kehtestada kohaliku omavalitsuse sõltumatu auditeerimise nõuded.

Oma ettepanekuid tehes lähtus õiguskantsler pika aja jooksul tähele pandud probleemidest. Riigikogu otsustab, kas soovitakse korruptsiooni ennetamiseks kehtestada rohkem norme või reguleerida vähem ja tegeleda iga üksikjuhtumi tagajärgedega. Parlamendi põhiseaduskomisjon algatas küsimuste lahendamiseks kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (574 SE).

Õiguskantsler tegi Valga Vallavolikogule ettepaneku viia oma otsused „Vallavolikogu esimehele hüvituse määramine“ ja „Valga Vallavolikogu tööst osavõtu eest hüvituse ja tasu maksmise kord“ kooskõlla põhiseaduse ja seadusega. Volikogu esimehele oli antud õigus eelarvevahendite olemasolu korral maksta volikogu liikmetele „muid tasusid või hüvitusi“. Selline lahendus ei ole kooskõlas kohaliku omavalitsuse korralduse seadusega, mis sätestab, et „volikogul on õigus maksta oma liikmetele tasu volikogu tööst osavõtu eest ja hüvitust volikogu ülesannete täitmisel tehtud kulutuste eest esitatud dokumentide alusel volikogu kehtestatud määras ja korras“. Mõlemad volikogu õigusaktid olid vormistatud üksikaktide ehk otsustena. Valga Vallavolikogu järgis õiguskantsleri ettepanekut ja kehtestas määruse ehk üldakti, mis ei sisalda õigusvastast sätet volikogu esimehe õiguse kohta maksta eelarvevahendite olemasolu korral muid tasusid või hüvitisi. 

Erakondade rahastamise järelevalve

Erakondade tegevust reguleerivate õigusaktide kohaselt võib õiguskantsler määrata erakondade rahastamise järelevalve komisjoni oma esindaja. Õiguskantsler Ülle Madise pikendas oma eelkäija Indrek Tederi valitud esindaja (Kaarel Tarand) volitusi. Komisjon ja selle liikmed on sõltumatud ning neil ei ole kohustust oma tegevusest neid määranud institutsioonidele või isikutele aru anda.

Lõppenud ülevaateperioodil tegeles komisjon peamiselt 2017. aasta oktoobris toimunud kohalike volikogude valimiste ajal tekkinud probleemidega. Komisjoni liikmed kontrollisid omavalitsuste eelarvest rahastatavate infolehtede ja muude kommunikatsioonikanalite kasutamist poliitilises tegevuses. Aasta oli täis värvikaid üksikjuhtumeid, kuid komisjon andis nende infokanalite olukorra kohta ka laiema pildi, toetudes ulatuslikele monitooringuandmetele ja nende analüüsile (koostöös Tartu ülikooli teadlastega).

Ennetavast selgitustööst ja soovitustest hoolimata ei suuda omavalitsustes võimul olijad munitsipaalmeediat tasakaalustatult ja omakasupüüdmatult elanike huvides kasutada. Peaaegu igal pool, olgu suures linnas või väikeses vallas, kajastab munitsipaalmeedia peamiselt võimulolijate tegemisi. Erakondade rahastamise järelevalve komisjon analüüsis valimiseelset olukorda infolehtedes majanduses tunnustatud turukontsentratsiooni indeksi abil. Selgus, et peaaegu kõigis rohkem kui 200 analüüsitud väljaandes oli valitseval erakonnal või valimisliidul turgu valitsev või lausa monopoolne seisund. Olukorra muutmiseks pole tingimata vaja Riigikogu sekkumist, piisaks ka kohalike omavalitsuste eneseregulatsioonist ehk headest reeglitest ja tavadest. Selleks saab kasutada ka erialaorganisatsioonide (näiteks Eesti Ajalehtede Liit) nõu ja abi. 

Erakondade rahastamise järelevalve komisjon teeb aastas keskmiselt kümme ettekirjutust ning nende hulk on iga aastaga pigem kasvanud kui kahanenud. Ettekirjutuste sisu on väga erinev ja tihti ei ole küsimus üldse raha ebaseaduslikus kasutamises, vaid aruandluse venimises või vajaduses aruandeid täpsustada. Komisjoni töö kvaliteeti tõestab tõsiasi, et kõigil juhtudel, kui ettekirjutus on vaidlustatud, on kohtud komisjoni seisukohtade ja tõendusmaterjalidega rahule jäänud ning komisjoni otsused jõustanud. 

Suurima probleemipuntra komisjoni töös on tekitanud aastatetaguste rahastamistehingute seaduslikkuse kontroll ja menetlused. Summad, mille kohta seni on ettekirjutusi tehtud, on aja jooksul üksnes suurenenud ning nüüd vaidlevad erakonnad komisjoniga kohtutes mitte enam tuhandete, vaid sadade tuhandete ja miljonite eurode üle. Arvestades seda, millise osa moodustavad erakondade eelarvetest potentsiaalsed tagasimaksed ettekirjutuste alusel, võib rääkida ka ohust erakonnasüsteemi stabiilsusele. 

Erakondade tegevusel on ühiskonnaelus suur roll ning see mõjutab muu hulgas ka kõigi kodanike õiguskäitumist. Kui suured ja eeldatavasti jõukad erakonnad jätavad tööde ja teenuste eest pool aastat või terve aasta arved tasumata, miks peaksid siis kodanikud − olgu mittetulundusühingutes või ettevõtetes – oma rahalistesse kohustustesse teisiti suhtuma? 

Endiselt on lahendamata mitmed komisjoni tööd hõlbustavad küsimused, näiteks komisjoni õigus avalikustada ettekirjutusi täies mahus enne kohtuvaidluste lõppu. Samuti tuleks pidada põhjendatuks, et komisjonile antaks õigus küsida informatsiooni ka mittetulundusühingutelt, kes nn kõrvaliste isikutena osalevad valimiskampaanias. Ebamäärasus annab lisatööd kohtusüsteemile. 

Regionaalsed erinevused 

Õiguskantsleril on palutud hinnata ka seda, kas Eesti eri piirkondade ebaühtlane majanduslik areng, regiooniti erinev investeeringute hulk ning Harjumaa kiirem areng rikub põhiseaduse sätet, mille järgi Eesti on riiklikult korralduselt ühtne riik. 

Õiguskantsler selgitas, et regionaalpoliitiliste valikute hindamine ei ole õiguskantsleri pädevuses, kuid eri piirkondade ebaühtlane majanduslik areng ei lähe vastuollu unitaarriigi põhimõttega. Põhiseaduse järgi peab riigivõim tagama kõigile õigused ja vabadused. Õiguskantsler jälgib näiteks, kas seaduses ette nähtud sotsiaalteenuseid pakutakse kõigis kohalikes omavalitsustes, et asukohast sõltumata oleks tagatud inimväärikuse ja sotsiaalriigi aluspõhimõtete järgimine. Piirkondlikud investeeringud majandusarengu soodustamiseks ei ole põhiseadusega kaitstud hüve. 

Eesti riik on oma tegevusega tegelikult sageli eelistanud just väljaspool Harjumaad asuvaid piirkondi. Õiguskantslerilt küsiti näiteks, kas põhiseadusega on kooskõlas, et riigiametid rakendavad piirkondlikke palgaerisusi. Nii näiteks on Viru Vanglas töötavatele vanglaametnikele kehtestatud võrreldes Tallinna Vangla ametnikega keskmiselt 25% kõrgem palgatase ning Ida-Viru või Harju maakonna päästeteenistujatele võib maksta sama töö eest kuni 10% suuremat põhipalka kui mujal Eestis töötavatele päästeteenistujatele. Õiguskantsleri hinnangul on ka selline diferentseerimine põhiseaduspärane. 

(Loe ka peatükki „Võrdne kohtlemine“.)

Sotsiaalteenused 

2017.–2018. aasta ülevaateperioodil jälgis õiguskantsler tähelepanelikult, kuidas kohalikes omavalitsustes osutatakse sotsiaalteenuseid. 2017. aasta sügisel tuletas õiguskantsler taas valdade ja linnade juhtidele meelde omavalitsuse kohustusi sotsiaalteenuste korraldamisel. Õiguskantslerile saadetud avaldustest võib järeldada, et kahjuks jäävad inimesed pahatihti vajalikest sotsiaalteenustest ilma.

Seetõttu kontrollib õiguskantsler hoolikalt ka kohalike omavalitsuste sotsiaalteenuseid reguleerivaid määruseid. Mitmed omavalitsused on ise seesugust tagasisidet soovinud, mis tõestab, et linnad ja vallad tahavad sotsiaalteenuseid osutada nõuetekohaselt. Kohalikes õigusaktides torkavad silma peamiselt ühed ja samad vead – piiratakse teenuste osutamist ega anta inimestele piisavalt rahalist abi teenuste eest tasumiseks. Nii on teenuste puhul kitsendatud nende eesmärki, mahtu, abisaajate ringi ja seatud õigusvastaselt lisatingimusi. 

Kohalikud omavalitsused põhjendavad abist keeldumist sageli ka sellega, et abivajajal on ülalpidajad. Seetõttu leiab vald või linn, et inimesele pole vaja abi anda ega selle eest ka tasuda. Niisugune arusaam on vale. Ülalpidajad võivad oma lähedast hooldada, kuid nad ei ole kohustatud seda tegema. Igal vallal ja linnal tuleb korraldada abivajajatele sobivad sotsiaalteenused. Samuti peab kohalik omavalitsus kindlaks tegema, kas ja kui palju jõuab abivajaja (koos ülalpidajatega) teenuse eest maksta. Inimeselt võib võtta sotsiaalteenuse eest tasu, kuid selle maksmine ei tohi käia talle üle jõu. Abivajaja toetamine ei tohi kahjustada ka ülalpidaja enda tavapärast elu. Õiguskantsleri nõunikud on selgitanud sotsiaalteenuste korraldust ja omavalitsuste määruste levinumaid puudusi omavalitsuste töötajatele. Samal teemal on nad kirjutanud ka mitu artiklit (ajakirjades Sotsiaaltöö ja Perearst). 2018. aasta kevadel arutasid õiguskantsleri nõunikud sotsiaalteenuste korraldamise probleeme selle valdkonna ekspertide ja vastutavate ametkondade juhtidega.

Õiguskantsler hindas sel ülevaateperioodil ka seda, kuidas vallad ja linnad tutvustavad sotsiaalteenuseid oma veebilehtedel ning muudes infokanalites. On jäänud silma, et kodulehtedel avaldatud teave pole terviklik ega lihtsalt mõistetav, samuti on inimestel vajalikku infot keeruline leida.

Õiguskantslerile saadetud avaldustest on selgunud, et inimesed ei saa lubatud teenuseid või jätab soovida nende kvaliteet. Nii näiteks on vallad ja linnad viivitanud taotluse lahendamise ja sobiva abi andmisega. Ühel juhul ilmnes, et kohalik omavalitsus ei hinnanud inimese abivajadust terviklikult ja nii anti inimesele ühteaegu õigus nii eluasemele kui ka üldhooldusteenusele. Õiguskantsler pidi omavalitsusele meelde tuletama, et omavalitsuse kohustus on hinnata, kas ja kui palju konkreetne abivajaja saab teenuse eest tasuda. Samuti kinnitas ta, et üksi elava pensionäri toetus pole mõeldud sotsiaalteenuse, sh üldhooldusteenuse eest tasumiseks. Mõnel juhul soovitas õiguskantsler kohalikul omavalitsusel tekkinud konflikti lahendamiseks inimese abivajadust uuesti hinnata ja kaasata sellesse vajaduse korral erapooletuid spetsialiste. Õiguskantsler selgitas veel, millal võib abivajajaga koos elavate pereliikmete abistamiskoormus kasvada nii suureks, et seda võib sisuliselt pidada sotsiaalteenuse osutamiseks. Sel juhul tuleb ära kuulata ka pereliikmete arvamus, et selgitada välja inimese terviklik abivajadus ja sobiv sotsiaalteenus.

Kinnisvaraarendajate kohustused

Kui kohalik omavalitsus annab planeeringuga loa mahukaks kinnisvaraarenduseks, saab üldjuhul ka omavalitsus ise kohustusi juurde. Omavalitsus peab selgeks tegema, kuidas korraldada planeeringualal elama asuvatele inimestele avalike teenuste osutamine ja kui palju selleks raha kulub. Täisväärtuslik elukeskkond eeldab, et olemas on juurdepääsuteed ja ühisveevärk, aga ka avalike teenuste osutamiseks vajalikud ehitised (näiteks lasteaed ja kool). Uutes arenduspiirkondades kõik see tavaliselt puudub. Seaduse kohaselt peab kohalik omavalitsus tagama avalikes huvides vajaliku taristu olemasolu ja toimimise. 

Sageli ei ole omavalitsustel raha, et planeeringuga kaasnevaid avalikke ülesandeid täita. Seetõttu on omavalitsused hakanud detailplaneeringu algatamise ja kehtestamise eeltingimusena nõudma, et arendajad panustaksid ka avaliku taristu rajamisse kas seda kaasfinantseerides või muul moel. Need lisakulud kajastuvad arenduse müügihinnas ning sel viisil kannavad uue eluaseme ostjad ka avaliku taristu rajamise kulud. Selline praktika aitab muu hulgas tagada, et uue kinnisvara arendus ei toimuks kõigi kohalike elanike arvel. Samuti aitab see vältida olukorda, kus arendaja teenib kasumit, kuid jätab probleemide lahendamise omavalitsusele.

Kuigi omavalitsuste pakutud lahendus on õiguspärane, ei ole see läbipaistev, sest omavalitsuste ja arendajate vahel sõlmitud kokkulepped ei ole avalikud. Seetõttu kaasneb ka ebavõrdse kohtlemise ja korruptsiooni risk. On võimalik, et mõni arendusprojekt saab tavalisest leebemate tingimuste tõttu teiste ees eelise. Usaldusväärsust ei tekita ka see, kui niisuguste otsuste tegemine on linna- või vallavalitsuse ametnike pädevuses ja volikogul ei ole võimalust seda protsessi kontrollida.

Kirjeldatud probleemide tõttu tasub kaaluda seadusemuudatust, mis käsitleks arendajatele avalikes huvides kohustuste panemist. Tuleks vaagida võimalust anda kohalikule omavalitsusele õigus kehtestada üldaktiga nn arendushüvitise määramise metoodika, tingimused ja miks mitte ka tasumäär. Sel juhul oleks kõigil võimalik mõningase kindlusega ette näha, millised kohustused võivad arendusega kaasneda, samuti tagaks see protsessi läbipaistvuse ja võrdse kohtlemise. Läbipaistvuse huvides võiks arendajaga sõlmitavas kokkuleppes olla avalik see osa, millega arendajale pannakse avalik-õiguslikke kohustusi. 

(Loe ka peatükki „Ettevõtlus, omand, keskkond“.)