Kärt Mulleri ja Marje Allikmetsa artikkel "Üldhooldekodu kulude katmine"

Õiguskantsleri nõuniku Kärt Mulleri ja nooremnõuniku Marje Allikmetsa artikkel "Üldhooldekodu kulude katmine", ajakiri Sotsiaaltöö nr 4/2014.

Üldhooldekodu kulude katmine

Käesoleva aasta esimeses Sotsiaaltöö numbris kirjeldas Laivi Annus-Anijärv juhtumit, kus pärast abielulahutust tekkis isal uus pere ning oma teiste alaealiste lastega enam ei suhelnud. Ühel hetkel jõudis too isa oma eluga seisu, kus ta vajas hooldusteenust, ent raha tal selle eest tasumiseks polnud. Kõigi pilgud pöördusid tema selleks ajaks juba täiskasvanuks saanud laste poole. Umbes samasuguse kaasusega, kus vanem ja lapsed olid omavahelise kontakti kaotanud, on kokku puutunud ka õiguskantsler. Õiguskantsleri poole pöördunud avaldajad tõid välja, et üks vanematest polnud pärast kooselu lõppemist nendega enam suhelnud ja neid ülal pidanud. Sellest olenemata nõudis linnavalitsus neilt vanema hooldusteenuse kulude tasumist. Oma väidete tõenduseks olid avaldajad linnavalitsusele esitanud muu hulgas kohtutäituri tõendi, mille järgi polnud vanem täitnud kohtuotsust, millega oli temalt laste kasuks elatis välja mõistetud. Linnavalitsus neid väiteid ei arvestanud ja soovitas avaldajatel ülalpidamiskohustuse täitmisest vabastuse saamiseks pöörduda kohtusse. Mis kohtusse ja millise nõudega, seda linnavalitsus avaldajatele ei selgitanud.

Neile ja teistele õiguskantsleri vaetud kaasustele tuginedes selgitame järgnevalt, kas ja miks saab valla- või linnavalitsus ise hinnata, kas täiskasvanuikka jõudnud lastelt on õiglane nõuda neid ühe vanema kasvatada ja ülal pidama jätnud teise vanema hooldusteenuse kulude katmist. Ka selgitame, millised õiguslikud suhted tekivad kohaliku omavalitsuse ja laste vahel siis, kui valla- või linnavalitsus on hooldusteenuse kulud esialgu enda kanda võtnud. Lõpuks püüame vastuse anda küsimusele, kas hooldusteenuse kasutajale peab jätma raha isiklikuks kasutamiseks.

Kes võib hinnata, kas pereliige peab täitma ülalpidamiskohustust?

Linnavalitsus selgitas vastuses õiguskantslerile, et tal puudub õigus hinnata, kas avaldajatelt on äärmiselt ebaõiglane nõuda ülalpidamiskohustuse täitmist, kuigi vanem polnud neid kasvatanud ja ülal pidanud siis, kui nad olid alaealised ning vajasid hoolt ja abi. Tõsi, perekonnaseaduse (PKS) järgi võib kohus pereliikme ülalpidamiskohustuse täitmisest vabastada või täitmist ajaliselt piirata või elatise suurust vähendada, kui kohustuse täitmist on äärmiselt ebaõiglane nõuda (vt PKS § 103). Selle sätte tõlgendamisel tuleb aga arvestada, et perekonnaseadus reguleerib ülalpidamissuhet puhuks, mil ülalpidamist saama õigustatud pool ja ülalpidamist andma kohustatud pool pole ülalpidamise andmises omavahel sobivale kokkuleppele jõudnud. See tähendab, et olukorras, kus vaidlus pereliikmete vahel puudub ja ülalpidamist vajav vanem peab ka ise äärmiselt ebaõiglaseks seda, et tema täiskasvanud laps teda ülal peaks, puudub vajadus kohtusse minna. Seda enam, et perekonnaseaduse sõnastuse järgi ei peaks ta elatise saamiseks kohtu poole pöörduma näiteks siis, kui tema lapsel pole tõendatult (vt PKS § 104) vara ja sissetulekuid (PKS § 102 juhtum).

Kui pooled (nt eelkirjeldatud juhul abi vajav vanem ja tema täiskasvanud lapsed) elatise maksmises omavahel kokkulepet ei saavuta, saab vaidluse lahendamiseks pöörduda kohtu poole. Kohtu kaudu elatise nõudmise puhul pöördub kohtusse ülalpidamise vajaja, mitte too, kellelt elatise maksmist nõutakse. Teatud juhtudel võib siiski kõne alla tulla, et kohtusse pöördub hoopis inimene, kellelt ülalpidamist nõutakse. Näiteks võib laps soovida kohtu kaudu tuvastada, et tal puudub kohustus oma haiget ema ülal pidada, sest ema oli jätnud ta vanavanemate kasvatada ja ülal pidada. Vastava kohtulahendi saamiseks tuleks lapsel sel juhul tsiviilkohtumenetluse seadustiku § 368 lg 1 alusel esitada maakohtusse tuvastushagi.[1]

Viimasena kirjeldatud võimalusest ei saa aga tuletada, et ülalpidamist vajava inimese asemel peaks kohtu poole pöörduma inimene, kes leiab, et temalt on äärmiselt ebaõiglane elatist nõuda. Õiguskantsleri menetletud asjas linnavalitsus just seda avaldajaid tegema kohustas. Selgitame, et perekonnaseadusest ja tsiviilkohtumenetluse seadustikust ei tulene valla- või linnavalitsusele keeldu ise hinnata, kes keda ja millistel tingimustel ning mil määral peab abivajaduse korral toetama siis, kui pooled pole omavahel kokkuleppele jõudnud või kui nende kokkulepe on avalikke huve ohustav. Neil juhtudel saab kohalik omavalitsus ise hinnata ja peabki hindama seda, kas ja mil määral pidada üht pereliiget kohustatuks teisele pereliikmele ülalpidamist andma. Teisisõnu peab kohalik omavalitsus tulenevalt sotsiaalhoolekande seaduse (SHS) § 33 lõikest 2 („otsus peab olema põhjendatud ning tuginema seadustele ja muudele õigusaktideleˮ) kasutama perekonnaseaduses toodud nn õigluse mõõdupuud iseseisvalt ja talle teatavaks saanud asjaolude pinnalt ise kaaluma, kas perelt on äärmiselt ebaõiglane ülalpidamiskohustuse täitmist nõuda või millises osas peaks pere oma liikme ülalpidamise kulud enda peale võtma.[2]

Ülalpidamiskohustuse täitmine pereliikmete eest

Kõnealuses kaasuses sai linnavalitsusele teatavaks, et tema elanik vajab kiiresti hooldusteenust, ent abivajaja pereliikmetega kohe kontakti saada ei õnnestunud. Seepärast seisis ta silmitsi küsimusega, kas jätta hooldusteenuse vajaja abita või osutada teenust linna, st kõikide teiste maksumaksjate kulul.

Kuna abivajajat hätta jätta ei saanud, kuid hooldusteenuse kulude linna kanda võtmine tundus linnale ebaõiglane nende inimeste suhtes, kes oma ülalpidamiskohustust täidavad, oli linnavalitsusel soov tagada vanemale hooldusteenuse osutamine täiskasvanud laste arvel. Seetõttu otsis linnavalitsus hooldusteenuse vajajale kõigepealt teenusepakkuja, sõlmis tollega lepingu ning hakkas teenuse eest tasuma. Seejärel selgitas linnavalitsus välja, kes peaksid perekonnaseaduse järgi abivajajat ülal pidama, võttis nendega ühendust, selgitas olukorda ning palus teatada, kui palju on ülalpidamiskohustuslased võimelised teenuse eest tasuma. Saanud oma kirjadele vastused, esitas linnavalitsus lastele arved juba osutatud teenuse eest.

Juriidilisse keelde panduna asus linnavalitsus kirjeldatud juhul ajama laste eest ja asemel asju selleks neilt volitust (käsundit) omamata. Käsundita asjaajamist reguleerib võlaõigusseadus (VÕS).[3] Selle järgi võib valla- või linnavalitsus täita täisealiste laste eest neil lasuva ülalpidamiskohustuse. Seda olukorras, kus vastasel juhul jääks õigel ajal täitmata nende seadusest tulenev kohustus oma vanemat ülal pidada (VÕS § 1018 lg 1). Kui valla- või linnavalitsus on võlaõigusseadust järgides täitnud ülalpidamiskohustuse pereliikmete eest, on tal õigus nõuda, et pereliikmed hüvitaks talle asjaajamisel tehtud kulutused ja vabastaks ta asjaajamisel võetud kohustustest (VÕS § 1023 lg 1). Seega on kirjeldatud juhul valla- või linnavalitsusel võimalik hooldusteenuse kulusid sisse nõuda lapselt, kes oma vanemat vabatahtlikult ülal ei pea, kuigi selleks põhjust ja võimalusi oleks.

Oluline on silmas pidada, et võlaõigusseaduse alusel käsundita asjaajamisel tehtud kulutuste hüvitamise ja asjaajamisel võetud kohustustest vabastamise nõuete esitamise näol on tegemist eraõigusliku aktiga. See tähendab, et valla- või linnavalitsus, kes on n-ö astunud ülalpidaja rolli, peab eelnimetatud nõuete esitamisel lähtuma võlaõigusseaduse regulatsioonist. Nõuete täitmata jätmisel tuleb valla- või linnavalitsusel kaaluda oma nõuete maksmapanekut tsiviilvaidluse raames maakohtus.

Hooldusteenuse kulude katmine valla või linna arvel

Pärast seda, kui valla- või linnavalitsus oli tasunud abi vajava vanema eest hooldusteenuse kulud (tegutsenud käsundita asjaajamise raames), selgus, et kõigil lastel polegi nii palju raha, et teenuse eest täies ulatuses maksta. Sotsiaalhoolekande seaduse järgi tuleb sellisel juhul jätta tehtud kulutused valla või linna kanda. Siit tekib küsimus, kas linna kanda jäetud osa käsitleda sotsiaaltoetuse või eraõigusliku tegutsemise raames tekkinud kahjuna (realiseerimatu nõue). Seda küsima paneb asjaolu, et kui abivajajale juba enne hooldusteenuse valla või linna kulul võimaldamist oleks selge olnud, et ülalpidamiskohustusega pereliikmetel pole teenuse eest majandusliku olukorra tõttu võimalik maksta, oleks valla- või linnavalitsus määranud puudujääva osa katteks abivajavale vanemale sotsiaaltoetuse.

Algselt tegutses linnavalitsus siiski ülalpidamiskohustusega pereliikmete asemel eraõiguslikus suhtes. Seetõttu pole põhjust linnavalitsust kohelda samasuguses olukorras tegutsevatest eraõiguslikest käsundita asjaajajatest erinevalt pelgalt põhjusel, et tal lasub sotsiaalabi andmise kohustus. Olukorras, kus pärast käsundita asjaajamisele asumist on selgunud, et ülalpidamist andma kohustatutel polegi nii palju raha, et teenuse eest täies ulatuses maksta, tuleb valla- või linnavalitsusel võtta seda tavalise kahjuna.

Edaspidiste kulude valla või linna kanda võtmine on käsitatav sotsiaaltoetuse määramisena. Selle kohta tuleb haldusmenetluse tulemusel anda vastavalt haldusmenetluse seadusele (HMS) haldusakt või sõlmida teenuse kasutajaga haldusakti asemel haldusleping. Haldusaktis või -lepingus tuleb reguleerida hooldusteenuse kulude valla või linna kanda võtmine. Oluline on haldusaktis märkida, miks ja kui suures ulatuses vald või linn hooldusteenuse kulude katmise enda peale võtab ning millistel tingimustel ta seda teeb. Seejuures on mõeldav kõrvaltingimustega haldusakti andmine, et reguleerida küsimust, kuidas toimib valla- või linnavalitsus siis, kui teenuse kasutaja või ta pereliikmete majanduslik olukord paraneb (vt HMS § 53). Menetledes haldusakti andmist või selle asemel halduslepingu sõlmimist tegutseb valla- või linnavalitsus avalik-õiguslikus suhtes.

Kommentaariks märgime, et võimalik on ka kõigepealt anda vanemale sotsiaalabi kõrvaltingimusi sisaldava haldusakti alusel. Näiteks saab kehtestada tingimuse, et vanem peab kindla tähtaja jooksul nõudma oma perelt ülalpidamiskohustuse täitmist.[4] Kui vanem jätab selle kohustuse täitmata, saab valla- või linnavalitsus vajadusel tunnistada haldusakti edasiulatuvalt kehtetuks ning alles seejärel asuda talle abi osutama käsundita asjaajamise korras.

Olenemata sellest, kas valla- või linnavalitsus tegutseb eraõiguslikus või avalik-õiguslikus suhtes, on ta on põhiseaduse § 14 kaudu seotud põhiõiguste ja -vabaduste tagamise põhimõttega. Nii on kohalik omavalitsus mõlemal juhul seotud nt hea halduse põhimõttega. Hea halduse põhimõtte tõttu peab arvestama inimese huvide ja õigustega, inimesi tuleb kohelda võrdselt, keelatud on tegutseda ebamõistlikult kaua, vastuoluliselt jne. Kuna vald või linn osaleb ühe probleemi lahendamisel kahes erinevas õigussuhtes, tuleb ametnikul oma tegevuses eriti hoolikalt eristada, millises menetluses ta tegutseb: kas haldusmenetluses või eraõiguslikus käsundita asjaajamise menetluses. Arusaamatuste vältimiseks tuleb valla- või linnavalitsusel tagada, et ka pereliikmed teaks, millisel õiguslikul alusel neilt andmeid ja hooldusteenuse kulude katmises osalemist vald või linn nõuab. Pereliikmetele tuleks selgitada:

1. põhiseaduses ja perekonnaseaduses sätestatud ülalpidamiskohustuse eesmärki ja sisu;
2. miks nende pereliige vajab abi, palju tal endal teenuste eest tasumiseks raha on ja palju jääb puudu;
3. miks on vaja teha kindlaks, kas pere suudab oma abivajavat pereliiget aidata;
4. millistel õiguslikel alusel vald või linn tegutseb ja millised on tema õigused;
5. millised õigused ja kohustused on pereliikmetel;
6. mis on kohaliku omavalitsuse nõue ja kuidas see nõue on tekkinud;
7. milliseid tõendeid tuleb oma varalise seisu kohta esitada ja milliseid vastuväiteid võib esitada;
8. mis saab siis, kui pereliikmed ei esita vastuväiteid ülalpidamiskohustuse täitmise osas või andmeid oma varalise seisu kohta;
9. millisest hetkest alates loeb vald või linn oma tegevuse käsundita asjaajamiseks ning mida ja kui kiiresti võtab vald või linn ette, kui pereliikmed ei maksa käsundita asjaajamisel tekkinud kulutusi kinni;
10. muud konkreetse juhtumi seisukohalt olulist.

Kas teenuse kasutajale peab isiklikuks kasutamiseks jätma raha?

Otsustades, et vald või linn katab osaliselt hooldusteenuse kulud, tuleb ühtlasi võtta seisukoht, kas hooldusteenuse kasutaja peaks tasuma teenuse eest kõikide oma sissetulekutega või peaks talle jääma mõnevõrra raha isiklikuks kasutamiseks. Selle küsimuse reguleerimisel tuleb järgida sotsiaalhoolekande seaduses sätestatud reeglit, et sotsiaalteenuse eest võetava tasu suurus oleneb teenuse mahust, maksumusest ja teenust saava isiku ning tema perekonna majanduslikust olukorrast (SHS § 45 lg 1). See tähendab, et toetuse määramisel tuleb välja selgitada seaduses nimetatud asjaolud (teenuse maht, maksumus ja teenust saava isiku ning tema perekonna majanduslik olukord). Neid asjaolusid teades tuleb hoolekande üldisi põhimõtteid ja ülesandeid (SHS § 3) arvestades langetada otsus omaosaluse suuruse kohta. Seejuures ei tohi aga ära unustada hooldatavat inimest ja tema võimalikult vaba ja inimväärset elamist.

Raha annab inimesele otsustus- ja valikuvabaduse, milliseid vajadusi kuidas rahuldada. Seepärast on avaliku võimu otsus, kas ja kui palju raha inimesele n-ö kätte jätta, eeskätt puutumuses kahe põhiõigusega: õigusega inimväärikusele ja üldise vabaduspõhiõigusega. Nende põhiõiguste tõttu on avalikul võimul kohustus austada inimest, tema isikuvabadust, autonoomiat ja enesemääramisõigust nii palju kui võimalik. Inimene jääb inimeseks ka siis, kui tema majanduslik olukord on äärmuslikult raske. See tähendab, et isiklikuks kasutamiseks raha jätmise otsustamisel peab vald või linn kaaluma, kas inimese rahatuks jätmine põhjustab tema inimväärikuse põhjendamatu riive (põhiõiguse rikkumise).

Nimelt tugineb inimväärikuse põhimõte eeldusel, et inimene on subjektina autonoomne ja peab saama võimalikult suures ulatuses ise enda eest otsustada.[5] Sellest johtuvalt on igal inimesel õigus ise teha teda puudutavaid otsuseid.[6] Seda ka siis, kui ta on vaene ja rahuldab oma vajadusi teiste abi arvel: inimväärikuse põhimõttest tulenevalt on igaühel õigus häbita osaleda igapäevaelus. Nagu öeldud, annab raha inimesele otsustus- ja valikuvabaduse, milliseid oma vajadusi kuidas rahuldada. Isiku täielikult rahatuks jätmisel võetakse temalt ära vahendid oma soovide ning eesmärkide täitmiseks ka kõige väiksemal määral. Seepärast, kui jätta inimene ilma igasugusest võimalusest mõjutada, kuidas oma elu elada, kui tema individuaalseid vajadusi ja soove ei tunnustata ega võeta konkreetsetest asjaoludest lähtuvalt arvesse, võib tekkida olukord, kus tema inimväärikust on põhjendamatult piiratud.[7]

Kui hooldekodus elavale isikule natukenegi isiklikuks kasutamiseks raha jätta, on tal võimalik vähemalt minimaalses mahus otsustada, mil viisil oma vajadusi rahuldada. Näiteks saaks ta selle raha eest sünnipäeva puhul pidada väikese kingitusega meeles sõpra või sugulast ega peaks end selle kombe järgimise võimatuse tõttu tundma enda ja teiste silmis alaväärtuslikuna. Niiviisi saab ta ilma häbita elada ja osaleda igapäevaelus täisväärtusliku ühiskonnaliikmena. Neil põhjendustel saab otsuseid, millega inimene jäetakse täielikult rahatuks, langetada vaid erandlikel asjaoludel. Vastavaid otsustusi saab õigustatuks pidada ainult siis, kui konkreetse isiku rahatuks jätmine ei muudaks sisuliselt olukorda, milles ta viibib (näiteks on tegemist inimesega, kes ei oleks sisuliselt võimeline nii või teisiti isiklikuks kasutamiseks jäetud raha kasutama).

Artiklis kajastatud kaasused ja õiguskantsleri seisukohad koos selle aluseks olevate põhjendustega on kättesaadavad õiguskantsleri kodulehel.