KUI SEADUSE TEGEMISEGA HAKKAB KIIRE…
2015. aasta maikuus pöördus üks tuntud ettevõtja õiguskantsleri poole avaldusega, milles tõi esile valitsuse tahtmatust kaasata õigusloomesse avalikkust ja huvigruppe. Ettevõtja hinnangul jätab valitsus arvamuse avaldamiseks liiga vähe aega ega arvesta piisavalt ja sisuliselt tehtud ettepanekutega. Tulemuseks on puuduliku mõjuanalüüsiga ja vigased, mõnikord ka põhiseadusega vastuolus olevad regulatsioonid. Konkreetse näitena toodi esile 2015. aasta kevadel parlamendis menetletud käibemaksuseaduse muutmise seaduse eelnõu , millest hiljem sai osa kobareelnõuna vormistatud maksupaketist .
Riigikogus 2011. aastal vastu võetud otsus „Õiguspoliitika arengusuunad aastani 2018“ näeb ette, et valitsus kaalub põhjalikult iga uue õigusnormi vajalikkust, rakendatavust ja mõju. Valitsusel tuleb seejuures ära kuulata sõltumatute asjatundjate seisukohad ja arutada kavandatavaid muudatusi nendega, keda seadusmuudatus puudutama hakkab.
Riigikogu on jätnud võimaluse põhjendatud erandjuhtudel seaduseelnõu väljatöötamiskavatsuse igakülgsest läbiarutamisest loobuda. Viimaste aastate kogemus näitab, et olulise majandusliku ja sotsiaalse mõjuga seadusmuudatuste menetlemisel on sellest erandist saanud pigem reegel. Uue valitsuse esimese saja päeva vältel püütakse peamised valimislubadused seadustada. Sellises ajagraafikus ei ole hea õigusloome tavadest kinnipidamine objektiivselt võimalik. Kui enne valimisi ei ole kiirtempos menetletavate muudatuste mõju sõltumatult ja asjatundlikult hinnatud, võib nõnda sündida ootamatu kahjuliku mõjuga ja ühiskonna piisava tunnustuseta e ebalegitiimseid norme.
On küsitav, kas selline olukord on päriselt kooskõlas Riigikogu ja valitsuse põhiseadusliku suhtega. Valitsus püsib Riigikogu usaldusel ja peaks täitma Riigikogu põhiseaduslikke suuniseid.
Lisaks eelkirjeldatud Riigikogu otsusele kehtib mitu valitsuse enese hea õigusloomeprotsessi reeglistikku:HÕNTE,VV reglement, kaasamise hea tava, avatud valitsemise tegevuskava . Sageli ei suuda valitsus ka neist põhimõtetest kinni pidada.
Lisaks ülal toodud käibemaksuseaduse muutmise näitele on õiguskantsler näinud ka muid huvirühmade või spetsialistidega korralikult läbi arutamata eelnõusid, millest on saanud kehva kvaliteediga seadused.
Näiteks menetles õiguskantsler eelmisel aastal aktsiiside seaduse muutmise seadus t, mis puudutas kerge kütteõli erimärgistamise lõpetamist ja aktsiisimäära tõstmist. Täpsemalt otsustas Riigikogu selle seaduse vastuvõtmisega eelmise aasta suvel, et alates 2015. aastast ei saa erimärgistatud vedelkütuseid kasutada kütmiseks ning soojuse ja elektrienergia tootmiseks. Selline muudatus oleks tähendanud kerge kütteõliga kodu kütvate inimeste jaoks kodusooja hinna ligi 40%-list tõusu.
Eelnõu esialgses versioonis oli ette nähtud, et muudatus jõustub 01.01.2015. Õiguskantsler koostas selle eelnõu menetluse algfaasis arvamuse , kus juhtis rahandusministeeriumi tähelepanu asjaolule, et kuivõrd maksumäärad muutuvad kütteperioodi keskel, siis kaasneb sellega paljudele inimestele hüppeline kulude kasv. Rahandusministeerium võttis õiguskantsleri seisukohta kuulda: Riigikogule esitati eelnõu juba muudetud kujul. Huvigruppide ja asjatundjatega muudatuste teemal ilmselt ei konsulteeritud.
Eelnõu uue versiooni järgi lükati aktsiisitõus küll edasi kütteperioodi lõppu, kuid rakendussätted täienesid nõuetega, mida oleks olnud tehniliselt äärmiselt keeruline täita. Riigikogu võttis eelnõu sellisel kujul vastu. Õiguskantsler analüüsis seaduse lõpliku versiooni, kuid tõdes, et kuigi seaduse rakendussätete täitmine saab inimeste jaoks olema keeruline, põhiseadust need ei riku (vt õiguskantsleri seisukohad: seisukoht 1 , seisukoht 2 , seisukoht 3 ). 2015. a valimiste eel leidis Riigikogu siiski, et vaatlusalused rakendussätted ei ole mõistlikud ning seadust tuleb selles osas muuta. Vastav muudatus võeti vastu veebruaris 2015.
Selle kogemuse pinnalt võib järeldada, et kui Rahandusministeerium oleks võtnud eelnõu ettevalmistamise faasis rohkem aega asjatundjate ja huvirühmadega suhtlemiseks ning seadusemuudatuste otseste ja kaudsete mõjude analüüsimiseks, oleks mitmed konfliktid, segadus seaduse rakendamise ümber ning Riigikogu topelt-töö jäänud olemata.
Valimistel mandaadi saanud Riigikogul ja Vabariigi Valitsusel on vaieldamatu õigus seada poliitilisi prioriteete ning realiseerida rahva mandaati ka kiireloomuliste maksumuudatuste kujul. Eriti olukorras, kui soovitakse kinni pidada valimistel antud lubadusest võtta maksumuudatused vastu vähemalt pool aastat enne nende jõustumist.
Sel juhul tuleb aga arvestada kiirustamisest tingitud riskidega, eelkõige maksusubjektide õigustatud ootuse riive ja seaduse rakendamisel ilmneva tehnilist laadi praagi kujul. Kui Riigikogu ja valitsus on andnud avaliku lubaduse teatud põhimõtetest kinni pidada, ent seda lubadust ei pea, võib sel olla kaugeleulatuv negatiivne mõju, mh usaldusele riigi ja õiguskorra suhtes.
Veel näiteid minevikust.
1. Käibemaksu tõstmine 2009. aasta suvel 18%-lt 20 %-le, mida menetleti parlamendis kiirkorras mõne päeva jooksul, mis välistas mistahes kaasamise, ometi mõjutades iga Eesti elanikku ja ettevõtet. Õiguskantsler tegi tookord Riigikogule ettepaneku seaduse põhiseadusega kooskõlla viimiseks. Pärast seda pidi Riigikogu tegelema oma kiirotsuse tagajärgede likvideerimisega, võttes vastu seaduse maksumäära ootamatust tõusust tekkinud kahju kompenseerimise kohta.
2. Nn kaevandustasude kaasuses keerles hilisem Riigikohtu vaidlus küll n-ö sisuliste küsimuste üle, ent kaevandusettevõtete esindajad väitsid ka, et neile teatati plaanist tõsta kaevandustasusid vaid paar päeva enne otsuse vormistamist valitsuse istungil. Ettevõtjate etteheited vastavad ilmselt tõele, kuivõrd tasude kasvu käsitlenud eelnõu oli ilmunud eelnõude elektroonilisse andmebaasi vaid paar päeva enne valitsuse istungit. vastav eelnõu ilmus EIS-i paar päeva enne valitsuse istungit.
3. Vee-ettevõtjate ehk heitvee piirväärtuste kaasus (hetkel töös) on ehe näide ebapiisava mõjuanalüüsi ja asjatundmatuse kohta.