Linn ja vald

Põhiseaduse 14. peatükk tagab kohaliku omavalitsuse autonoomia ehk õiguse otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi iseseisvalt. Mõistagi peavad ka vallad ja linnad oma tegevuses järgima põhiseadust ja teisi seadusi. Kohustus austada inimeste põhiõigusi ja -vabadusi, säästa maksumaksja raha ja ajada asju ausalt laieneb ka kohalikule omavalitsusele. 

Kohalik omavalitsus pole Vabariigi Valitsuse ega ministeeriumide kohalik käepikendus. Kohaliku omavalitsuse mõte on selles, et kohaliku elu küsimusi lahendaks kogukond ise just sellele linnale või vallale sobival moel. Mida ja kuhu ehitada, kuidas korraldada teede ja tänavate puhastus, prügivedu ja heakord, mida teha selleks, et vallas või linnas oleks hea elada – neid asju oskavad kõige paremini korraldada kohalikud elanikud ise. Riik peab siin olema toeks: asjad tuleb seada nii, et kohalikul omavalitsusel oleks raha kohaliku elu edendamiseks. Riik võib kohalikule omavalitsusele panna ka riigi ülesandeid, ent sel juhul tuleb anda riigieelarvest piisavalt raha. Kohalik ja riigi rahakott on eraldi. 

Õiguskantslerilt küsitakse kohaliku omavalitsuse töö ja probleemide kohta palju. Üldjuhul lahenevad probleemid infovahetuse käigus, omavalitsus korrastab oma õigusakte õiguskantsleri ettepanekute kohaselt ja seetõttu pole olnud vaja kohtusse pöörduda. Erandiks on Narva Linnavolikogu, kes ei muutnud kohustuslikke sotsiaalteenuseid reguleerivaid põhiseadusvastaseid määrusi. Seetõttu tuli õiguskantsleril nende määruste põhiseadusvastaste sätete kehtetuks tunnistamiseks pöörduda Riigikohtusse. 

Endiselt küsitakse õiguskantslerilt ka omavalitsuste ühinemislepingute järgimise ja sellise lepingu vaidlustamisvõimaluste kohta. Ühinemislepingute vaidlustamise võimalusi käsitles lähemalt õiguskantsleri mullune aastaaruanne.  

Õigusaktide seaduslikkus

Lõppenud ülevaateaastal tegi õiguskantsler hulga ettepanekuid kohalike omavalitsuste määruste kooskõlla viimiseks seaduste ja põhiseadusega. 

Koerte ja kasside pidamise eeskirjad

Viimsi valla lemmikloomade pidamise eeskiri pani hulkuva lemmiklooma toitjale lemmikloomapidaja kohustused ja vastutuse. Õiguskantsler tegi vallavolikogule ettepaneku viia eeskiri kooskõlla seadustega (loomakaitseseadus, loomatauditõrje seadus, kohaliku omavalitsuse korralduse seadus), Vabariigi Valitsuse määrusega („Hulkuvate loomade püüdmise, pidamise ja nende omaniku kindlakstegemise ning hulkuvate loomade hukkamise kord“) ja põhiseadusega. Hulkuva looma toitjale lemmikloomapidaja kohustuste ja vastutuse panek piirab õigusvastaselt tema omandipõhiõigust (põhiseaduse § 32 lg-d 1−3) ja üldist vabaduspõhiõigust (põhiseaduse § 19 lg 1). Vallavolikogu tunnistas õigusvastase sätte kehtetuks.

Kadrina valla koerte ja kasside pidamise eeskiri nägi selle rikkumise eest ette väärteokoosseisu, mida seadus (enam) ei sätesta. Väärteokoosseisud peab aga kehtestama seadus, mitte volikogu määrus. Ka tuleks volikogul määruses üksnes viidata seaduses sätestatud väärteokoosseisule, mitte seda määrusesse ümber kirjutada. Õiguskantsler tegi vallavolikogule ettepaneku viia eeskiri kooskõlla kohaliku omavalitsuse korralduse seadusega, karistusseadustikuga ning hea õigusloome ja normitehnika eeskirjaga. Vallavolikogu järgis õiguskantsleri ettepanekut.

Heakorraeeskiri

Lääne-Harju valla heakorraeeskiri keelas valla territooriumil muu hulgas:

• teekatte, murukamara, lillede, põõsaste, hekkide või puude kahjustamise ning omavolilised raietööd;
• asetada akna välisküljele sinna mittesobivaid esemeid ja toiduaineid;
• kuivatada pesu rõdu või lodža piirdest kõrgemal.

Need keelud ei ole õiguspärased, sest ei arvesta erinevate omandivormidega ega kohaliku olustiku eripäradega (tihe- ja hajaasustus). Heakorraeeskirja kehtestamine on aga linna või valla ülesanne just sellepärast, et oleks võimalik arvesse võtta kohalikke olusid, sh iga paikkonna asustustihedust. Pärast haldusreformi on valdades linlikke alasid ning paljude linnade territooriumil hajaasustusega külasid, kus valitseb maaelulaad. Eraldatud maakohas ja tiheasustusega asulas tuleks rakendada erinevaid piiranguid. Kohalikke eeskirju kehtestades peab ka jälgima, et nende järgi ei oleks võimalik karistada inimest mitu korda ühe ja sama teo eest. 

Õiguskantsler tegi Lääne-Harju Vallavolikogule ettepaneku viia valla heakorraeeskiri kooskõlla karistusseadustikuga ja põhiseadusega (§ 32 lg-d 1–3 – omandipõhiõigus; § 19 lg 1 – üldine vabaduspõhiõigus; § 23 lg 3 – topeltkaristamise keeld; § 13 lg 1 – õigusselgus). Vallavolikogu tegi heakorraeeskirjas vajalikud muudatused. 

Külavanema valimise statuut

Haljala valla aleviku- ja külavanema ning piirkondliku kogukonnakogu statuut sätestas, et vallavalitsus väljastab aleviku- või külavanemale üldkoosolekul osalejate registreerimiseks elanike nimekirja. Vallavalitsusel ei ole aga õigust seda teha, sest aleviku või küla üldkoosoleku tegevus ega aleviku- või külavanema valimine ei ole praegu reguleeritud avaliku ülesande täitmisena. Seega oleks tegu isikuandmete õigusvastase töötlemisega. Volikogul on siiski võimalik aleviku- või külavanema valimise korraldamist ja oma määruste üle järelevalve tegemise korda reguleerida avaliku ülesande täitmisena. 

Õiguskantsler tegi Haljala Vallavolikogule ettepaneku viia statuut kooskõlla rahvastikuregistri seadusega ja põhiseadusega (§ 26 – eraelu puutumatus). Vallavolikogu arvestas õiguskantsleri ettepanekuga ja kehtestas uue statuudi.

Jäätmehoolduseeskiri

Türi valla elanik juhtis õiguskantsleri tähelepanu valla jäätmehoolduseeskirja sätetele, mis reguleerivad vallas korraldatud jäätmeveo sagedust. Eeskiri sätestas, et tavalisest harvemini (üks kord kvartalis) võib jäätmeid vedada siis, kui jäätmetekke kohas elab kuni kaks inimest, jäätmeid tekib vähe ning nende konteineris hoidmine ei põhjusta ümbruse reostust. 

Õiguskantsler leidis, et jäätmeseadus ei luba siduda jäätmeveo sagedust kinnistul elavate inimeste arvuga. Niisiis on eeskirja selline tingimus meelevaldne ega võimalda omavalitsusel teostada kaalutlusõigust.  

Õiguskantsler tegi Türi Vallavolikogule ettepaneku viia valla jäätmehoolduseeskiri kooskõlla jäätmeseadusega ja põhiseadusega (§ 3 lg 1 ja § 154 lg 1 – seaduslikkus). Volikogu kehtestas valla uue jäätmehoolduseeskirja, milles on järgitud õiguskantsleri ettepanekut.

Ehitusmäärused

Ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse jõustumisel 1. juulil 2015 jäid kohalikud omavalitsused ilma õigusest kehtestada oma määrusega maakasutus- ja ehitustingimusi. Seega pidid kohalikud omavalitsused hiljemalt 1. juuliks 2017 oma ehitusmäärused üle vaatama ja seadusega kooskõlla viima (ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seadus). Tallinna ja Haapsalu linnavolikogu olid jätnud mõne ehitusmääruse tähtajaks muutmata. Õiguskantsler tegi Tallinna Linnavolikogule ettepaneku tunnistada Astangu, Pelgulinna ja Nõmme linnaosa ehitusmäärused kehtetuks ja saatis Haapsalu Linnavolikogule märgukirja, milles palus viia linna ehitusmäärused seadusega kooskõlla. Mõlemal juhul arvestati õiguskantsleri ettepanekuga ja asjakohased määrused on praeguseks kehtetuks tunnistatud.

Kauplemise kord

Loksa Linnavolikogu määrusega kehtestatud „Laadal, avalikul üritusel ja tänaval kauplemise kord“ muutis seadusega sätestatud mõistete sisu. See ei ole õiguspärane, sest määrusega ei saa seaduses sätestatud mõistete sisu laiendada ega kitsendada.

Õiguskantsler tegi Loksa Linnavolikogule ettepaneku (29.11.2018; 22.04.2019) viia määrus kooskõlla kaubandustegevuse seadusega, majandustegevuse seadustiku üldosa seadusega ja põhiseadusega (§ 13 lg 2 – õigusselgus; § 3 lg 1 ja § 154 lg 1 – seaduslikkus). Linnavolikogu tunnistas kõnealuse määruse kehtetuks. 

Finantsjuhtimise kord

Lüganuse valla finantsjuhtimise korrast ei selgunud, kas juhul, kui lisaeelarve võetakse vastu kahel või enamal lugemisel, menetletakse seda volikogus samamoodi nagu eelarve eelnõu. 

Õiguskantsler tegi Lüganuse Vallavolikogule ettepaneku täiendada valla finantsjuhtimise korda lisaeelarve menetlemise osas. Seda volikogu ka tegi. 

Puudega lapsele sotsiaalteenuste osutamise kord

Tartu Linnavolikogu kehtestatud „Puudega lapsele sotsiaalteenuste osutamise kord“ sätestas, et sotsiaalteenust osutatakse Tartu linna haldusterritooriumil. Vald või linn ei tohi aga piirata kohustusliku kohaliku sotsiaalteenuse osutamist üksnes oma territooriumiga. Sellise piirangu seadmisel ei ole kohalikul omavalitsusel enam võimalik arvestada inimese konkreetset olukorda: näiteks vajadust sõita väljapoole seda valda või linna taastusravile või minna koos tugiisikuga klassiekskursioonile. Niisiis ei taga selline regulatsioon seda, et abi andmisel lähtutakse inimese vajadustest. 

Abivajavale lapsele peab abi andma tema rahvastikuregistrijärgne omavalitsus ning seejuures ei oma tähtsust ei lapse vanema registreeritud ega tegelik elukoht. Teised vallad või linnad võivad inimest aidata, kuid ei ole selleks kohustatud (välja arvatud vältimatu abi). Niisiis, kui rahvastikuregistrijärgne vald või linn inimest ei aita, võibki ta jääda abita. Selline olukord pole aga lubatud. Kui abivajav laps elab tegelikult teises vallas või linnas, võib see muuta abi andmise keerulisemaks, kuid ei anna alust jätta teda abita. Kui kohalik omavalitsus teab, et abivajava lapse tegelik elukoht on teises vallas või linnas, tuleb tal selgitada lapsevanemale kohustust hoolitseda selle eest, et tema enda ja tema alaealiste laste elukoha aadress oleks õige. 

Õiguskantsler tegi Tartu Linnavolikogule ettepaneku viia puudega lapsele sotsiaalteenuste osutamise kord kooskõlla sotsiaalhoolekande seadusega, sotsiaalseadustiku üldosa seadusega ja põhiseadusega (§ 3 lg 1 ja § 154 lg 1 – seaduslikkus). Linnavolikogu arvestas õiguskantsleri ettepanekut ja tunnistas määruse õigusvastase sätte kehtetuks. 

Veeteenuse hind

Loksa linna ühisveevärgi ja -kanalisatsiooniga liitumise, nende kasutamise ja liitumistasu võtmise korra sätted reguleerivad veeteenuse hinda, sätestades, et ühisveevärgi ja -kanalisatsiooniga liitunu maksab vee-ettevõtjale abonenttasu, mille suuruse kinnitab linnavalitsus vee-ettevõtja ettepanekul. Need sätted on seadusega vastuolus, sest seadused ei anna volikogule õigust reguleerida üldaktiga veeteenuse hinnakujundust. Õiguskantsler tegi Loksa Linnavolikogule ettepaneku viia määrus põhiseadusega kooskõlla. Loksa Linnavolikogu arvestas õiguskantsleri ettepanekuga ja muutis määrust.

Hankekord

Vallavalitsuse määrusega kehtestatud „Põhja-Sakala valla hankekord“ sisaldab sätet, mille kohaselt asjade ostmisel ja teenuste tellimisel, mille eeldatav maksumus jääb alla 10 000 euro, ning ehitustööde tellimisel, mille eeldatav maksumus jääb alla 20 000 euro, võib teha ettepaneku pakkumuse tegemiseks ühele isikule. Seega võimaldab vald kindla ja võrdlemisi suure summa ulatuses osta asju ning tellida teenuseid ja ehitustöid üksnes ühelt pakkujalt. 

Selline hankekorra säte ei ole kooskõlas riigihangete korraldamise üldpõhimõtetega ja kitsendab õigusvastaselt konkurentsivabadust ning seeläbi ka isikute ettevõtlusvabadust (põhiseaduse § 31). Riigihangete korraldamise üldpõhimõtted (riigihangete seaduse § 3) näevad aga muu hulgas ette, et hankija peab tegutsema riigihanke korraldamisel läbipaistvalt, kontrollitavalt ja proportsionaalselt ning tagama konkurentsi tõhusa ärakasutamise. Need põhimõtted on kehtestatud selleks, et ära hoida nn suunatud riigihanked kindla tootja, toote või pakkuja eelistamiseks, ja avada riigihange konkurentsile. Konkurentsi tõhus ärakasutamine eeldab, et riigihankes osalemise võimalus antakse kõigile, kes suudavad pakkuda omavalitsusele sobivaid lahendusi. 

Õiguskantsler saatis Põhja-Sakala Vallavalitsusele märgukirja valla hankekorra seadusega kooskõlla viimiseks. 

Sotsiaalteenuste osutamise kord

Õiguskantsleri hinnangul on mitmed Narva Linnavolikogu kehtestatud kohustuslikke sotsiaalteenuseid reguleerivad määrused põhiseadusvastased. Narva elanikud ei saa linnalt vajaduse korral abi ega toetust nii, nagu seadus ette näeb. Õiguskantsleri ettepanekutest hoolimata pole Narva Linnavolikogu õigusvastaseid määrusi muutnud. Seetõttu esitas õiguskantsler Riigikohtule taotluse, milles palus tunnistada mitmed kohustuslikke sotsiaalteenuseid reguleerivate Narva Linnavolikogu määruste sätted kehtetuks. 

Põhiõiguste ja -vabaduste tagamine

Vallad ja linnad peavad oma tegevuses järgima isikute põhiõigusi ja -vabadusi ning hea halduse tava. Õiguskantsleri ülesanne on teha selle üle järelevalvet. Menetlus lõpeb õiguskantsleri seisukohavõtuga, milles ta hindab, kas kontrollitud asutuse tegevus on õiguspärane ja hea halduse tava nõuetega kooskõlas. 

Põhiseaduse kohaselt (§ 154 lg 1) otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused seaduste alusel iseseisvalt kõiki kohaliku elu küsimusi. Kohaliku elu küsimused kerkivad esile kohalikust kogukonnast. Seaduste alusel või kokkuleppel omavalitsusega võib riik vallale või linnale panna täitmiseks ka riiklikke kohustusi (põhiseaduse § 154 lg 2). 

Lastekaitse

Sageli pöörduvad lapsevanemad õiguskantsleri poole kaebusega, et nad ei ole rahul linna või valla lastekaitsetöötaja tegevusega. Enamasti puudutavad need kaebused lastekaitsetööd vanematevahelises hooldusõiguse või suhtlusõiguse vaidluses. Nimelt peab kohus küsima alaealist puudutavas kohtumenetluses valla- või linnavalitsuse seisukohta. Vanematel on erinevad ootused, mida lastekaitsetöötaja peaks enne kohtule arvamuse esitamist tegema. Erinev on ka lastekaitsetöötajate praktika. 

Õiguskantsler leidis üht avaldust lahendades, et Pärnu linn oli rikkunud lastekaitseseaduse nõudeid, jättes enne kohtule arvamuse andmist lapsed ära kuulamata ning laste huvid igakülgselt välja selgitamata. Pärnu Linnavalitsusele saadetud soovituses selgitas õiguskantsler, et kohtumenetlusse kaasatud kohalik omavalitsus peab:

• välja selgitama lapse parimad huvid vastavalt lastekaitseseaduse § 21 nõuetele;
• kuulama lapse ära ja dokumenteerima temaga peetud vestluse;
• koguma teavet lapse olukorra ning lapse ja vanemate suhete kohta, sh vajadusel tegema kodukülastuse;
• esitama kohtule neutraalse ja üksikasjaliku ülevaate lapse ja pere olukorrast, sh soovituslikult lapse ärakuulamise protokolli või muu väljavõtte lapsega peetud vestluse kohta;
• vältima kohtule edastatavates seisukohtades hinnangute andmist.

Hariduse kättesaadavus

Riik ja kohalikud omavalitsused peavad tagama eestikeelse hariduse kättesaadavuse (põhiseaduse § 37 lg-d 2 ja 4) kõigile, sõltumata sellest, mis on õpilaste emakeel. 

Riik ja Kohtla-Järve Linnavalitsus on kokku leppinud, et Kohtla-Järve linnas pakub edaspidi eestikeelset gümnaasiumiharidust riik. Lahendus, mis võimaldab erineva emakeelega noortel õppida ühes koolis, toetab ühiskondlikku üksteisemõistmist ja selle kaudu ka põhiseaduslike väärtuste järgimist. Samas nõuab see riigilt ja kohalikelt omavalitsustelt senisest suuremat pingutust, et tagada eesti keele jätkusuutlikkus ka neis kohtades, kus eesti emakeelega inimesed on vähemuses (vt õiguskantsleri seisukoht „Kohtla-Järve koolivõrgu ümberkorraldamine“). 

Kohalik omavalitsus peab põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse kohaselt tagama võimaluse omandada põhiharidus üldjuhul lapse elukohajärgses ja omavalitsuse enda peetavas koolis. Vald või linn korraldab õpilastele sõidu kooli ja tagasi. Seejuures ei pea omavalitsus hüvitama kulusid, mida pere teeb last isikliku sõidukiga kooli ja tagasi sõidutades. Kui omavalitsus on taganud lapsele võimaluse omandada põhiharidus sama valla või linna koolis, ei pea ta korraldama õpilaste vedu naaberomavalitsuse kooli ja tagasi. Seaduse kohaselt tuleb omavalitsusel koolitransport korraldada juhul, kui ta on kokkuleppel muu valla või linnaga määranud selles asuva kooli lapse elukohajärgseks kooliks. Samas ei ole omavalitsus ka sellisel juhul kohustatud hüvitama isikliku sõiduki kasutamise kulusid. Õpilase sõidukulude hüvitamise kohustus on elukohajärgsel omavalitsusel üksnes juhul, kui omavalitsusel ei ole võimalik õpilasele koolivälise nõustamismeeskonna soovituse järgi õpet tagada ning kui omavalitsus ei ole korraldanud ise transporti või kui sõidukulusid ei ole hüvitatud riigieelarvest ühistranspordiseaduse sätete alusel kehtestatud korras (vt „Õpilase sõidukulude hüvitamine“).

Lasteaiateenuse kättesaadavus

On õiguspärane, et omavalitsus annab lasteaiakoha eelisjärjekorras sellele lapsele, kelle õde või vend juba käib samas lasteaias. Vald või linn peab koolieelse lasteasutuse seaduse kohaselt tagama mõistliku aja jooksul koha koolieelses lasteasutuses kõigile soovijatele, kes vastavad seaduses toodud tingimustele. Seega peab ka laps, kellel õdesid-vendi lasteaias ei ole, saama lasteaiakoha. Siiski ei anna seadus õigust saada kohta mõnes konkreetses lasteasutuses (vt „Lasteaiakoha andmise põhimõtted“). 

Volikogu võib oma määrusega (vt „Lapsevanema osalustasu kehtestamine Lääne-Harju valla koolieelsetes lasteasutustes“) kehtestada (haldusreformi käigus moodustunud) valla lasteaedades lapsevanema makstava osalustasu ülemmäära, nähes samal ajal ette erisused ja nende kaotamise üleminekuaja järel. Õiguskantsleri poole pöördusid Lääne-Harju valla elanikud, kes ei olnud rahul valla kehtestatud lasteaiatasu erinevusega. Seadus lubab valla- või linnavolikogul kehtestada vanemate osalustasu määra, mis võib olla diferentseeritud sõltuvalt lapse vanusest, lasteasutuse majandamiskuludest või muudest asjaoludest. Seega lubab seadus võtta tasu diferentseerimise aluseks ka seaduses sõnaselgelt sätestamata asjaolud. Enne ühinemist kehtisid valdades erineva suurusega kohatasud ja seetõttu soovis loodud vald kehtestada ühtsele kohatasule õiglase ülemineku korra. 

Õiguskantsler leidis, et valla lasteaedade kohatasu sujuva suurendamise vajadust võib pidada erineva kohtlemise mõistlikuks ja asjakohaseks põhjuseks, mis on seadusega kooskõlas. 

Eluruum

Õiguskantslerilt palus abi inimene, kelle elukoha registreerimise taotluse oli perekonnaseisuamet tagasi lükanud. Inimene soovis registreerida oma elukoha hosteli aadressil ning esitas seal elamise tõenduseks majutusasutuse tõendi. Tallinna Perekonnaseisuameti esindaja jättis tema elukoha registreerimata ning nõudis inimeselt lisatõendina üürilepingut või hoone omaniku luba. Õiguskantsler leidis, et perekonnaseisuameti nõudmine ei ole põhjendatud. Piisab sellest, kui tõendatakse ruumi kasutuse õigust. Hostelis elamise tõendamiseks võib esitada teenuseosutaja kinnituskirja broneeringu kohta. Sellisel juhul ei pea esitama lisaks hoone omaniku luba. 

Valla- või linnavalitsus ei või eluruumi andmisest kui sotsiaalteenusest keelduda põhjusel, et tal ei ole sobivat ja vaba eluruumi pakkuda. Sellisel juhul tuleb omavalitsusel eluruum leida kinnisvaraturult. Vallavalitsus ei või panna oma kohustust abivajaja õlule. Eluruum tuleb abivajajale tagada mõistliku aja jooksul ning abivajaja taotlus tuleb vallavalitsusel lahendada seaduses ettenähtud tähtajaks (sotsiaalseadustiku üldosa seaduse kohaselt kümme tööpäeva). Tapa Vallavalitsusele saadetud kirjas rõhutas õiguskantsler, et kohaliku omavalitsuse koostatud haldusakt eluruumi andmise kohta peab olema selge, üheselt mõistetav ja põhjendatud ning selles peab olema ära toodud vaidlustamise kord. 

Kohalik omavalitsus ei saa jätta abivajadust terviklikult hindamata ja otsust tegemata ka juhul, kui omavalitsuse hinnangul vajab inimene psühhiaatrilist abi või erihoolekandeteenust.

Üksi elava pensionäri toetus

Ka lõppenud ülevaateaastal tuli õiguskantsleril lahendada puudulike või ebatäpsete aadressiandmete tõttu toetusest ilma jäänud pensionäride muresid. Ruumiandmete seaduse kohaselt tuleb hooneosale (korterile) koha-aadress määrata juhul, kui tegemist on eluruumiga või kui selle eristamine aadressi alusel on vajalik muul põhjusel. 

Tallinn on näiteks keeldunud eraldatud eluruumile aadressi määramast juhul, kui detailplaneeringuga ette nähtud korterite/eluruumide arv ei lange kokku tegelikult olemas olevate eluruumide arvuga. Samuti on Tallinn jätnud aadressi täpsustamata põhjendusel, et inimene jääks sel juhul ilma maamaksuvabastusest. Õiguskantsleri palvel on Tallinna linn senist praktikat siiski muutnud.

Ligipääs avalikele hoonetele

Kohalikul omavalitsusel lasub kohustus hoolitseda selle eest, et puuetega inimesed saaksid iseseisvalt ja täielikult osaleda kõigis eluvaldkondades. Seega tuleb neile teistega võrdsetel alustel võimaldada ligipääs hoonetele, ühistranspordile, teabele ja suhtlusele. See on oluline ka seoses valimistega (vt „Juurdepääs avalikele hoonetele“). 

Ühistransport

Ühistranspordikorralduse probleemidega seoses saatis õiguskantsler kohalikele omavalitsustele märgukirja. Ta juhtis tähelepanu võimalustele, kuidas saavad vallad ja linnad koolitransporti korraldada (abinõud reisijate turvalisuse tagamiseks, puuetega inimest juurdepääsu tagamiseks ühissõidukitele). Kohalikest oludest täpse ülevaate saamiseks palus õiguskantsler valdadel ja linnadel saata talle asjakohast teavet. Ülevaate koostamise ajaks oli õiguskantslerile vastuse saatnud 59 omavalitsust. (Loe täpsemalt peatükist „Lapsed ja noored".)

Müra

Kohalik omavalitsus peab enda kehtestatud detailplaneeringuga arvestama nii ehitus-, kasutus- kui ka avaliku ürituse luba andes, samuti detailplaneeringu järgimise üle ehitusseadustiku alusel järelevalvet tehes. Olukorras, kus motoringraja lähiümbruses ületab müra kehtestatud piirnorme, kuid detailplaneering näeb ette nõuded müra vähendamiseks, on ringraja lähiümbruse elanikel õigus eeldada, et kohalik omavalitsus tagab planeeringus sätestatud nõuete täitmise. 

Selleks et hinnata, kas müra vähendamiseks rakendatud abinõud on piisavad, tuleb müra mõõta. Mõõtmise tulemuste alusel saab otsustada, kas peale planeeringus sätestatud nõuete järgimise on vaja võtta müra vähendamiseks tarvitusele lisaabinõusid. Detailplaneeringus ettenähtud nõudeid tuleb järgida ka olenemata müra tasemest (vt „Audru ringraja müra“).

Korraldatud jäätmeveoga liitumise kohustusest vabastamine

Korraldatud jäätmeveoga liitumisest vabastamise otsust tehes peab valla- või linnavalitsus lähtuma üksikjuhtumi asjaoludest. Esmajärjekorras vastutab oma jäätmete äraveo eest isik, kelle tegevuse tulemusena ja kelle valduses on jäätmed tekkinud. Samas võib jäätmevaldaja korraldada jäätmeveo ka korteriühistu kaudu. Normid, millest lähtudes valla- või linnavalitsus saab jäätmeveost vabastamise üle otsustada, on jäätmeseaduses olemas (vt „Jäätmeveost vabastamine“). 

Sundvalduse seadmine

Kinnisasja avalikes huvides omandamise seaduse § 39 lõike 1 järgi otsustab sundvalduse seadmise see, kellel on ehitusseadustiku kohaselt õigus anda ehitusluba või otsustada eratee avalikuks kasutamiseks määramine. Kuigi kõnealune seadusesäte ei määratle sundvalduse seadmise pädevust ammendavalt, ei ole üksnes selle tõttu põhjust pidada seda sätet põhiseadusega vastuolus olevaks. Kõnealusel juhul on põhiseaduspärane tõlgendus selline, mis võimaldab kinnisasja avalikes huvides omandamise asemel seada sellele sundvaldus. Ehkki alla 35 kV õhuliini rajamiseks pole ehitusluba vaja, on sundvalduse seadmise pädevus siiski vallal või linnal (vt „Sundvalduse seadmise pädevus“). 

Avalikkuse ligipääsu teele on võimalik tagada eelkõige kaht moodi. Esmalt tuleks proovida kokkuleppel kinnistuomanikuga seada kinnistule servituut (või muu piiratud asjaõigus). Kui kinnistuomanikuga kokkuleppele ei jõuta, võib kinnisasja avalikes huvides omandamise seaduse alusel seada teele sundvalduse (vt „Valla tegevus sundvalduse seadmisel“). 

Eratee hooldus

Õiguskantslerilt paluti selgitust erateel tehtava lumetõrje reeglite kohta. Ehitusseadustiku järgi peab kohalik omavalitsus eratee lumest puhtaks lükkama vaid siis, kui see tee on määratud avalikuks kasutamiseks. Linnal või vallal on võimalik olla vastutulelikum. Omaniku tahte vastaselt või seaduses sätestatud muu õigusliku aluseta ei saa omavalitsus avalikuks kasutamiseks määramata eratee talihooldust korraldada. Seda tehes rikuks ta omandipõhiõigust (põhiseaduse § 32; vt „Avalikuks kasutamiseks määramata eratee talihooldus“).

Pöördumistele vastamine

Hea halduse põhimõte (põhiseaduse § 14) nõuab, et omavalitsustel tuleb inimeste ja juriidiliste isikute pöördumistele vastata korrektselt ja õigeaegselt ning pöördumist peab menetlema vastavalt selle sisule. Inimesele või juriidilisele isikule saadetav vastus peab olema nii põhjalik ja informatiivne kui võimalik, sisaldama kogu asjassepuutuvat sisulist teavet ning olema põhjendatud. Õigusaktidest ei tulene, et registreeritakse üksnes dokumendid, mis on allkirjastatud digitaalselt (ettepanekud ja soovitused Türi Vallavalitsusele, Kohtla-Järve Linnavalitsusele, Harku Vallavalitsusele, Toila Vallavalitsusele jt). 

Hoone omanikule tehtud omavalitsuse ehitusjärelevalvealase ettekirjutuse (viia hoone tehnoseadmete müratase vastavusse kehtivate normidega) täitmine ei välista seda, et ventilatsiooniseadmete töörežiimi muutumisel ületab müratase ikkagi norme. Sellises olukorras ei ole hea haldusega kooskõlas, kui omavalitsus keeldub edasisest menetlusest ning soovitab inimesel pöörduda selle küsimusega hoone omaniku poole. Vald või linn peab ise välja selgitama olulise tähtsusega asjaolud ja vajaduse korral koguma tõendeid omal algatusel (haldusmenetluse seaduse § 6, korrakaitseseaduse § 1 lg 2). Samuti tuleb tegutseda võimalikult kiiresti, otstarbekalt ja tõhusalt, vältides isikule ebameeldivuste ja üleliigsete kulude tekitamist (vt „Ventilatsiooniseadmete müra vähendamine“). 

Hea halduse põhimõttega ei ole kooskõlas nõuda asjakohatuid andmeid ja dokumente. Kõik avaliku võimu esitatud nõuded peavad olema seaduslikud, põhjendatud, proportsionaalsed ja mõistlikus seoses nõude eesmärgiga (vt märgukiri Tallinna Linnavolikogule). 

Olukorras, kus inimene otsib vastust emotsionaalselt tähtsale küsimusele (näiteks lähisugulase hauaplatsi asukoht), tuleb ametiasutusel olla empaatiline. Hea haldus laias mõttes hõlmab ka abivalmidust ja heatahtlikkust. 

Avalik teave

Õiguskantsleri ametkond analüüsis linnade ja valdade kodulehtedel avaldatud teavet sotsiaalteenuste kohta, mida kohalik omavalitsus peab seaduse kohaselt oma elanikele korraldama. Teave peab olema piisav, kättesaadav ja arusaadav ning teavitusviisid mitmekülgsed. Kui inimene oma õigusi ei tea, ei saa ta neid ka kasutada (märgukirjad Tartu Linnavalitsusele, Maardu Linnavalitsusele, Tartu Vallavalitsusele). 

Volikogu istungite avalikkus

Volikogu istungite avalikkus tähendab, et igal inimesel on õigus teda huvitavate päevakorrapunktide arutelu ja hääletamist kohapeal jälgida. Volikogu esimehe otsustus saata volikogu istungilt välja avaliku päevakorrapunkti arutelu jälgivad inimesed ei ole kooskõlas kohaliku omavalitsuse tegevuse ja volikogu istungi avalikkuse põhimõttega. See otsustus ei järgi ka kaalutlusõiguse teostamise nõudeid ning on vastuolus põhiseadusega (§ 34 – liikumisvabadus, sh viibimisõigus; § 44 lg 1 – õigus vabalt saada üldiseks kasutamiseks levitatavat informatsiooni). 

Õiguskantsler juhtis Saarde Vallavolikogu esimehe ja volikogu liikmete tähelepanu vajadusele järgida täpselt istungi külaliste õigusi. 

Volikogu töö

Volikogu on kohaliku omavalitsuse esinduskogu (põhiseaduse § 156 lg 1), kes valitakse demokraatlikel valimistel ja kelle pädevuses on otsustada kõige olulisemad kohaliku elu küsimused. 

Volikogu liikme ametite ühitamatus

Volikogu liikme volituste ennetähtaegse lõppemise alused sätestab kohaliku omavalitsuse korralduse seadus. Selle kohaselt lõpevad volikogu liikme volitused enne tähtaega ka „seoses töötamisega sama valla või linna ametiasutuses töölepingu alusel“ (§ 18 lg 1 p 6). 

Õiguskantsleri hinnangul on selline volikogu liikme volituste ennetähtaegse lõpetamise alus vastuolus põhiseadusega (§ 10, § 11 teine lause, § 29 lg 1, § 156 lg 1), Euroopa kohaliku omavalitsuse hartaga (art 3 lg 2 esimene lause) ja harta kohaliku omavalitsuse üksuse tegevuses osalemise õigust käsitleva lisaprotokolliga (art 1 lg 5.1). See on vastuolus ka kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadusega (§ 5 lg 5). Kõnealune säte piirab ülemääraselt passiivset valimisõigust, volikogu liikme vaba mandaati, tegevusala ja töökoha valiku vabadust ning ei ole kooskõlas demokraatia ja valimisõiguse ühetaolisuse põhimõtetega. Volikogu liikme mandaadi ning valla või linna ametiasutuses töölepingu alusel töötamise ühitamise riskid võib huvide konflikti korral maandada nõnda, et volikogu liige taandab end arutelust ja otsustamisest. 

Õiguskantsler pöördus Riigikogu poole, et parlament viiks selle seadusesätte kooskõlla seadustega, Euroopa kohaliku omavalitsuse harta ja selle lisaprotokolliga ning põhiseadusega. 

Volikogu istungi ettevalmistus

Volikogul kui põhiseaduslikul institutsioonil (põhiseaduse § 156) on enesekorraldusõigus. Muu hulgas annab see võimaluse otsustada, millised materjalid tuleb menetluse eri etappides iga küsimuse arutamiseks ja otsustamiseks ette valmistada. Iga nii-öelda informatiivse päevakorrapunkti arutamiseks ei pruugi kirjalikke materjale vaja olla. Volikogu liikmed peavad saama volikogu istungi materjalidega tutvuda enne istungit ning valmistuda päevakorras olevate küsimuste arutamiseks. Hea halduse põhimõttele (põhiseaduse § 14) vastab niisugune volikogu töökorraldus, mis võimaldab igas menetluse etapis kõigil volikogu liikmetel kujundada oma seisukoha õigeaegse, objektiivse ja piisava informatsiooni alusel. Kui volikogu istungi nii-öelda informatiivses päevakorrapunktis antakse volikogu liikmetele kirjalik materjal alles pärast istungit, on neil õigus teada, miks nad ei saanud seda materjali enne istungit. 

Volikogu ainupädevus

Õiguskantslerilt küsiti, kas volikogu tohib oma ainupädevuses olevas küsimuses (nt toetuste andmise kord) kehtestada volitusnorme. Õiguskantsler leidis, et volikogul on õigus seda teha (vt kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 22 lg 1), kuid sellise ainupädevuses oleva küsimuse kõige olulisemad aspektid peab volikogu ise reguleerima, mitte andma need kellegi teise (nt vallavalitsuse) otsustada. Vastasel juhul võib ainupädevus muutuda sisutühjaks. Mis täpselt on küsimuse kõige olulisemad aspektid, tuleb igal konkreetsel juhul hinnata eraldi, lähtudes probleemi olulisusest.

Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse kohaselt on volikogu ainupädevuses ainult üldplaneeringut muutva detailplaneeringu kehtestamine, mitte aga selle algatamine. Planeerimisseadus kohustab üldplaneeringut muutva detailplaneeringu koostamisel järgima üldplaneeringu menetlusnõudeid, kuid selline sõnastus ei hõlma planeeringu algatamist. Seega, kui valla- või linnavalitsuse algatatud detailplaneeringu menetluses selgub vajadus üldplaneeringut muuta, siis ei pea pooleliolevat menetlust lõpetama ja volikogu poolt uuesti algatama. 

Volikogu võiks oma seisukoha detailplaneeringu suhtes avaldada siiski võimalikult vara, sest linna- või vallavalitsusel ei ole mõistlik menetleda sellist üldplaneeringut muutvat detailplaneeringut, mida volikogu niikuinii ei toetaks (vt „Üldplaneeringut muutva detailplaneeringu algatamise pädevus“). 

Volikogu liikme õiguste kaitse

Volikogusisesed õigusvaidlused on küll halduskohtu pädevuses, kuid volikogu liikmetel puudub õigus pöörduda oma staatusest tulenevate õiguste kaitseks kohtusse. Riigikogu liikmetele annab sellise õiguse põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus (§-d 16 ja 17). 

Selleks et tõhustada volikogu liikmete õiguste kaitset ja esindusdemokraatia toimivust, pöördus õiguskantsler Riigikogu põhiseaduskomisjoni poole ettepanekuga kaaluda võimalust anda volikogu liikmele õigus pöörduda seadusega kindlaks määratud juhtudel oma staatusest tuleneva õiguse kaitseks otse halduskohtusse. 

Volikogu aseesimeeste valimine

Volikogu aseesimeeste valimist reguleerib kohaliku omavalitsuse korralduse seadus (KOKS) ja valla või linna põhimäärus. Seadus ei nõua ega keela volikogu aseesimeeste valimist ühel ja samal istungil (aseesimeeste valimise kohta uue volikogu koosseisu esimese istungi päevakorras vt KOKS § 44 lg 3). Arvestada tuleb ka valla või linna põhimääruses kehtestatud volikogu istungi päevakorra ettevalmistamise nõudeid. 

Volikogu tegevuse avalikkus

Õiguskantsleri hinnangul on õiguspärane valla või linna põhimääruse säte, mille järgi volikogu komisjoni koosolekud on kinnised, välja arvatud juhul, kui komisjoni esimees otsustab teisiti. Tegevuse avalikkus on kohaliku omavalitsuse üks aluspõhimõtteid. Volikogu kehtestab oma komisjonide töökorralduse ja menetlusreeglid. Seaduse järgi ei pea volikogu komisjonide koosolekud olema avalikud (volikogu istungite avalikkuse kohta vt KOKS § 44 lg 4). Loomulikult võib volikogu muuta oma komisjonide koosolekud ka avaliku(ma)ks.

Revisjonikomisjoni tegevus

Volikogu revisjonikomisjoni kirjalikud omavalitsusesisesed pöördumised ei kujuta endast teabenõuet avaliku teabe seaduse tähenduses. 

Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus (§ 48 lg 5) ei kohusta volikogu võtma vastu tema revisjonikomisjoni esitatud õigusakti eelnõu. Õigusakte kehtestab volikogu, mitte tema komisjon. 

Valla või linna valitseva mõju all oleva sihtasutuse tegevuse kontrollimisel ei saa lähtuda üksnes sihtasutuste seadusest, vaid tuleb arvestada ka volikogu revisjonikomisjoni pädevusega. Revisjonikomisjon lähtub oma tegevuses kohaliku omavalitsuse korralduse seadusest, valla või linna põhimäärusest, komisjoni tööplaanist ja ka volikogu määratud ülesannetest. Seaduse kohaselt tuleb revisjonikomisjonil vähemalt kord aastas esitada volikogu istungil aruanne oma tegevuse kohta. Komisjon peab kindlasti andma kirjaliku ülevaate ka majandusaasta aruande kohta ning esitama selle volikogule. Komisjonil on õigus kontrollida valla või linna valitseva mõju all oleva äriühingu, sihtasutuse ja mittetulundusühingu tegevuse seaduslikkust, otstarbekust ja tulemuslikkust ning valla või linna vara kasutamise sihipärasust. Revisjonikomisjonil on õigus saada teavet ja kõiki oma tööks vajalikke dokumente. See, milliseid dokumente revisjonikomisjon kontrollib, sõltub konkreetse revisjoni sisust. 

Huvide konflikt

Õiguskantsleri poole pöörduti lõppenud ülevaateaastal mitmel korral küsimustega huvide konflikti kohta kohalikus omavalitsuses. Peamiselt puudutasid küsimused ametiisikute tegevus- ja toimingupiiranguid. 

Õiguskantsler selgitas, et volikogu liikmeks olev munitsipaalkooli direktor võib hääletada valla- või linnaeelarve või lisaeelarve vastuvõtmisel (mis sisaldab koolide rahastamise osa). Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse kohaselt (§ 17 lg 5) ei tohi volikogu liige osa võtta volikogu sellise üksikakti arutamisest ja otsustamisest, mille suhtes talle laieneb toimingupiirang, nagu sätestab korruptsioonivastane seadus. Toimingupiiranguid ei kohaldata õiguse üldakti vastuvõtmisel ja selle vastuvõtmises või ettevalmistamises osalemisel. Kohaliku omavalitsuse eelarvet loetakse korruptsioonivastase seaduse tähenduses üldaktiks (§ 11 lg 3 p 1). 

Volikogul on õigus oma liikmete töötasu suurus vallavanema või linnapea töötasust nii-öelda lahti siduda, s.t kehtestada volikogu liikme tasuks kindel summa, mitte määratud protsent vallavanema või linnapea töötasust. 

Seadused ei keela volikogu liikmel sõlmida valla- või linnavalitsusega käsunduslepingut. Arvestada tuleb aga korruptsioonivastase seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse nõudeid (toimingupiirang, taandamine). Volikogu liikme volitused lõpevad enne tähtaega muu hulgas seoses töötamisega sama valla või linna ametiasutuses töölepingu alusel. Seda, kas vormiliselt käsunduslepinguna sõlmitud leping on sisult tööleping ja sel alusel on volikogu liikme volitused ennetähtaegselt lõppenud, hindab valla või linna valimiskomisjon.  

Ametiisik (nt munitsipaallasteaia direktor) ei tohi toimingupiirangu juhtumi korral (nt teenistusalase otsuse tegemine lähisugulasest alluva kohta – vt korruptsioonivastase seaduse § 11 lg 1 ja lg 3 p 5) anda oma alluvale ülesannet teha toiming või otsus tema asemel. Ametiisikul tuleb toimingupiirangu juhtumist otsekohe teavitada oma vahetut juhti või isikut või organit, kellel on õigus ametiisik ametisse nimetada. Vahetu juht, selline isik või organ teeb toimingu või otsuse ise või kohustab selleks teist ametiisikut.