Kodakondsus

Lõppenud ülevaateaastal peeti Eestis mitu olulist arutelu Eesti kodakondsuse, välismaalaste õiguste ja ka rahvusvaheliste sisserändepoliitikat käsitlevate deklaratsioonide teemal. Õiguskantsleril tuli hinnata ja kaaluda tehtud otsuste õiguspärasust ning Eesti riigiasutuste asjaajamise viise ja töötempot. 

Kõiges, mis puutub kodakondsusesse ja elamislubadesse, tuleb riigiasutustel üles näidata äärmist põhjalikkust ja empaatiavõimet. Neist riigi otsustest sõltuvad otseselt inimeste põhiõigused, sealhulgas õigus saada vajaduse korral riigilt kaitset ja avalikke teenuseid. Õigusest Eestis elada sõltub inimeste elukorraldus, võimalus olla koos oma pere ja lähedastega. Kodakondsus annab lisaks kuuluvustunde ja moodustab olulise osa igaühe identiteedist.

Eesti Vabariigi kodanikud

Õiguskantslerile esitatud avalduste lahendamisel on selgunud, et Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) on teinud kodakondsust puudutavates menetlustes mitmeid vigu. PPA rikkus mitmel juhul inimeste õigusi, jättes tähtajaks väljastamata uued isikut tõendavad dokumendid või tunnistades dokumendid kehtetuks enne selle aluseks oleva otsuse jõustumist. 

Optandid ja nende järeltulijad 

Rohket avalikku tähelepanu pälvis nn optantide ja nende järeltulijate kodakondsuse küsimus: milline õiguslik staatus on inimestel, kes küll omandasid Eesti kodakondsuse Tartu rahulepingu alusel, ent ei naasnud 1920. aastatel Eestisse. PPA oli varem tunnustanud nende inimeste järeltulijaid sünnijärgsete kodanikena, kuid hiljem oma seisukohta muutnud.

Opteerumine on kodakondsuse valimine (eriti territooriumi üleminekul ühelt riigilt teisele) ja uueks kodumaaks peetavale maale asumine. Eesti kontekstis on optandid eelkõige 19. sajandi lõpus ja 20. sajandi alguses Eestist valdavalt Venemaale rännanud eestlased, kellel Eesti Vabariigi iseseisvumise järel tekkis õigus võtta vastu Eesti kodakondsus ja tulla siia elama. Eesti kodakondsuse valis aastatel 1920–1923 umbes 80 000 eestlast, ent neist vaid 37 500 tuli ka tegelikult Eestisse. Enam kui pooled optandid jäid erinevatel põhjustel Venemaale ja Gruusiasse (Abhaasiasse). Paljudel juhtudel oli põhjus see, et nad ei saanud või neil ei lastud Eestisse naasta.

Õiguskantsler tegi PPA-le ettepaneku jätkata optantide järeltulijatele Eesti kodaniku isikut tõendavate dokumentide väljastamist. Õiguslikult ebaselget olukorda ei tohi pöörata nende vastu, kes on kord juba loetud sünnijärgseks Eesti Vabariigi kodanikuks. Kui dokumentide kehtivusaeg lõpeb, ei pea PPA kodakondsuse küsimust uuesti hindama. Neile inimestele tuleb põhiseadusest ja seadustest lähtudes dokumendi kehtivusaja lõppemisel väljastada uus dokument. Kui inimene ise pole püüdnud riiki kodakondsuse taotlemisel eksitada, ei ole õiglane seada teda varasemaga võrreldes halvemasse olukorda üksnes selle pärast, et PPA on muutnud oma halduspraktikat.

Võimalikke poliitilisi ja õiguslikke vaidlusi kodakondsuse ja selle omamise tingimuste üle tuleb pidada eraldi. Seejuures osutas õiguskantsler, et PPA peab optantide järeltulijate kodakondsuse küsimust uuesti hindama, sest selle kohta on vahepeal selgunud uusi ajaloolisi andmeid. 

 Ekslikult omandatud sünnijärgne kodakondsus

Õiguskantsleril tuli anda hinnang 2019. aastal tekkinud olukorrale, kus inimene oli 1994. aastal tunnistatud sünnijärgseks Eesti kodanikuks ning talle oli väljastatud Eesti kodaniku dokumendid, ent asjaolude kontrollimisel selgus, et toonane otsus oli ekslik. PPA teatas inimesele, et ta pole kunagi olnud Eesti kodanik, ning ei väljastanud talle uusi dokumente. Hilisema vaideotsusega andis PPA inimesele siiski passi kaheks aastaks, jäädes ometi seisukohale, et kunagine otsus oli olnud eksitus. 

Õiguskantsleri hinnangul tuleb inimese sünnijärgse kodanikuna tunnustamise otsust pidada õiguslikult siduvaks haldusaktiks. Selle muutmisel või kehtetuks tunnistamisel tuleb pidada silmas õiguskindluse põhimõtet. Aastaid hiljem avastatud viga või eksitus võib tähendada, et algselt tehtud otsus oli õigusvastane haldusakt, ent sellest hoolimata ei muutu tehtud otsus automaatselt kehtetuks. Kui riik tunnustas inimest kodanikuna, siis ta on olnud Eesti kodanik. See otsus kehtib kuni uue haldusakti andmiseni. Kui PPA asub kodakondsust puudutavat otsust uuesti üle vaatama, tuleb ametil põhjalikult kaaluda kõiki asjaolusid, usalduse kaitse põhimõtet ja asjaosaliste huve.

Niisiis on õigusvastane PPA praktika, mille kohaselt inimesele lihtsalt teatatakse (ilma haldusakti andmata), et ta pole enam Eesti kodanik ning pole seda kunagi olnud. Tähelepanu väärib veel asjaolu, et kord juba kodanikuna tunnustatud isiku lapsed on sünnijärgsed Eesti kodanikud.  

Kodakondsuse kaotamine

Kui naturalisatsiooni korras Eesti kodakondsuse saanud inimene on ka mõne teise riigi kodanik, võib PPA algatada tema suhtes kodakondsuse kaotanuks lugemise menetluse. Seejuures tuleb järgida haldusmenetluse põhimõtteid ja hea halduse tava. Sünnijärgselt kodanikult kodakondsust ära võtta ei või.

• Ühe juhtumi puhul võib öelda, et PPA andmed ei kattunud inimese enda andmetega. PPA andmete kohaselt oli inimene saanud Eesti kodakondsuse naturalisatsiooni korras seoses abiellumisega. Inimene seevastu teadis, et ta on sünnijärgne Eesti kodanik. PPA omakorda ei teadnud, kas kodakondsuse omandamise viis märgiti andmebaasi otsuse tegemise ajal või dokumentide hilisema kontrollimise käigus. PPA inimest ennast otsusest ei teavitanud, mistõttu ei saanud too esitada vastuväiteid ega otsida tõendeid sünnijärgse kodakondsuse kohta. Peale selle oli PPA seisukohal, et võimalikku sünnijärgset kodakondsust tõendavate andmete uurimisele kulub liiga palju ressurssi.
  Õiguskantsler leidis, et PPA oleks pidanud põhjalikumalt uurima, kas inimene on sünnijärgne kodanik. Samuti pidanuks inimesele olukorda paremini selgitama. Kuigi seadus lubab inimese kodakondsusest ilma jätta, kui ta on omandanud kodakondsuse naturalisatsiooni korras, kuid on vastu võtnud ka muu riigi kodakondsuse, tuleb siiski kõik olulised asjaolud välja selgitada. Inimesele peab andma piisavalt aega otsustada, kas loobuda teisest kodakondsusest. Samuti tuleb talle anda aega selle otsusega kaasnevate elukorralduslike muudatuste tegemiseks. Õiguskantsleri soovitusest lähtudes andis PPA inimesele lisaaega tõendite kogumiseks.

• Õiguskantslerile kirjutas inimene, kelle hinnangul oli PPA jätnud tema vastuväited arvestamata ning otsuse teinud, kuid jätnud teda sellest teavitamata. Seetõttu kuulis ta Eesti passi kehtetuks tunnistamisest Venemaa ametivõimudelt. Õiguskantsler tuvastas, et PPA polnud kodakondsuse kui väga kaaluka õigushüve menetluses piisavalt hoolas. Amet oli küll teavitanud inimest menetluse alustamisest ja andnud talle võimaluse vastuväited esitada, kuid vastamiseks antud tähtaja möödumisel jättis PPA asjaolud täpsustamata, misjärel luges inimese kodakondsuse kaotanuks ja tunnistas tema dokumendid kehtetuks. Õiguskantsleri hinnangul tegutses PPA liiga formaaljuriidiliselt ega tundnud huvi, kas inimene sai tema kohta tehtud otsuse kätte. PPA peab kontrollima, millal inimene kodakondsuse kaotanuks lugemise otsuse kätte saab, sest enne kättetoimetamist see otsus ei jõustu. PPA oli küll saatnud kodakondsuse kaotanuks lugemise otsuse inimesele väljastusteatega tähitud kirjaga, kuid ei tundnud hiljem huvi, miks ei saabunud kinnitust selle kohta, kas kiri toimetati inimesele kätte või mitte. 

• Õiguskantsleri hinnangul ei ole kodakondsuse seadus vastuolus põhiseadusega, kuigi see ei võimalda taastada sünnijärgset kodakondsust, kui inimene on loobunud Eesti kodakondsusest täisealisena. Alaealistele näeb põhiseadus seesuguseks juhuks ette lisatagatise: neil peab olema võimalik kodakondsus taastada, kuivõrd kodakondsusest loobumine võis olla näiteks vanemate otsus. Riik eeldab, et täiskasvanud teevad kodakondsusega seotud otsused teadlikult ja kaalutletult.

• Õiguskantslerilt küsiti hinnangut, kas mitmik-kodakondsuse keelu kohaldamine enne Eesti Vabariigi taasiseseisvumist Eesti kodakondsuse omandanud inimese suhtes on kooskõlas õiguspärase ootuse põhimõttega. Õiguskantsleri poole pöördus inimene, kes oli omandanud Eesti kodakondsuse pärast seda, kui ta 1982. aastal abiellus Eesti kodanikuga. Peale selle omandas ta 2005. aastal USA kodakondsuse. Õiguskantsleri hinnangul ei riivanud kodakondsuse kaotanuks lugemise otsus kõnealusel juhul õiguspärase ootuse põhimõtet ebaproportsionaalselt. Eesti Vabariigi Ülemnõukogu 26. veebruari 1992 otsus nägi ette, et 1938. aasta kodakondsuse seadusest tulenevat topeltkodakondsuse keeldu kohaldatakse vaid pärast selle otsuse vastuvõtmist Eesti kodakondsuse omandanud isikute suhtes. Tegemist oli aga üleminekuaja õigusaktiga ning avaldajal oli teise kodakondsuse vastuvõtmisel võimalik arvestada topeltkodakondsuse keeluga.

Isikut tõendavate dokumentide väljastamine

Mitmed inimesed kaebasid õiguskantslerile isikut tõendavate dokumentide väljastamise või kehtetuks tunnistamise üle. Selgus, et PPA on järjepidevalt rikkunud inimeste õigusi, viivitades isikut tõendavate dokumentide väljastamisega, ehkki selleks puudub seaduslik alus. Õiguskantsler on mitmel korral juhtinud tähelepanu sellele, et isikut tõendavate dokumentide väljastamine tuleb eristada kodakondsust puudutavatest menetlustest. Inimesed on uute dokumentide väljastamist oodanud mitmeid kuid ja ei ole saanud seetõttu sõita Eestisse, saada kätte pensioni jne. 

Näiteks on PPA pikendanud uute isikut tõendavate dokumentide väljastamise taotluse lahendamise tähtaega selleks, et täpsustada inimese kodakondsuse omandamise asjaolusid või topeltkodakondsuse küsimust. See ei ole aga õigusaktide kohaselt lubatud. Inimesel on isikut tõendavaid dokumente vaja iga päev erinevate toimingute tegemiseks. Seetõttu on nende dokumentide väljaandmiseks ette nähtud lühikesed tähtajad. Tähtaega võib pikendada vaid juhul, kui isikut tõendava dokumendi väljaandmise seadusliku aluse olemasolu või taotleja isikusamasuse kontrollimine kestab taotluse läbivaatamiseks ette nähtud ajast kauem. 

Eesti kodanikule tuleb uued dokumendid välja anda kohe. Ka juhul, kui on tekkinud kahtlus kodakondsuse omandamise õigusliku aluse suhtes, tuleb neid asjaolusid kontrollida eraldi haldusmenetluse raames, kuid see ei anna alust dokumentide väljastamisega viivitada. (Vt õiguskantsleri seisukohta isikut tõendavate dokumentide väljaandmisega viivitamine, optantide järeltulijate kodakondsuse ning kodakondsuse kaotanuks lugemise kohta.) 

PPA rikub seadust, kui tunnistab inimese isikut tõendavad dokumendid kehtetuks enne seda, kui on kodakondsuse kaotanuks lugemise otsuse inimesele kätte toimetanud. Õiguskantsler selgitas, et kodakondsuse kaotanuks lugemise otsus ei jõustu enne kättetoimetamist ja seetõttu pole seaduslikku alust inimese dokumente varem kehtetuks tunnistada. Samuti võib inimene sattuda täbarasse olukorda, kui tema dokumendid tunnistatakse kehtetuks enne seda, kui ta on üldse teada saanud, et PPA on tema kodakondsuse kohta otsuse teinud.

Välismaalased

Elamisloataotluste lahendamine

Õiguskantsler tuvastas PPA-le esitatud elamisloataotluste lahendamises mitmeid puudusi ja leidis, et PPA töös on ette tulnud põhjendamatuid viivitusi.

• Probleem on selles, et PPA kehtestatud kord, mille järgi elamisloataotluse esitamiseks tuleb aeg kinni panna, takistab asjaajamist. Õiguskantsleri poole pöördus inimene, kes oli sunnitud elamisloataotluse esitamise võimalust ootama rohkem kui kuu, sest PPA Tallinna teenindusbüroodes ei olnud ühtki vaba vastuvõtuaega. E-postiga saadetud taotlust ei võtnud PPA arvesse. Seetõttu ei mahtunud tema taotlus 2019. aasta sisserände piirarvu alla.  
  Õiguskantsler selgitas, et välismaalaste seaduse kohaselt tuleb elamisloataotlus tõepoolest esitada igaühel isiklikult, mistõttu ei rikkunud PPA seadust, jättes e-kirja teel saadetud elamisloataotluse läbi vaatamata. Küll aga ei vasta seadusele ega hea halduse tavale vastuvõtuaja broneerimise nõue, eriti olukorras, kus vastuvõtuaega tuleb oodata kauem kui kuu. Tegemist on administratiivse võimetusega, mis rikub avalikele teenustele ligipääsu õigust. Samadele puudustele juhtis õiguskantsler tähelepanu ka oma 2018. aasta tegevuse ülevaates. 
  Konkreetsel juhul peitus peamine probleem pigem sisserände piirarvu kiires täitumises, ent selle probleemi lahendamisele ei saa õiguskantsler kaasa aidata. Sisserände piirarvu määravad valitsus ja parlament. 
  Kuivõrd PPA on vastuvõtuaja broneerimise süsteemi loomist põhjendanud teistes riikides (eelkõige Rootsis) tehtuga, uuris õiguskantsler ka seda aspekti. Selgus, et Rootsi migratsiooniametis saab taotlusi esitada nii veebikeskkonna kaudu kui ka teenindusbüroos kohapeal üldise järjekorra alusel. Broneerimissüsteemi vajatakse eelkõige teatud toiminguteks (sõrmejälgede võtmine ja pildistamine), kuid selleni jõutakse pärast seda, kui amet on inimese taotlusega juba tegelema hakanud. Lisaks lubab Rootsi süsteem erandeid neile, kellel on taotluse esitamisega kiire. Niisiis ei ole PPA süsteem Rootsi migratsiooniameti omaga kuigi sarnane. Pigem kasutab PPA broneerimissüsteemi oma piiratud ressursi tõttu. Kui aga töökoormus kasvab või on kriisiolukord (näiteks kui on vaja kiiresti asendada ja uuendada vigaseid ID-kaarte), takistab seesugune süsteem inimeste ligipääsu neile olulisele avalikule teenusele. 
• Õiguskantsler tuvastas PPA töös ka muid viivitusi, need puudutasid väljasaatmisega seotud otsust ja selle täideviimist. Samuti kulus lubatust kauem aega Euroopa Liidu kodaniku pereliikme elamisõiguse taotluse lahendamisele. 
  Seitse kuud kinnipidamiskeskuses elanud ja väljasaatmisotsuse saanud isik kaebas õiguskantslerile, et soovib otsuse kiiremat täideviimist. Asja uurimisel selgusid muu hulgas vastuolud kaebaja esitatud andmetes, mis vähemalt osaliselt protsessi pikendas. Samas oli ka PPA jätnud küsimuse lahendamise neljaks kuuks seisma, nii et väljasaadetava päritoluriigi saatkonnale ei esitatud uusi päringuid ega küsitud sealt reisidokumente. Asjaajamine algas uuesti alles siis, kui kohtu väljastatud kinnipidamisloa tähtaeg hakkas lõppema. 
  Ka Euroopa Liidu kodaniku pereliikme elamisõiguse taotlejaga võttis PPA esimest korda ühendust alles neli kuud pärast taotluse esitamist. Ometi oli juba esimese kuuga selge, et selle taotluse puhul ei pruugi olla täidetud Euroopa Liidu kodaniku pereliikmele elamisõiguse andmise tingimused. Pärast õiguskantsleri sekkumist selgitas PPA taotlejale kõiki menetluse asjaolusid ja probleeme.

Välisriigi kodanike isikusamasuse tuvastamine

Rahapesu tõkestamise seadus näeb e-residendi isikusamasuse tuvastamiseks ette, et välisriigi kodanik peab krediidiasutusele esitama enda fotoga dokumendi (erinevalt ID-kaardist e-residendi kaardil fotot ei ole). 

Nõue kehtestati selleks, et vältida olukorda, kus e-residendi kaarti ja PIN-koode kasutab tegelikult keegi teine. Rahapesu tõkestamise seaduse normi sõnastus võib tekitada segadust pikaajalise elamisloa alusel Eestis elavate välisriigi kodanike ja topeltkodakondsusega Eesti kodanike tuvastamisel. Kui Eesti on juba andnud välismaalasele elamisloa ja selle alusel isikut tõendava dokumendi, siis ei ole temalt enam vaja välisriigi isikutunnistust küsida. 

Õiguskantslerilt paluti selgitust, miks küsib PPA e-residendi digitaalse isikutunnistuse taotlemisel andmeid taotleja sotsiaalmeediakontode kohta. Inimene oli palunud selle kohta teavet ka PPA-lt, kuid PPA jättis talle vastamata. Õiguskantsler selgitas, et isikuandmete kaitse üldmäärus kohustab teavitama inimesi sellest, mis eesmärgil ning õiguslikul alusel isikuandmeid kogutakse. (Loe ka peatükki „Eraelu kaitse“.)

Rahvastikutoimingud 

Elukoha registreerimine

Parasjagu segadust tekitas uus rahvastikuregistri seadus, kui registriandmete korrastamise kaasmõjuna jäi osa inimesi elukohaandmete puudumise tõttu esialgu valijate nimekirja kandmata. 2019. aasta alguses muutusid kehtetuks rahvastikuregistri andmed, millega määrati inimese elukoht linna või linnaosa või valla või asustusüksuse täpsusega. Kuna valijate nimekiri koostatakse rahvastikuregistri andmete alusel, jäid oma elukohaandmed uuendamata jätnud inimesed valijate nimekirjast välja. Õiguskantsler selgitas, et valimiste eel saab elukoha registreerida lihtsustatud korras, vajadusel ka linna ja linnaosa või valla täpsusega. Seejärel kantakse inimene ka valijate nimekirja.

Õiguskantsleri poole pöördus Euroopa Liidu kodanik, kes soovis oma elukohana rahvastikuregistrisse kanda hosteli ning esitas perekonnaseisuametile hosteli kinnituse toa broneerimise kohta. Tallinna Perekonnaseisuameti töötaja  nõudis aga inimeselt üürilepingut või hosteli omaniku luba. Õiguskantsler leidis, et selliseid lisanõudmisi esitada ei tohi ning et perekonnaseisuamet eksis. Seadus lubab elukohana registreerida ka mitteeluruumi, kuid inimene peab tõendama õigust seda ruumi elukohana kasutada. Seesuguse õiguse annab ka hosteli kirjalik kinnitus toa broneerimise kohta. Sel juhul ei ole hoone omaniku luba vaja.

Nime ümberkirjutusreeglite kohaldamine

Õiguskantslerile esitas avalduse Läti kodanik, kes ei olnud rahul sellega, et tema lapse sünni registreerimisel ei rakendatud nime ümberkirjutusreegleid. Ühtlasi muudeti rahvastikuregistris tema enda nimekuju. 

Õiguskantsler juhtis tähelepanu sellele, et nimeseaduse kohaselt kasutatakse isikunime kirjutamisel eesti-ladina tähti. See tähendab, et kui nimi sisaldab muid võõrtähti, tuleb rakendada võõrkeelsete isikunimede ümberkirjutusreegleid. Õiguskantsler osundas, et nimeseaduse rakendamiseks antud määrus on vastuolus põhiseadusega, sest määruse kohaselt sõltub ümberkirjutusreeglite rakendamine sellest, kas andmekogus on tehniliselt võimalik võõrtähti kasutada. 

Pagulase õigus nime muuta

Õiguskantsler kordas nimeseaduse eelnõu ettevalmistamise ajal oma varasemat, 2017.–2018. aasta ülevaates esitatud seisukohta, et ka pagulasel on õigus oma nime muuta. Eelnõu seevastu nägi ette, et rahvusvahelise kaitse taotleja võib nime muuta alles pärast seda, kui talle on väljastatud pikaajalise elaniku elamisluba. 

Pagulane on kodakondsuseta isikuga samaväärses olukorras, sest ta ei ole enam oma riigi kaitse all. Selline olukord tekib kohe pärast pagulase staatuse saamist. Pagulasel võivad olla nime vahetamiseks kaalukad põhjused.

ÜRO ränderaamistiku õiguslik analüüs

Õiguskantsler analüüsis 2018. aasta sügisel valitsuse, välisministri ja Riigikogu väliskomisjoni palvel ÜRO ränderaamistiku õiguslikku iseloomu. Küsimus oli selles, kas tegemist on rahvusvahelise lepinguga, millega võib kaasneda siduvaid kohustusi: näiteks kohustus muuta riigisiseselt kehtestatud sisserändepoliitikat. 

Õiguskantsler jõudis järeldusele, et ränderaamistik ei ole rahvusvaheline leping ega too Eestile kaasa lisakohustusi. Rahvusvaheliseks lepinguks loetakse kokkuleppeid, mis väljendavad poolte tahet õiguslikult siduvate õiguste ja kohustuste tekkeks. ÜRO ränderaamistik seevastu märgib sõnaselgelt, et see ei sea õiguslikke kohustusi, küll aga loob platvormi rahvusvaheliseks dialoogiks ja koostööks. 

Ränderaamistiku heakskiitmine ei too riigile õiguslikke kohustusi, sest dokumendi tekst välistab seesuguse arengu. Ilma Eesti osalusel sõlmitavate lisakokkulepete ja pikaajalise praktikata ei saa raamistikust kujuneda ka tavaõiguse normi.

Kontrollkäigud

Õiguskantsleri nõunikud kontrollisid aruandeaastal välismaalaste kinnipidamiskeskuse elamistingimusi, samuti lennujaama kinnipidamisruume ning transiittsoonis viibivatele inimestele loodud tingimusi.