Linnad ja vallad

Eesti Vabariigi põhiseadus tagab kohalikule omavalitsusele autonoomia ehk õiguse otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi iseseisvalt. Riigikogu, Vabariigi Valitsus ja ministeeriumid peavad järgima kohaliku omavalitsuse autonoomiat. Mõistagi on ka vallad ja linnad kohustatud oma tegevuses järgima põhiseadust ja teisi seadusi. Kohalik omavalitsus peab austama isikute põhiõigusi ja -vabadusi, säästma maksumaksja raha ning ajama asju ausalt. Demokraatliku Euroopa kohaliku omavalitsuse ühtsed aluspõhimõtted määravad kindlaks Euroopa kohaliku omavalitsuse harta ja selle lisaprotokoll.

Kohalik omavalitsus ei ole Vabariigi Valitsuse ega ministeeriumide allasutus, kuid ei ole ka nii-öelda riik riigis. Kohaliku omavalitsuse mõte on selles, et kohaliku elu küsimusi lahendab kogukond ise just konkreetsele linnale või vallale sobival moel. Riik peab olema kohalikule omavalitsusele toeks: asjad tuleb seada nii, et linnadel ja valdadel oleksid sobivad hoovad ning jätkuks raha kohaliku elu edendamiseks. Riik võib seaduse alusel panna linnadele ja valdadele ka riiklikke ülesandeid, ent nende täitmiseks tuleb anda riigieelarvest piisavalt raha. Kohalik eelarve ja riigieelarve on eraldi eelarved.

Õiguskantsler aitas lõppenud ülevaateaastal lahendada mitmete linnade ja valdade sisemises töökorralduses tekkinud probleeme ning kontrollis, kas omavalitsusorganite kehtestatud õigustloovad aktid (määrused) vastavad põhiseadusele ja seadustele. Samuti jälgis õiguskantsler, et linnad ja vallad täidaksid avalikke ülesandeid õiguspäraselt ega rikuks isikute põhiõigusi ja -vabadusi.

Vara võõrandamine

Sillamäe Linnavalitsus palus õiguskantsleril kontrollida, kas riigivaraseaduse (RVS) § 33 lõige 1¹ on kooskõlas põhiseadusega. Selle sätte kohaselt tuleb vallal või linnal mõistliku aja jooksul enne RVS § 33 lõike 1 punkti 1 või 3¹ või maareformi seaduse alusel omandatud kinnisasja võõrandamist või hoonestusõigusega koormamist selgitada välja kinnisasja vajalikkus riigile. Avaliku huvi korral on riigil õigus kinnisasi omandada, et riik saaks täita oma ülesandeid, või arvata maa maareservi. Riik hüvitab sellele kinnisasjale tehtud kasulikud kulutused, kui nendega on kinnisasja oluliselt parendatud.

Õiguskantsler leidis, et abstraktselt hinnates ei ole alust järeldada, nagu rikuks mainitud säte õiguspärase ootuse põhimõtet (põhiseaduse § 10), kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust või finantstagatist (põhiseaduse § 154 lõige 1).

Varem kehtinud maareformi seaduse alusel ei saanud omavalitsusüksustel tekkida õiguspärast ootust, et riik säilitab varem seatud avalik-õiguslikud piirangud ja maatehingutesse enam üldse ei sekku. Kehtivad seadusesätted küll piiravad omavalitsuse enesekorraldusõigust ja mõjutavad tulu, mida linnad ja vallad saavad munitsipaalvara võõrandamisest, kuid RVS § 33lõike 1¹ eesmärk on legitiimne (avaliku huvi kaitse) ja piirangud ei ole eesmärgi suhtes ilmselgelt ebaproportsionaalsed. Ka on riik selle sätte kehtestamisel püüdnud tasakaalustada piirangu ebasoodsat mõju.

Õiguskantsler selgitas, et kui Sillamäe Linnavolikogu hinnangul rikub RVS § 33 lõige 1¹ omavalitsuse põhiseaduslikku tagatist, on volikogul võimalik pöörduda Riigikohtu poole ja taotleda selle seadusesätte kehtetuks tunnistamist (põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 7).

Kohaliku omavalitsuse roll hooldekodude rahastamisel

Põlva Vallavolikogu, Räpina Vallavolikogu ja Tartu Linnavolikogu pöördusid Riigikohtusse põhiseaduslikkuse järelevalve taotlustega, milles nõudsid, et kohus tunnistaks põhiseadusega vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide andmata jätmise, millega sätestataks sotsiaalhoolekande seaduse §-ga 22¹ linnadele ja valdadele pandud kohustuste täielik rahastamine riigieelarvest.

Sotsiaalhoolekande seaduse (SHS) § 22¹ lõiked 2 ja 5 sätestavad sotsiaalteenuse eest tasu võtmise erandid. Paragrahv 22¹ lõige 2, mis viitab sama paragrahvi lõikele 1, näeb ette, et vald või linn kannab hooldajatega seotud kulud (hooldajate palgakulud, tööriietuse ja isikukaitsevahendite kulud, tervisekontrolli ja vaktsineerimise kulud ning koolituse ja supervisiooni kulud). Sama paragrahvi 5. lõige sätestab: „Kui teenuse saaja sissetulek on madalam kui Statistikaameti avaldatud eelarveaastale eelnenud aasta teise kvartali keskmise vanaduspensioni suurus, katab kohaliku omavalitsuse üksus teenuse saaja tasutavate kulude ja teenuse saaja sissetuleku vahe, kuid mitte rohkem kui eelmise aasta teise kvartali keskmise vanaduspensioni suuruse ja teenuse saaja sissetuleku vahe. Sissetulekuna arvestatakse teenuse saaja riiklik pension, kogumispension kogumispensionide seaduse tähenduses, töövõimetoetus töövõimetoetuse seaduse tähenduses ja sotsiaalmaksuga maksustatav tulu sotsiaalmaksuseaduse tähenduses.“

Õiguskantsler analüüsis Riigikohtule esitatud arvamuses ka seda, kuidas tuleb käsitada SHS § 22¹ lõigetes 2 ja 5 reguleeritud väljaspool kodu osutatava ööpäevaringse üldhooldusteenuse rahastamise tingimusi ning kuidas on seotud avaliku ülesande liigitus selle ülesande rahastamisega.

Põhiseaduse § 28 lõige 3 sätestab, et riik soodustab omavalitsuse hoolekannet. Põhiseaduse § 28 lõike 4 järgi on lasterikkad pered ja puuetega inimesed riigi ja omavalitsuse erilise hoole all. Seega on hoolekanne nii riigi ülesanne kui ka valdade ja linnade omavalitsuslik ülesanne (vt ka RKÜKo 16.03.2010, nr 3-4-1-8-09, punkt 67). Jagatud pädevuse puhul peaks ülesannet täitma see võimutasand, mis saab sellega konkreetses olukorras kõige paremini hakkama (RKPJKo 06.12.2002, nr 5-22-5/16, punkt 40).

Õiguskantsler ei nõustunud Räpina Vallavolikogu, Põlva Vallavolikogu ja Tartu Linnavolikogu seisukohaga, et SHS §-ga 22¹ on linnadele ja valdadele pandud uus avalik ülesanne – riiklik ülesanne –, mida riik peab seetõttu põhiseaduse § 154 lõike 2 teise lause alusel täies ulatuses rahastama riigieelarvest. Õiguskantsleri hinnangul ei pane SHS § 22¹ linnadele ja valdadele uut riiklikku ülesannet, vaid reguleerib olemasoleva omavalitsusliku ülesande (väljaspool kodu osutatava ööpäevaringse üldhooldusteenuse korraldamise) rahastamise tingimusi senisest osaliselt erinevalt. Avaliku ülesande täitmise rahastamise tingimused ei kujuta endast uut avalikku ülesannet.

Väljaspool kodu osutatav ööpäevaringne üldhooldusteenus on valdade ja linnade korraldatav sotsiaalteenus (SHS § 20 lõige 1). Selle teenuse osutamise korraldamine on nende kohustus (kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6 lõige 1). Kohustuslike omavalitsuslike ülesannete täitmist nõuab riik valdadelt ja linnadelt kõrgendatud avalikust huvist lähtudes (valdadel ja linnadel puudub kaalutlusõigus, kas ülesannet täita või mitte). Eriseadused (SHS jm) reguleerivad lähemalt seda, kuidas ülesannet täita.

Riigikohtu üldkogu jättis rahuldamata Põlva Vallavolikogu, Räpina Vallavolikogu ja Tartu Linnavolikogu nõude tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks selliste normide puudumine, mis sätestaksid valdadele ja linnadele SHS §ga 22¹ pandud kohustuste täieliku rahastamise riigieelarvest (vt RKÜKo 05.07.2024, nr 5-23-38/48).

Volikogu töökorraldus

Volikogu liikme õigus saada teavet ja arupärimisõigus

Õiguskantslerilt küsiti, kas vallavolikogu liikmel on õigus esitada vallavanemale suuliseks vastamiseks arupärimisi tema pädevuses olevate teemade kohta. Kambja Vallavolikogu liikmete arupärimisõiguse näeb ette Kambja valla põhimäärus (§-d 35 ja 77).

Õiguskantsler selgitas, et volikogu liige peab saama teostada mandaadist tulenevaid õigusi (KOKS § 17 lõige 2).

Arupärimisega küsivad (peamiselt opositsiooni kuuluvad) volikogu liikmed tavaliselt selgitust teostatava poliitika või seaduste, määruste või volikogu otsuste täitmise kohta ning võivad soovida nende teemade arutelu volikogu istungil. Teiste sõnadega, arupärimine on volikogu liikme käsutuses olev poliitilise kontrolli ja informatsiooni saamise vahend, mis võimaldab tal jälgida näiteks vallavanema ja -valitsuse liikmete tegevust ja kohustada neid aru andma.

Kui volikogu liige esitab arupärimise vallavalitsuse või -vanema pädevuses olevas küsimuses, ei saa vastamisest keeldumist põhjendada sellega, et volikogul puudub selles asjas otsustamispädevus: see ei muuda volikogu liikme arupärimist õigusvastaseks. Vastasel juhul kaotaks vallavanemale ja -valitsuse liikme(te)le arupärimiste esitamise õigus suurel määral oma sisulise tähenduse. Õigusnormi ei saa aga tõlgendada nii, et see muutub sisutühjaks (RKPJKo 02.11.1994, nr III-4/1-6/94, punkt 1).

Volikogu liikmele peab jääma õigus aru pärida nende õigusaktide kohta, mille täitmise kohustus on pandud vallavalitsusele seadusega, määrusega või volikogu otsusega. Arupärimine esitatakse tavaliselt siis, kui volikogu liige näeb probleemi, näiteks kui vallavanem või -valitsus on jätnud midagi tegemata või pole teinud nõuetekohaselt.

KOKS § 26 reguleerib volikogu liikme teabe saamise õigust. Selle paragrahvi 1. lõike kohaselt on volikogu liikmel õigus saada volikogu ja valitsuse õigusakte, dokumente ja muud teavet, välja arvatud andmed, mille väljastamine on seadusega keelatud. Sama paragrahvi 2. lõige sätestab, et volikogu liikmel on õigus saada oma kirjalikule küsimusele vastus valla- või linnavalitsuselt või valla või linna ametiasutuselt kümne tööpäeva jooksul pärast küsimuse esitamist. Märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise ning kollektiivse pöördumise esitamise seaduse § 5 lõige 9 selles KOKS-i sättes ettenähtule ei laiene.

Volikogu liikme juurdepääsu teabele ei keela otseselt ükski seadus. Ka avaliku teabe seadusest (AvTS) tulenevaid juurdepääsupiiranguid rakendatakse avaliku teabe andmisel üksnes avaliku võimu välistele isikutele. Volikogu liige ei ole aga igaüks AvTS-i mõttes ja tal peavad olema laiemad võimalused kui mistahes teisel isikul (RKHKm 22.12.2008, nr 3-3-1-74-08, punkt 12).

Taotletav juurdepääsupiiranguga teave peab olema volikogu liikmele siiski vajalik tema ülesannete täitmiseks. Teabevaldaja saab vajaduse korral paluda volikogu liikmel täpsustada, milleks ta teavet küsib. Teabe andmisest keeldumist tuleb nõuetekohaselt põhjendada.

Teabe nõudmisel ja andmisel tuleb arvestada ka isikute põhiõigusi (põhiseaduse §-d 14 ja 28), konfidentsiaalse teabe kaitse vajadusi ja isikuandmete töötlemise üldpõhimõtteid.

Õiguskantsler on ka varem selgitanud volikogu liikme teabe saamise õigust (vt õiguskantsleri 15.04.2021, 09.12.2019, 12.03.2018, 05.02.2016 seisukohti) ning soovitanud Riigikogul anda volikogu liikmele halduskohtulik kaebeõigus. Volikogu liikme teabe saamise õigust on käsitlenud ka Riigikohus (vt RKHKo 04.11.2004, nr 3-3-1-55-04, punktid 13-14; RKHKm 22.12.2008, nr 3-3-1-74-08, punktid 9 ja 12).

KOKS § 44 lõike 6 teine lause võimaldab volikogul kuulutada istungi küsimuse arutelu osas kinniseks.

Vallavolikogu töökord

Põhiseaduse § 156 järgi on kohaliku omavalitsuse esinduskogu volikogu. Sellest tuleneb volikogu enesekorraldusõigus, mis tähendab, et volikogul on õigus kehtestada oma töökorraldus ning menetlusreeglid.

Õiguskantsleril paluti kontrollida, kas Hiiumaa Vallavolikogu töökorra sätted, mis reguleerivad volikogu õigusaktide eelnõude koostamist, on seadusega kooskõlas. Õiguskantsleri hinnangul siin vastuolu seadusega ei ole. Õiguskantsler ei saa volikogult nõuda tema töökorra täiendamist sätetega, mis kohustaksid vallavalitsuse kantseleid abistama volikogu liikmeid, osavallakogude liikmeid ja üksikisikuid õigusaktide eelnõude koostamisel. Volikogu ei pea ka moodustama eraldi volikogu kantseleid, kuigi võib seda teha.

Ametnikud peavad vajaduse korral aga aitama kohaliku rahvaalgatuse esitajate esindajaid vormistada õigusakti eelnõu nii, et see vastaks nõuetele (vt ka selgitamiskohustuse kohta haldusmenetluse seaduse §-s 36). Seda näeb ette hea halduse põhimõte (põhiseaduse § 14). Sellest ei järeldu, et kui volikogu töökorras ei ole valla- või linnavalitsuse kantseleile niisugust kohustust pandud, on see seadusevastane.

Volikogu istungil küsimuse arutelu kinniseks kuulutamine

Õiguskantsleri poole pöördus vallaelanik, kellel ei võimaldatud jälgida samal päeval toimunud Rapla Vallavolikogu istungit veebi teel. Avalik veebiülekanne jäi ära, sest volikogu esimees oli kuulutanud istungi kinniseks. Hääletamist volikogu istungi (päevakorras oli üks küsimus) kinniseks kuulutamise üle ei toimunud.

Õiguskantsler leidis, et vallavolikogu istungi kinniseks kuulutamisel ei järgitud seadust ega Rapla Vallavolikogu töökorda, ning palus vallavolikogul seda edaspidi teha.

KOKS § 44 lõike 4 kohaselt on volikogu istungid avalikud. Volikogu võib kuulutada istungi küsimuse arutelu kinniseks, kui selle poolt hääletab vähemalt kaks korda enam volikogu liikmeid, kui on vastu, või kui küsimust puudutavate andmete avalikustamine on seadusega keelatud või piiratud. Sedasama sätestab ka Rapla Vallavolikogu töökord (§ 3 lõike 1 esimene lause ja lõige 2).

KOKS § 44 lõike 1 kohaselt tuleb volikogu ainupädevusse kuuluvad küsimused otsustada hääletamise teel. Muudes küsimustes hääletatakse juhul, kui vähemalt üks volikogu liige seda nõuab.

Volikogu istungil küsimuse arutelu kinniseks kuulutamine on volikogu ainupädevuses olev küsimus, mida volikogu peab hääletama. Volikogu esimehe seisukoht ei saa asendada nõutava häälteenamusega tehtavat volikogu otsust.

Volikogu istungi materjalide õigeaegne kättesaadavaks tegemine

Õiguskantslerile esitatud avaldust lahendades selgus, et Saaremaa Vallavolikogu ei järginud kohaliku omavalitsuse korralduse seadusega sätestatud tähtaega, millal tuleb volikogu istungi materjalid volikogu liikmetele teatavaks teha. Õiguskantsler palus vallavolikogul ja selle komisjonidel korraldada oma töö edaspidi nii, et volikogu liikmed saaksid kõik istungi materjalid õigel ajal.

KOKS § 43 lõike 3 kohaselt tuleb volikogu kokkukutsumisel kutses teada anda küsimused, mida hakatakse arutama. Kutse peab volikogu liikmetele teatavaks tegema vähemalt neli päeva enne volikogu istungit. Koos kutsega tehakse volikogu liikmetele kättesaadavaks istungi materjalid.

Riigikohus on öelnud, et seadusega sätestatud neljapäevase tähtaja järgimise nõue ei ole pelgalt formaalsus. See säte on kehtestatud selleks, et volikogu liikmetele oleks istungi aeg varakult teada. Nii saavad nad vajadusel oma plaane ümber korraldada, et koguneda volikogu istungile ja valmistuda päevakorras olevate küsimuste arutamiseks (RKPJKo 02.07.2004, nr 3-4-1-16-04, punkt 16).

Ka sel juhul, kui volikogu on oma töökorras andnud volikogu komisjonile õiguse ületada muudatusettepanekute esitamise tähtaega (Saaremaa Vallavolikogu töökorra § 16 lõike 3 teine lause), tuleb kõik istungi materjalid teha volikogu liikmetele kättesaadavaks seadusega määratud ajaks. Kui materjalid saadetakse volikogu liikmetele alles volikogu istungile eelneval päeval, on seda nõuet rikutud.

Revisjonikomisjoni ja vallaasutuste vahelised sisesuhted

Saaremaa Vallavolikogu muutis valla põhimääruses revisjonikomisjoni tegevust reguleerivat sätet. Muudatuse sõnastus jätab mulje, nagu kohalduks teabe või dokumentide saamiseks esitatud revisjonikomisjoni taotlusele vastamisele AvTS-i ning märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise ning kollektiivse pöördumise esitamise seadusega (MSVS) sätestatud nõuded.

Õiguskantsler juhtis tähelepanu, et volikogu revisjonikomisjoni suhted valla ametiasutuste ja ametiasutuse hallatava asutusega, mis puudutavad komisjoni õigust saada teavet ja tööks vajalikke dokumente, on volikogu ja vallaasutuste sisesuhted ning neile AvTS-is ega MSVS-is sätestatu ei laiene. Seega on Saaremaa valla põhimääruse sätte sõnastus eksitav. Riigikogu võib seadusi muuta ega pea seejuures arvestama, kuidas see mõjutab vallavolikogu revisjonikomisjonile vastamist. Sellega võivad aga kaasneda revisjonikomisjonile soovimatud tagajärjed. Revisjonikomisjonile vastamise kord tuleks seega valla põhimäärusesse kirja panna.

Vallavolikogu esimees teatas õiguskantslerile, et kuna parajasti koostatakse osavaldade ühise põhimääruse eelnõu, tuleb eeldatavasti muuta ka valla põhimäärust ning määruse muutmisel saab õiguskantsleri soovitusi arvestada. Õiguskantslerile teadaolevalt on kavas valla põhimääruse muudatusi arutada volikogus 2024. aasta sügisel.

Valla arengukava eelnõu avalik arutelu

Õiguskantsleril paluti tühistada Viljandi Vallavolikogu määrus, millega muudeti Viljandi valla arengukava aastateks 2022–2030. Avaldaja hinnangul rikkus volikogu esimees määruse eelnõu menetluse käigus Viljandi Vallavolikogu töökorda, sest ei pannud teisel lugemisel hääletusele arengukava muudatuste avaliku arutelu käigus esitatud ettepanekuid.

Õiguskantsleri hinnangul ei rikkunud volikogu esimees seadust. Valla arengukava muudatuste avaliku arutelu käigus võivad ettepanekuid esitada kõik huvitatud isikud (vt KOKS § 37² lõige 5). Neid ettepanekuid ei loeta muudatusettepanekuteks volikogu töökorra tähenduses (vrd vallavolikogu töökorra § 12 lõige 2). Viljandi vallas reguleerib arengukava koostamist ja menetlemist lähemalt Viljandi valla arengukava ja eelarvestrateegia koostamise kord (vt lähemalt § 3).

Õiguskantsleri pädevuses ei ole õigusaktide tühistamine ega nende muutmine. Kui õiguskantsler leiab, et linna või valla õigusnorme sisaldav akt on põhiseadusega või seadusega vastuolus, teeb ta akti vastu võtnud organile ettepaneku viia see põhiseaduse või seadusega kooskõlla. Kui vaidlustatud normi ei ole põhiseaduse või seadusega kooskõlla viidud, teeb õiguskantsler Riigikohtule ettepaneku tunnistada see norm kehtetuks (põhiseaduse § 142; õiguskantsleri seaduse § 17 ja § 18 lõige 1).