Õigusriik

Õigusriigi põhimõtte kohaselt peavad avalikku võimu esindavad riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutused tegutsema põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Õigusriigi põhimõte hõlmab ka võimude lahususe ja õiguskindluse põhimõtet ning keelab võimu kuritarvitamise. Kedagi ei tohi põhjendamatult ebavõrdselt kohelda ja kõigil peab olema ligipääs ausale kohtumõistmisele. Riik peab tagama inimeste põhiõigused, neid tohib piirata vaid siis, kui see on vältimatult vajalik.

Täitevvõim peab tegutsema Riigikogu kehtestatud tingimustel ja piirides ning need tingimused peavad olema seadustes selgelt sätestatud. Paraku tuli taas tõdeda, et vahel ei ole ka suure mõjuga õigusakte koostades suudetud norme sõnastada nõnda, et kõik osapooled nendest üheselt ja täpselt aru saaksid.

Näitena võib tuua välismaalaste seaduse sätte, mille kohaselt peab Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) enne viisa andmist selle eelnevalt kooskõlastama Kaitsepolitseiametiga. Ilmneb, et erinevalt sellest, milline sisu on antud sõnale kooskõlastamine haldusmenetluse seaduses, kasutatakse välismaalaste seaduses kooskõlastamist arvamuse andmise tähenduses. Välismaalaste seaduse (VMS) § 82 lõikest 2 nähtub, et viisataotluse kooskõlastamata jätmine ei saa olla automaatselt viisa andmisest keeldumise aluseks.

Kui Kaitsepolitseiamet viisa andmist ei kooskõlasta, peab PPA välja selgitama, miks Kaitsepolitseiamet on sellise seisukoha võtnud, ning seejärel tegema kõiki asjaolusid arvestades otsuse viisa väljaandmise kohta. Nüüd on selgunud, et PPA Kaitsepolitseiametilt põhjendusi ei küsi ning jätab inimesele viisa lihtsalt väljastamata.

Loomulikult ei tohi viisat anda inimesele, kes võib kujutada ohtu Eesti julgeolekule. Otsuse tegemisel peab aga PPA kaaluma ühelt poolt seda, kuid suur on julgeolekuoht ja kui suur on selle realiseerumise tõenäosus, ning teiselt poolt põhjuseid, miks inimene Eestis viibimiseks viisat taotleb.

Normi mitmeti mõistetavuse näitena võib nimetada veel jahiseaduse jahipiirkonna kasutusõiguse andmise sätteid. Kehtiv jahiseadus jõustus 1. juunil 2013. Seadusest järeldub, et kuigi seni kehtinud jahipiirkonna kasutusõiguse load olid jõus kümme aastat, tuleb uued load välja anda 2013. aastal jõustunud jahiseaduse sätete alusel. Samas selgus, et erinevad huvigrupid on tõlgendanud jahiseadust erinevalt: vastavalt sellele, milline lahendus on konkreetsele huvigrupile sobivam. Jahipiirkonna senised kasutajad soovivad, et nende lubade kehtivusaega pikendataks kuni kümneks aastaks ning praegu kehtivat seadust nende tegevuse suhtes ei rakendataks.

Keskkonnaamet ongi seni järginud jahipiirkonna kasutusõiguse loa andmise normide asemel kasutusõiguse loa pikendamise norme ning seega jätnud kehtiva jahiseaduse nõuded osaliselt täitmata. Näiteks jättis Keskkonnaamet välja selgitamata, kas jahipiirkonna kasutamisest oleks huvitatud ka mõni teine jahiselts, kellel parajasti jahipiirkonna kasutamise luba ei ole.

Õiguskantsler rõhutas, et täitevvõim ei saa seada avaliku piiratud ressursi kasutusse andmisele omapoolseid tingimusi ega Riigikogu seatud tingimustest mööda vaadata.

Õiguskantsler jälgib ka seda, kas ja kuidas peavad riigiasutused inimestega suheldes kinni hea halduse tavast. See tähendab, et lisaks viisakale ja eesmärgipärasele suhtlemisele tuleb ametiasutusel oma töö korraldada nõnda, et keegi ei jääks asutuse tegevuse või tegevusetuse tõttu infosulgu. Kahjuks jätavad ametiasutused tihtipeale pöördumised registreerimata ning avaldustele vastamata. Märgukirjadele ja selgitustaotlustele vastamisega oli probleeme mitmel ministeeriumil ning kohalikul omavalitsusel, nii mõnelgi korral sai inimene vastuse alles pärast õiguskantsleri meeldetuletust.

Hea on aga tõdeda, et nii mõnigi mure leidis õiguskantsleri ametkonna järelepärimise tulemusena kiiresti lahenduse. Näitena võib tuua piiriveekogule mineku registreerimise korra, mille kohta oli PPA kodulehel öeldud, et registreerimine on võimalik üksnes lühisõnumi saatmisega või PPA iseteeninduse veebilehe kaudu, mitte aga helistamise teel. PPA reageeris õiguskantsleri pöördumisele kiiresti ja kahe nädalaga taastati lihtne telefoni teel registreerimise võimalus.

Isegi kui enamik inimesi eelistab üldjuhul lühisõnumi saatmist või veebilehte, on mõistlik pakkuda ka teistsuguseid teavitamiskanaleid. See on vajalik kasvõi selleks juhuks, kui ühes süsteemis peaks tekkima tehniline rike. Dubleerivate teavitusvõimalustega tagatakse, et igapäevatoimingud saavad tehnilisest rikkest hoolimata sujuvalt tehtud.

Riigil tuleb kõigi teenuste loomisel või arendamisel arvestada inimeste võimaluste ja vajadustega. E-riigi arendamisel ei tohi unustada, et kõigil peab olema võimalik riigiga suhelda ja teenuseid saada, sõltumata sellest, kas nad oskavad, saavad või tahavad oma asju ajada e‑kanalite kaudu. Lisaks tuleks arvestada, et mõnes piirkonnas (näiteks piiriäärsetel aladel) ei ole alati kõige parem mobiililevi ning see takistab ka e‑kanalite kasutamist. Ainuüksi selle tõttu tuleb mõelda mitme lahenduse peale.

Põhiseaduse järgi peavad kohalikud omavalitsused saama oma kohaliku elu küsimusi otsustada ja korraldada iseseisvalt. Kohaliku elu teemad on sageli elanikele kõige hingelähedasemad ja olulisemad, seetõttu saadetakse õiguskantslerile pidevalt küsimusi ja kaebusi omavalitsuste töö kohta. Õiguskantsler kontrollib, kas vallad ja linnad järgivad oma tegevuses põhiseadust ja teisi seadusi ning austavad inimeste põhiõigusi ja -vabadusi.

Õiguskantslerile saadetud avaldustest ilmnes, et kuigi linnadel ja valdadel on õigus kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) alusel kehtestada eeskirju (heakorraeeskiri, koerte ja kasside pidamise eeskiri jne), ei selgu õigusnormidest üheselt, kuidas on linnal või vallal võimalik eeskirja rikkujat korrale kutsuda enne süüteo toimepanemist. Nii näiteks vaieldakse selle üle, kas inimesi ohustava (eelkõige vabalt ringi jooksva) koera omanikule tohib teha ettekirjutuse vormis hoiatuse, et ta oma koera liikumist piiraks. Vaieldakse, kas ettekirjutuse tegemiseks saab rakendada korrakaitseseaduse üldvolitust või mitte.

Õiguskantsleri hinnangul tuleks seesugused vaidlused lõpetada ja tagada inimeste turvatunne. Selleks tuleb anda omavalitsustele õigus tõhusalt kontrollida KOKS‑i sätete alusel kehtestatud eeskirjade täitmist. Omavalitsustel peaks olema ka õigus teha eeskirja täitmata jätmise eest ettekirjutus ning vajaduse korral rakendada asendustäitmist või määrata sunniraha.

Kohalikes omavalitsustes on tekitanud segadust ka korruptsioonivastase seaduse (KVS) toimingupiiranguid reguleerivad sätted. Samale küsimusele juhtis õiguskantsler tähelepanu 2018. aastal, kui ta Riigikogule oma tegevusest ülevaadet andis. Kuivõrd toimingupiirangu rikkumise eest on ette nähtud karistus, peab lubatu ja keelatu vahetegu olema seaduses selge ja üheselt mõistetav. Näiteks on tekitanud küsimusi üksikotsustuse tegemine iseenda suhtes, kui ametiisiku ja juriidilise isiku seos tuleneb ametiisiku ametikohustustest. Ebamäärane on ka KVS § 11 lõike 1 punktis 3 toodud toimingupiirangu kohaldamise alus, mille järgi peab ametiisik ennast otsuse või toimingu tegemiselt taandama, kui ta on teadlik korruptsiooniohust. Korruptsioonioht on üldine ja määratlemata mõiste, mistõttu on sageli keeruline eeldada, et ametiisik suudab korruptsiooniohtu alati täpselt määratleda.

Mitu kaebust puudutas prokuratuuri tegevust. Nii mõnegi inimese hinnangul alustatakse ja toimetatakse Eestis kriminaalmenetlusi valikuliselt. Õiguskantsler on inimestele selgitanud, et iga kuriteokahtlust tuleb kontrollida, ent seda tehes ei tohi kedagi käsitada kuriteos süüdi olevana enne, kui inimese kohta on jõustunud süüdimõistev kohtuotsus.

Kriminaalmenetlust alustatakse kuriteole viitavate faktide, mitte inimese suhtes. Võimaliku kahtlustatava isik ei tohi mõjutada kriminaalmenetluse alustamist. Kriminaalmenetluse alustamata jätmine ja alustatud kriminaalmenetluse lõpetamine alluvad kohtulikule kontrollile. Prokurör, kes täidab konkreetses kriminaalmenetluses prokuratuuri ülesandeid, allub ka teenistuslikule järelevalvele.

Hea haldus

Inimesed pole sageli rahul sellega, kuidas ametiasutused nende avaldusi lahendavad. Probleem algab juba sellest, kui asutus jätab pöördumise registreerimata.

Avaliku teabe seadusega (§ 12 lg 1 p 1) on määratud, et taotlused ja muud dokumendid tuleb asutuse dokumendiregistris registreerida hiljemalt saabumise päevale järgneval tööpäeval. Dokumentide registreerimise nõue aitab tagada, et igast pöördumisest jääb jälg ning et iga pöördumisega ka tegeldakse.

Õiguskantsler leidis, et pöördumised olid jätnud nõuetekohaselt registreerimata näiteks Kambja Vallavalitsus ja Tartu Vallavalitsus.

Ametiasutus on kohustatud oma ülesandeid täites pidama kinni õigusaktides ettenähtud tähtaegadest. Tähtaegade järgimine ja inimeste teavitamine on üks osa hea halduse tavast. Seaduse järgi tuleb märgukirjale ja selgitustaotlusele vastata viivitamata, kuid mitte hiljem kui 30 kalendripäeva jooksul pärast selle registreerimist. Keerulistel juhtudel võib vastamise tähtaega pikendada kahe kuuni. Märgukirjadele ja selgitustaotlustele tähtaegse vastamisega oli probleeme Justiitsministeeriumil, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumil, Sotsiaalkindlustusametil, Tallinna Linnavalitsusel, Harku Vallavalitsusel, Kiili Vallavalitsusel, Kose Vallavalitsusel, Saku Vallavalitsusel, Türi Vallavalitsusel, Kambja Vallavalitsusel, Narva-Jõesuu Linnavalitsusel ja Peipsiääre Vallavalitsusel.

Kambja Vallavalitsus ei vastanud seaduses sätestatud tähtaja jooksul ka detailplaneeringu algatamise ettepanekule ega pikendanud selle lahendamise tähtaega. Pärast detailplaneeringu algatamise taotluse saamist tuleb kohalikul omavalitsusel teha vajalikud toimingud, mis võimaldaksid taotluse lahendada planeerimisseaduses sätestatud tähtaja jooksul. Kui oluliste asjaolude väljaselgitamine võtab aega rohkem kui 30 päeva, tuleb taotluse esitajale teatada selle lahendamise tähtaja pikendamisest.

Mitu kaebust esitati Andmekaitse Inspektsiooni tegevuse kohta. Õiguskantsler leidis, et inspektsioonil on probleeme nii märgukirjadele ja selgitustaotlustele vastamisega kui ka vaiete ja isikuandmete töötlemise rikkumise peale esitatud kaebuste lahendamisega. Näiteks jättis inspektsioon avaldustele vastamata ja pikendas tähtaegu põhjustel, mida õigusaktides pole sätestatud. Samuti pikendati tähtaegu rohkem, kui õigusaktid seda lubavad.

Kuna inspektsioon põhjendas sellist olukorda ressursinappusega ja vastuste viibimine osutas sellele, et kriitiline olukord oli kestnud juba pikka aega, palus õiguskantsler inspektsioonil ja Justiitsministeeriumil koos probleem lahendada. Inspektsioon saigi 2023. aastal raha juurde nii töötasude suurendamiseks kui ka uute töötajate värbamiseks.

Avalike ürituste korraldamine

Haapsalu Linnavalitsus ja Tartu Vallavalitsus ei tegutsenud avalikke üritusi (autoralli, lõbustusüritus) puudutavatele avaldustele vastates õiguspäraselt ega kooskõlas hea halduse tavaga. Õiguskantsler palus neil omavalitsustel edaspidi enne üritusele loa andmist kaaluda muu hulgas ürituse paiga vahetus läheduses elavate inimeste huve.

Avaldust lahendades selgus veel, et Tartu Vallavolikogu ei ole kehtestanud määrust avaliku ürituse korraldamise ja pidamise nõuete kohta, mida vallavalitsus peaks järgima, kui lahendab avaliku ürituse korraldamise taotlust. Tartu Vallavolikogu teatas õiguskantslerile, et määrus on vastu võetud ja jõustunud.

Ehitisregistri toimepidevus

Õiguskantsleri poole pöördus inimene, kelle maja ei olnud võimalik leida ehitisregistri kaardirakendusest, mistõttu ei saanud tema päikesepargi projekteerija üles laadida päikesepargi projekti ning pargi rajamine viibis. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi ehitisregistri talitus tunnistas probleemi olemasolu ja lubas saata ehitisregistri arendajale selle kohta veateate.

Õiguskantsler juhtis tähelepanu, et paraku on uue ehitisregistri töökindlusega olnud probleeme varemgi ning see on takistanud ehitus- ja kasutuslubade menetlemist. Uue süsteemi rakendamisel esinevaid tõrkeid võib teatud piirini inimlikult mõista. Selle juurde peaks aga kuuluma probleemide analüüs koos võimaliku lahendusega.

Suur halduskoormus võib viidata sellele, et tuleks üle vaadata ka ehitisregistri ja kasutajatoe ressursivajadus. Vajaduse korral tuleb võtta tööle uusi ametnikke.

Kui riik on loonud registri, mis peaks lihtsustama riigiga suhtlemist, siis peab riik tagama ka selle registri tõrgeteta töö ning tõrgete korral pakkuma inimestele kiiresti tõhusat abi.

Õpilase kooliteekond

Kohalik omavalitsus peab korraldama õpilasele transpordi elukohajärgsesse kooli ja tagasi. Seejuures tuleb arvestada, et lapse jalgsitee ei oleks pikem kui kolm kilomeetrit. Kehtivate nõuete eesmärk on tagada lapsele võimalus saada põhiharidus elukohajärgses koolis.

Omavalitsusel tuleb transpordivõimalusi kaaludes hinnata ka seda, kuidas koolitee võib mõjutada lapse õpivõimet ja -tahet. Koolitee ei tohi olla lapse elule ja tervisele ohtlik ega ka liiga väsitav. Kooli jõudes peab laps suutma õppida.

Kui asjaolud muutuvad ja pakutud koolitranspordi lahendus siiski ei vasta lapse vajadustele ja parimatele huvidele, tuleb omavalitsusel olukorda uuesti hinnata.

Isikut tõendava dokumendi kättesaamine

Õiguskantsleri poole pöördus inimene, kes taotles endale uut passi, kuid ei saanud seda kätte, sest kuigi ta püüdis mitu korda dokumendile järele minna, olid Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) teenindusbüroos väga pikad ootejärjekorrad ning koroonapandeemia ajal ei soovinud ta rahvarohkes ruumis pikalt oodata. Kui inimene sai lõpuks dokumendile järele minna, oli PPA tema passi hävitanud. PPA ei olnud talle teatanud, et kavatseb dokumendi kehtetuks tunnistada ja hävitada. Inimene küsis, miks ei ole võimalik dokumente kätte saada postiteenuse vahendusel.

Õiguskantsler selgitas, et seaduse kohaselt võib PPA tunnistada välja antud isikut tõendava dokumendi kehtetuks ja selle hävitada, kui dokumendile pole järele mindud kuue kuu jooksul. PPA peab selle otsuse tegema siiski kooskõlas haldusmenetluse nõuetega. Seejuures tuleb inimesele teatada, kui plaanitakse tema isikut tõendav dokument tunnistada kehtetuks ja hävitada. Selle otsuse tegemisel tuleb arvestada kõiki olulisi asjaolusid. PPA peab tegema inimesele teatavaks ka otsuse, millega dokument kehtetuks tunnistati. Paraku PPA seda ei teinud ning rikkus sellega haldusmenetluse nõudeid. Riik peab teavitama ka neid inimesi, kes
e-teenuseid ei kasuta.

Asjaolude uurimisel selgus siiski, et koroonapandeemia tõttu oli PPA säilitanud dokumente teenindusbüroodes tavapärasest kauem. Ka avaldaja passi hoiti teenindusbüroos enam kui aasta, selle aja jooksul oleks olnud siiski võimalik passile järele minna.

Seaduse kohaselt peab inimesel olema võimalik isikut tõendavaid dokumente kätte saada ka posti teel, kui ta seda soovib. Kuigi vastav seadusesäte jõustus juba 1. jaanuaril 2016, ei järgi PPA seadust. Seetõttu ei saa Eesti-siseselt dokumente kulleriga koju saata, kuigi niisugune võimalus teeks dokumentide kättesaamise märksa lihtsamaks.

Ettekirjutus eraõiguslike probleemide lahendamisel

Õiguskantsler selgitas Luunja Vallavalitsusele, et valla ja eraisiku vahelise eraõigusliku vaidluse lahendamisel ei saa vald kasutada avaliku võimu volitusi ega teha eraisikule ettekirjutust. Eraõiguslikke vaidlusi tuleb lahendada eraõiguse normide ja põhimõtete järgi.

Kõnealusel juhul tegi vald ettekirjutuse piirdeaia lammutamiseks, põhjendades seda sellega, et piirdeaed oli ehitatud üle kinnistu piiri ja asus vallale kuuluval maal. Kapitaalselt ehitatud piirdeaia lammutamiseks ja uude asukohta püstitamiseks pidanuks omanik tegema suuri kulutusi. Pealegi oli küsimus vaid mõnekümnes sentimeetris, ka piiriandmed võisid olla ebatäpsed.

Piiriveekogule mineku registreerimine

Õiguskantslerile anti teada, et väidetavalt alates 2021. aasta 30. juulist ei olnud võimalik piiriveekogule minekut enam registreerida lauatelefoniga helistades. Avaldaja sõnul oli registreerimine võimalik üksnes mobiiltelefoni lühisõnumiga või iseteeninduse veebilehe kaudu.

Kuigi Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) seda infot ei kinnitanud, võis piirangut järeldada automaatvastuse valikute ja ka PPA veebilehel avaldatud info põhjal.

Telefoni teel registreerimise võimalus on vajalik, sest inimesed peavad saama oma kohustusi täita ka muul viisil kui ainult e-kanalite kaudu. Näiteks võib tekkida e-kanalites tehniline rike või ei ole inimesel mõnel muul põhjusel võimalust e-kanalit kasutada.

Tunnustamist väärib, et PPA võttis õiguskantsleri soovitust arvesse ja taastas endise olukorra kahe nädalaga. Nüüd on jälle võimalik piiriveekogule minekut registreerida ka telefoniga helistades ning infot selle kohta leiab ka PPA veebilehelt.

Rahvastik

Kooselulepingu sõlmimine ja elamisloa taotlemine

Õiguskantsleri poole pöörduti kaebusega, et Eesti notarid ei võimalda samasoolistel partneritel sõlmida kooselulepingut, kuigi nende välisriigis sõlmitud abielu Eestis ei tunnustata, ning selle tõttu ei saanud inimene taotleda elamisluba oma partneri juurde elama asumiseks.

Õiguskantsler selgitas, et kooselulepingut peab saama sõlmida ka juhul, kui samast soost partnerid on registreerinud abielu välisriigis, kuid Eestis seda ei tunnustata. Eesti kohtutes on niisuguseid juhtumeid arutatud. Sellisel juhul saavad need inimesed Eestis oma suhet õiguspärasel viisil vormistada vaid kooselulepinguga. Pärast kooselulepingu sõlmimist on võimalik taotleda elamisluba samast soost partneri juurde elama asumiseks.

Viisa alusel Eestis viibivate vanemate vastsündinud lapse õiguslik staatus

Õiguskantslerilt küsiti, milline on Eestis sündinud laste õiguslik staatus, kui nende vanemad viibivad Eestis viisa alusel. Politsei- ja Piirivalveamet on teatanud vanematele, et nende Eestis sündinud laps on illegaalselt riigis viibiv inimene, kellele on võimalik viisat või elamisluba taotleda vaid välisriigis.

Õiguskantsler leidis, et kuna seaduses on see küsimus selgelt reguleerimata, on tegemist lüngaga Eesti õiguskorras. Kui õigusaktis on lünk, tuleb see ületada tõlgendamise teel. Põhiõiguste tagamiseks tuleb kohaldada analoogiat välismaalaste seaduse sätetega. Neis sätetes on öeldud, et elamisloa alusel riigis viibivate inimeste vastsündinud lapsed omandavad vahetult seaduse alusel sama staatuse, mis on nende vanematel. Järelikult tuleb pidada õigeks, et ka viisa alusel Eestis viibivate vanemate Eestis sündinud laps viibib Eestis seaduslikult ning talle peab olema võimalik vormistada viisa Eestis.

Õiguskantsler käsitles seda küsimust ka Riigikogu põhiseaduskomisjonile saadetud ettekandes. Ta märkis, et õigusselguse ning põhiõiguste tagamiseks tuleb välismaalaste seaduses selgelt sätestada, et Eestis viisa alusel viibivate inimeste Eestis sündinud laps viibib riigis vahetult seaduse alusel.

Viisamenetlus

Õiguskantslerile esitatud avalduste lahendamisel selgus, et PPA jätab inimesele automaatselt viisa andmata, kui Kaitsepolitseiamet pole tema viisataotlust kooskõlastanud. Samuti jättis PPA viisaotsuse kohta esitatud vaide rahuldamata ainuüksi selle tõttu, et Kaitsepolitseiamet ei pidanud põhjendatuks oma seisukohta muuta.

Välismaalaste seaduse kohaselt on PPA-l õigus otsustada riigisiseselt viisade andmise üle. Seadus sätestab, et viisa andmine tuleb kooskõlastada siseministri määratud asutusega, mis on Kaitsepolitseiamet. Õiguskantsler selgitas PPA-le, et välismaalaste seaduse järgi mõistetakse kooskõlastamist arvamuse andmise tähenduses. Seega, kui Kaitsepolitseiamet jätab viisataotluse kooskõlastamata, peab PPA välja selgitama ameti seisukoha põhjuse, kuid võib siis teha otsuse sellest seisukohast sõltumata, arvestades samas kõiki taotluse esitamise asjaolusid. Järelikult ei ole PPA senine praktika olnud kooskõlas põhiseaduse ega välismaalaste seadusega.

Välismaalaste seaduse § 82 lõikest 2 nähtub, et viisataotluse kooskõlastamata jätmine ei saa olla automaatselt viisa andmisest keeldumise aluseks. PPA kui pädev haldusorgan peab ise otsustama viisa andmise üle ning viisaotsuse kohta esitatud vaideavaldust läbi vaadates selgitama välja kõik olulised asjaolud ja lahendama vaide neile asjaoludele tuginedes.

Loomulikult ei tohi viisat anda inimesele, kes võib ohustada Eesti julgeolekut. Julgeolekuoht on aga määratlemata õigusmõiste, mille sisustamisel on haldusorganil avar otsustusõigus. Otsuse tegemisel on vaja hinnata ohu suurust ja selle realiseerumise tõenäosust ning asjaolusid, miks inimene Eestis viibimiseks viisat taotleb. See on iseäranis oluline siis, kui viisataotlejal on Eestis viibimiseks kaalukad perekondlikud põhjused.

Elamisloataotluste lahendamine

Inimesed väljendasid rahulolematust ka elamisloataotluste menetluste üle, sest sageli kestavad need menetlused liiga pikka aega. Avaldusi lahendades selgus, et PPA ametnikud pikendasid menetlustähtaegasid korduvalt ja pikkade ajavahemike kaupa.

Õigusaktid näevad ette, et elamisloataotlus tuleb üldjuhul läbi vaadata kahe kuu jooksul ning tähtaega võib pikendada korraga kuni kahe kuu kaupa (VMS § 34 lg 2, siseministri määruse § 26). PPA ametnikud pikendasid menetlustähtaegasid korraga aga näiteks kolme kuu või nelja kuu kaupa.

Õiguskantsleri poole pöördus ka inimene, kellel ei olnud võimalik elamisloataotlust esitada, sest järgmiseks kaheks kuuks olid kõik taotluse esitamise ajad broneeritud. PPA ei pakkunud inimestele ka uusi aegu, sest ootas otsust 2023. aasta sisserände piirarvu kohta. Samas polnud võimalik aega saada ka nendel inimestel, kelle elamisloataotluse suhtes sisserände piirarv ei kehtinud. Sellest nähtub, et kuigi õigusaktide kohaselt peaks PPA üldjuhul lahendama elamisloataotluse kahe kuu jooksul, ei pruugi selle aja jooksul olla võimalik elamisloataotlust isegi esitada. Niisiis takistab PPA oma broneerimissüsteemi kaudu inimeste juurdepääsu menetlusele. (Loe ka peatükist „Julgeolek“.)

Haldustrahvid

Konkurentsiseaduses kavandatavate muudatuste tõttu olid ka möödunud ülevaateaastal tähelepanu all haldustrahvid ja sellega seotud küsimused. Haldustrahvide laiema rakendamise mõttest on vähemalt praegu loobutud. Samas pole Eesti siiani oma õigussüsteemi üle võtnud Euroopa Parlamendi ja nõukogu konkurentsiõiguse direktiivi. See direktiiv näeb konkurentsivaldkonnas ette võimaluse määrata trahve väljaspool kriminaalmenetlust. Direktiivi rakendamiseks kavatseb Eesti hakata konkurentsiõiguse rikkumise eest trahve määrama haldusmenetluses ning viia kohtuliku kontrolli halduskohtu alluvusse.

Õiguskantsler on viidanud mitmele haldustrahvidega seotud probleemile, mis tuleb lahendada enne seaduse vastuvõtmist.

Konkurentsiseaduse muudatustest (15.05.2023 kooskõlastusringile saadetud versioonis) tekitab kõige rohkem küsimusi sõnumisaladuse kaitse (põhiseaduse § 43) ja enese mittesüüstamise privileeg (põhiseaduse § 22
lg 3).

Selle eelnõu versiooni kohaselt oleks Konkurentsiametil õigus uurimismeetme kohaldamisel saada juurdepääs teabele või koguda teavet, sõltumata teabekandjast. Hõlmatud on ka igasugune teabevahetus, sealhulgas avamata sõnumid, välja arvatud menetlusaluse isiku ja tema lepingulise või riigi õigusabi korras nimetatud esindaja vaheline konfidentsiaalne teabevahetus.

Põhiseaduse § 43 tagab aga igaühele sõnumisaladuse ning erandeid saab siin teha üksnes kohus kuriteo tõkestamise eesmärgil või kriminaalmenetluses tõe väljaselgitamiseks. Konkurentsiseaduse eelnõu lubaks sõnumisaladust rikkuda ka haldusmenetluses.

Lisaks kohustab eelnõu menetlusalust isikut või muud isikut andma teavet, mis on talle kättesaadav, sealhulgas selgitusi. Teabenõuet ei pea täitma üksnes ulatuses, millega isik ennast otseselt rikkumises süüdi tunnistaks. Eelnõu kohaselt tuleb välja anda kõik menetlusaluse isiku valduses olevad tõendid, isegi kui need on teda süüstavad. Teabe alusel võib teha haldustrahvi kuni kümme protsenti ettevõtja või ettevõtjate ühenduse üleilmsest kogukäibest trahvi kohaldamisele eelnenud majandusaastal. Teabe andmise kohustuse täitmise tagamiseks on ette nähtud sunniraha või trahv.

Põhiseaduses (§ 22 lõige 3) on öeldud, et kedagi ei tohi sundida tunnistama iseenda või oma lähedaste vastu. Seega ei pruugi olla konkurentsiseaduse eelnõusse kirjutatud kohustus põhiseadusega kooskõlas. Sama on möönnud ka eelnõu autorid, kes eelnõu seletuskirjas pareerivad võimalikku probleemi väitega, et oletatav põhiseaduslik riive ei saa puudutada juriidilisi isikuid, kelle õigusi kaitstakse mõnevõrra teisiti kui füüsiliste isikute õigusi (seletuskiri, lk 7-8).

Nii sõnumisaladuse kaitse kui ka enese mittesüüstamise privileeg on põhiõiguste kaitsel põhimõttelise tähendusega. Seetõttu loodame, et eelnõu kohta antud tagasiside põhjal tehakse selles siiski muudatused, mis tagavad põhiõiguste parima kaitse.

Lõpuks tuleb siiski saavutada õigusrahu ning on selge, et Eestil tuleb Euroopa Liidu konkurentsiõiguse direktiiv üle võtta. Vajaduse korral saab õiguskantsler pärast seaduse väljakuulutamist pöörduda Riigikohtusse. Riigikohus hindab normide põhiseaduspärasust ning annab vajaduse korral ka suuniseid, kuidas saaks küsimusi tekitavaid sätteid põhiseaduspäraselt tõlgendada ja rakendada.

Kohtud

Õiguskantsler puutub kohtute tööga kokku kolmel viisil. Ta kuulub kohtute haldamise nõukotta, tal on õigus algatada distsiplinaarmenetlus kõigi kohtunike suhtes ning peale selle esitab ta Riigikohtule arvamusi põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluste asjus.

Kohtute haldamise nõukoja töös osalemine

Kohtute haldamise nõukoda kogunes 2022. teisel poolaastal istungile kolmel korral ja tänavu esimesel poolaastal kahel korral.

Kaebused kohtunike töö kohta

Kohtute seaduse järgi on õiguskantsler kohtute esimeeste ja Riigikohtu üldkogu kõrval ainus kohtusüsteemiväline institutsioon, kes võib algatada kohtuniku suhtes distsiplinaarmenetluse. Lõpliku otsuse distsiplinaarasjas teeb Riigikohtu juures tegutsev distsiplinaarkolleegium.

Õiguskantsler ei anna hinnangut sisulist õigusemõistmist puudutavatele küsimustele. Ta saab hinnata üksnes seda, kas kohtunik on jätnud ametikohustused täitmata või kas ta on käitunud vääritult.

Õiguskantsleri poole pöördutakse siiski peamiselt sellistes asjades, millesse õiguskantsler sekkuda ei saa. Enamasti ei ole inimesed rahul kohtulahendiga või sellega, kuidas kohus on hinnanud tõendeid. Seega oodatakse, et õiguskantsler sekkuks kohtumenetlusse ja annaks hinnangu kohtu lahendile. Seda õiguskantsler teha ei saa, sest põhiseaduse järgi mõistab õigust kohus ja õigusemõistmise sisulistele küsimustele saab hinnangu anda üksnes kõrgema astme kohus.

Igal aastal on olnud siiski ka neid juhtumeid, kus õiguskantsler kontrollib kohtute infosüsteemis kohtunike tööd lähemalt, jõudmaks selgusele, kas on põhjust alustada distsiplinaarmenetlust. Lõppenud ülevaateperioodil oli selliseid juhtumeid kümme. Mõnel juhul palus õiguskantsler selgitust ka kohtunikult ja/või kohtu esimehelt. Õiguskantsler ei leidnud ühelgi juhul põhjust alustada kohtuniku suhtes distsiplinaarmenetlust.

Peamiselt kaevati õiguskantslerile selle pärast, et kohtumenetlused venivad pikale. Eelkõige puudutas see Harju Maakohtu menetluses olevaid kohtuasju, kuid mõistliku menetlusaja küsimus kerkis üles ka teiste kohtute töö puhul.

Mõistlik menetlusaeg on määratlemata õigusmõiste, mis sisustatakse iga juhtumi puhul eraldi. Riigikohtu distsiplinaarkolleegium on selgitanud, et kohtumenetluse pikkuse mõistlikkuse hindamine sõltub mitmest asjaolust. Selleks et öelda, kas kohtumenetlus on toimunud mõistliku aja jooksul, tuleb hinnata vaidluse keerukust, kaalul olevate hüvede tähtsust ning menetlusosaliste käitumist. Kindlasti tuleb arvestada ka kohtu ja kohtuniku töökoormust ning sellest tingitud objektiivseid asjaolusid: kohtu ressursse, abitööjõu olemasolu, kaebuste hulka jne.

Ühel juhul tuli nentida, et laste elatise vaidlusega seotud kohtuasi oli tõesti kestnud liiga kaua, kuigi ühelegi kohtunikule ei saanud ette heita asja lahendamisega venitamist. Kohtuasi läbis korduvalt mitu kohtuastet, mis võttis paratamatult aega. Kohtuasja lahendamisel tuli kohtutel järgida kõrgema astme kohtu seisukohti ja juhiseid ning arvestada miinimumelatise maksmist käsitlevate õigusaktide muudatustega. Muu hulgas mõjutas kohtuasja lahendamise kiirust ka menetlusosaliste käitumine.

Üldiselt on kohtunike käitumise kohta esitatud kaebuste hulk aastate jooksul vähenenud. Põhjus on ilmselt selles, et valdavalt tehakse kohtuistungitest helisalvestised. See teeb kohtuistungil toimunu kontrollimise lihtsamaks ning ilmselt motiveerib kõiki menetlusosalisi oma käitumist ka paremini kontrollima.

Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse asjus

Riigikohus võib küsida õiguskantsleri arvamust põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse asjas.

Üks seesugune arvamus puudutas tähtajalise elamisloa andmise korda. Nimelt oli Tallinna Ringkonnakohus tunnistanud põhiseadusega vastuolus olevaks välismaalaste seaduse selles osas, mis ei võimalda anda välismaalasele tähtajalist elamisluba oma hooldust vajava vanema juurde elama asumiseks (põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuasi 5-23-6). Kohus tunnistas põhiseadusega vastuolus olevaks ka siseministri 12.01.2017 määruse nr 7 osas, milles see ei sätesta taotluses esitatavate andmete ja taotlusele lisatavate tõendite loetelu juhuks, kui täisealine välismaalane taotleb tähtajalist elamisluba, et asuda elama oma hooldust vajava vanema juurde.

Õiguskantsler leidis, et mõlemad õigusaktid on vastuolus Eesti Vabariigi põhiseaduse §-dega 11 ja 26 ning § 27 lõigetega 1 ja 5. Riigikohus jättis Tallinna Ringkonnakohtu taotluse rahuldamata.

Õiguskantsler esitas Riigikohtule arvamuse ka Vabariigi Valitsuse määruse nr 322 „Kriminaal-, väärteo-, tsiviil- ja haldusasjade menetlusest osavõtjatele tasu maksmise ja kulude hüvitamise kord“ kohta. Õiguskantsler leidis, et määrus oli vastuolus põhiseadusega, kuna valitsus ületas kohtupsühholoogiaekspertiisi eest makstava tasu suurust kehtestades talle kriminaalmenetluse seadustikuga antud volituse piire. Riigikohtu otsusega tunnistati määrus samal põhjusel põhiseadusega vastuolus olevaks.

Riigi õigusabi

Õiguskantsler tegi justiitsministrile ettepaneku viia põhiseadusega kooskõlla 26.07.2016 määruse nr 16 „Advokaadile riigi õigusabi tasu maksmise ja kulude hüvitamise kord“ sätted, mis puudutavad riigi õigusabi osutamise eest makstava tasu määrasid. Kehtiv tasumäärade süsteem ei taganud enam õigust õiglasele kohtumenetlusele ega kuriteos kahtlustatava õigust kaitsele.

Riigikohus analüüsis tasu maksmise korra põhiseaduspärasust 07.11.2022 otsuses nr 5-22-2. Kohus leidis, et konkreetsel juhul ei olnud tasu piirmäär põhiseadusega vastuolus, sest advokaadil oli võimalus eelnevalt välja selgitada, kui töömahuka kaasusega oli tegemist, ning sellest lähtudes võis ta kaasusest ka loobuda. Ühtlasi leidis Riigikohus, et kuna kõnealusel juhul oli advokaat advokaadibüroo juhatuse liige, mitte palgaline töötaja, võis ta riigi õigusabi osutada muu tegevuse (eeldatavalt tasuvama lepingulise õigusabi osutamise) kõrvalt ja arvel. Samas tõdes Riigikohus, et praeguste tasumääradega ei pruugi riigi õigusabi osutamine olla jätkusuutlik.

Õiguskantsleri ametkonna hinnangul oli olukord muutunud paljude inimeste jaoks keeruliseks. Neil inimestel, kellel ka parima tahtmise korral ei ole võimalik asjatundliku õigusabi eest tasuda, võis jääda vajalik õigusabi saamata ning ka kohtumenetlused kippusid venima. See kahjustab õigusriiki tervikuna. Eesti Advokatuuril oli keeruline leida advokaate, kes oleksid vabatahtlikult olnud nõus riigi õigusabi osutama (vt Eesti Advokatuuri kodulehelt „Advokatuur tegutseb riigi õigusabi kriisi ennetamise nimel“ ja „Advokatuur: õigusemõistmine rippus juuksekarva otsas juba septembris“).

Kui isiku põhiõiguste kaitseks on vaja anda õigusabi, kuid isik ei ole suuteline selle eest tasuma, peab talle õigusabi tagama riik. See õigusabi peab olema pädev ja usaldusväärne. Riigi õigusabi osutatakse riigieelarvest selleks eraldatud raha eest. Riik peab kindlustama, et riigi õigusabi osutamise eest tasumiseks oleks eraldatud piisavalt raha (riigi õigusabi seaduse § 30). Ebapiisav rahastus ei taga kvaliteetset õigusabi.

Justiitsminister nõustus õiguskantsleri ettepanekuga ja tõstis riigi õigusabi osutamise tasumäärasid.

Kohalikud omavalitsused

Eesti Vabariigi põhiseadus tagab kohalikule omavalitsusele autonoomia ehk õiguse otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi iseseisvalt. Riigikogu, Vabariigi Valitsus ja ministeeriumid peavad järgima kohaliku omavalitsuse autonoomiat. Mõistagi on ka vallad ja linnad kohustatud oma tegevuses järgima põhiseadust ja teisi seadusi. Kohalik omavalitsus peab austama isikute põhiõigusi ja -vabadusi, säästma maksumaksja raha ning ajama asju ausalt. Demokraatliku Euroopa kohaliku omavalitsuse ühtsed aluspõhimõtted määrab kindlaks Euroopa kohaliku omavalitsuse harta ja selle lisaprotokoll.

Kohalik omavalitsus (edaspidi omavalitsus) ei ole Vabariigi Valitsuse ega ministeeriumide allasutus, kuid ei ole ka nii-öelda riik riigis. Omavalitsuse mõte on selles, et kohaliku elu küsimusi lahendaks kogukond ise just sellele linnale või vallale sobival moel. Seejuures tuleb omavalitsusel tegutseda seaduslikult. Riik peab omavalitsusele olema toeks: asjad tuleb seada nii, et omavalitsusel oleks sobivad hoovad ning jätkuks raha kohaliku elu edendamiseks. Riik võib omavalitsusele seaduse alusel panna ka riiklikke ülesandeid, ent nende täitmiseks tuleb anda riigieelarvest piisavalt raha. Kohalik eelarve ja riigieelarve on eraldi eelarved.

Õiguskantsler aitas möödunud ülevaateaastal lahendada omavalitsuse sisemises töökorralduses tekkinud probleeme ning kontrollis, kas omavalitsuste õigustloovad aktid (määrused) vastavad põhiseadusele ja seadustele. Samuti jälgis õiguskantsler, et vallad ja linnad täidaksid avalikke ülesandeid õiguspäraselt ega rikuks isikute põhiõigusi ja ‑vabadusi.

Enesekorraldusõiguse piiramine

Õiguskantsleril paluti kontrollida, kas kohanimeseaduse § 13 lõikega 6² on rikutud omavalitsuse enesekorraldusõigust ehk autonoomiat.

Kohanimeseaduses (KNS) on öeldud, et valla või linna kui kohanimemääraja õigus määrata kohanimi läheb üle ministrile, kui minister on teinud vallale või linnale ettepaneku seaduse nõuetega vastuolus oleva kohanime muutmiseks, kuid omavalitsus ei ole kahe kuu jooksul seda ettepanekut järginud. Seadus peab silmas pühendusnime inimesele, kes tegutses Eesti Vabariigi loomise, põhiseadusliku korra püsimise või Eesti iseseisvuse taastamise vastu, ning Eesti aja- ja kultuurilooga selgelt sobimatut kohanime.

Õiguskantsler leidis, et KNS § 13 lõige 6² küll piirab kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust, kuid ei riku seda. Piirangul on legitiimne eesmärk, sest sellega soovitakse tagada kohanimede sobivus Eesti aja- ja kultuurilooga ning vältida sobimatute kohanimede kasutamist. Ka on piirang selle eesmärgi suhtes proportsionaalne ehk sobiv, vajalik ja mõõdupärane.

Sellise järelduseni viivad mitmed seadusega kindlaks määratud menetlusnõuded. Näiteks tuleb ministril enne kohanime muutmist ametlikult konsulteerida kohanimenõukogu ja omavalitsusega. Ministri määruse eelnõu avalikustatakse ja selle kohta saavad arvamust avaldada nii omavalitsusüksus kui ka kohalikud elanikud.

Ministri kohanime määramise õigus on piiratud ning enamikku kohanimesid see ei puuduta. Kulud ja kahjud, mida vald või linn peab uue kohanime määramise tõttu kandma, hüvitatakse riigieelarvest. Vald või linn saab ministri määruse vaidlustada kohtus.

Õiguskantsleri hinnangul on põhiseadusega kooskõlas ka see, et maapõueseaduse (MaaPS) järgi võib riik maavara kaevandamiseks loa anda ka üldplaneeringut arvestamata ja isegi sellega vastuollu minnes (vt nt RKPJKo 20.05.2020, 5-20-2, punktid 34, 36 jj, sh punktis 16 viidatud otsused; õiguskantsleri 17.03.2020 arvamus).

Seadusega saab kohaliku omavalitsuse planeerimisautonoomiat piirata. Unitaarriigi põhimõttega (põhiseaduse § 2) ei oleks kooskõlas olukord, kus riigielu olulise küsimuse lahendamine võib kohaliku omavalitsuse vastuseisu tõttu osutuda võimatuks.

Maavara on rahvuslik rikkus, mida tuleb kasutada säästlikult (põhiseaduse § 5). Maavara säästliku kasutamise nõue tähendab ühtlasi seda, et maavara peab olema võimalik kaevandada. MaaPS-i järgi kuulub maavara riigile, järelikult korraldab riik ka maavaraga tehtavaid toiminguid. Põhiseadus kohustab riiki tagama, et omavalitsus ei muudaks maavara kasutusele võtmist ülemäära kulukaks või võimatuks.

Järelikult peab linn või vald üldplaneeringut koostades arvestama, et tema territooriumil asub maavara ning et riik võib soovida selle maavara kunagi kasutusele võtta (MaaPS §-d 14 ja 15). Seega saab riik sundida kohalikku omavalitsust planeeringut sisustama riigi huvides. See on kooskõlas ka planeerimisseaduse § 10 lõikes 3 sätestatud huvide tasakaalustamise ja lõimimise põhimõttega. Isegi kui üldplaneeringus on sätestatud tingimusi, mis ei võimalda maavara kaevandamist, ei saa need tingimused takistada kaevandamisloa andmist, kui selleks on ülekaalukas riigi huvi (MaaPS § 55 lõige 4).

Omavalitsuse järelevalve kohalike eeskirjade täitmise üle

Praegu on kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) kohaselt kaevetööde eeskirjade ja heakorra tagamiseks heakorraeeskirjade kehtestamine volikogu ainupädevuses (§ 22 lõike 1 punkt 36¹). Ainult volikogu saab kehtestada ka koerte ja kasside pidamise eeskirjad (§ 22 lõike 1 punkt 36²) ning avalikult kasutataval maa-alal kaubanduse korraldamise nõuded ja korra (§ 22 lõike 1 punkt 36⁷). Jäätmehoolduseeskirjaga (§ 22 lõike 1 punkt 36³) seonduvat, sealhulgas selle eeskirja täitmise kontrollimist, reguleerib lähemalt jäätmeseadus.

Paraku on kujunenud olukord, kus õigusnormidest ei selgu, kuidas saab kohalik omavalitsus eeskirja rikkuja korrale kutsuda enne süüteo toimepanemist. Väärteokaristused (vt KOKS 11¹. peatükk) on ette nähtud nendeks juhtudeks, kui inimese tervist või vara on juba kahjustatud.

Õiguskantsler juhtis riigihalduse ministri ja Riigikogu põhiseaduskomisjoni tähelepanu õigusnormide täiendamise ja täpsustamise vajadusele. Turvatunde ja avaliku korra parandamiseks on võimalik ja vajalik õiguslikult kindlustada, et omavalitsuse kontroll KOKS-i alusel kehtestatud eeskirjade täitmise üle oleks tõhus ja selle regulatsioon seaduses oleks üheselt mõistetav ning arvestaks omavalitsuse enesekorraldusõigust (põhiseaduse § 154 lõige 1). KOKS-is tuleks sätestada, et vallad ja linnad võivad teha eeskirja täitmata jätmise eest ettekirjutuse ning vajaduse korral rakendada asendustäitmist või määrata sunniraha.

Volikogu liikmete õiguste kaitse

Õiguskantsler juhtis Riigikogu põhiseaduskomisjoni liikmete tähelepanu, et valla- ja linnavolikogu liikmetele tuleks tagada võimalus kaitsta oma õigusi halduskohtus. Kehtiva õiguse kohaselt on volikogusiseste õigusvaidluste lahendamine küll halduskohtu pädevuses, ent volikogu liikmetel vastavat kaebeõigust ei ole.

Kollegiaalorgani (volikogu) ja selle liikme (volikogu liikme) vahel sisesuhetes tekkinud õigusvaidluse saab halduskohus lahendada vaid juhul, kui seadus selle selgelt ette näeb. Praegu seadus seda ei võimalda. Riigikogu liikmete tarbeks on selline regulatsioon kehtestatud põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-dega 16 ja 17. Riigikogu saab sarnase regulatsiooni kehtestada ka volikogu liikmete õiguste kaitseks.

Sedasama teemat käsitles õiguskantsler juba neli aastat tagasi Riigikogu põhiseaduskomisjonile saadetud kirjas.

Omavalitsuse rahastamine

Maamaksuseaduse (MaaMS) § 4 lõike 1 punktis 1¹ on öeldud, et kaitsealade loodusreservaadi ja sihtkaitsevööndi maa pealt ning püsielupaikade sihtkaitsevööndi maa pealt ei pea maamaksu maksma. Peale selle on osa maast (hoiualade, püsielupaiga piiranguvööndi maa, looduse üksikobjekti piiranguvööndi maa, kalda või ranna veekaitsevööndi maa) 50 protsendi ulatuses maamaksust vabastatud (MaaMS § 4 lõige 2). Nende maksusoodustuste tõttu jääb omavalitsustel osa maksutulust saamata.

Haljala ja Kuusalu vallavanemad palusid õiguskantsleril hinnata, kas on õiguspärane, et looduskaitsealadelt laekumata jäävat maamaksutulu omavalitsustele ei kompenseerita. Suure osa Haljala ja Kuusalu valdade maast hõlmab Lahemaa rahvuspark, mistõttu jääb mõlemale vallale laekumata suur rahasumma.

Õiguskantsler saab sekkuda siis, kui Riigikogu ja valitsuse poliitilised valikud väljuvad põhiseaduslikkuse raamidest. Kirjeldatud juhul sai õiguskantsler piirduda selgitustega.

Laekumata maamaksu kompenseerimata jätmise kohta esitatud kaebusi on lahendanud ka kohus (vt nt kohtuasi nr 3-11-1819). Seejuures on kohtud käsitlenud laekumata jääva maamaksu kompenseerimata jätmist ka põhiseaduse §-de 154 ja 157 kontekstis. Nii haldus- kui ka ringkonnakohus jätsid omavalitsuse kaebuse rahuldamata. Oma otsust põhjendas kohus sellega, et vallal ega linnal ei ole õiguspärast ootust sellele, et talle hüvitatakse maksuseaduse muudatuse tõttu saamata jääv maksutulu. Samuti puudub omavalitsusel õiguspärane ootus, et talle laekuv maksu osa jääb alati ühesuguseks.

Ükski seadus ei pane riigile kohustust hüvitada vallale või linnale maamaksust (täielikult või osaliselt) vabastatud maade eest saamata jäänud maamaksu. Küll aga peab riik tagama valdadele ja linnadele piisava rahastuse, et need saaksid täita omavalitsuslikke ülesandeid. Valdadel ja linnadel on ka õigus saada riigieelarvest raha neile seadusega pandud riiklike ülesannete täitmiseks. Riigil ei ole keelatud rahastamist vähendada, kui ka pärast seda saab vald täita omavalitsuslikke ülesandeid vähimas vajalikus mahus (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, punkt 68).

Räpina Vallavolikogu ja -valitsus pöördusid õiguskantsleri poole hooldereformi rahastamise asjus. Pöördumises märgiti, et alates 1. juulist 2023 tuleb Räpina vallal hooldekodus oleva inimese eest maksta hooldekodule senisest suuremat tasu, ent riik pole Räpina vallale andnud selle kohustuse täitmiseks piisavalt raha.

Õiguskantsler selgitas, et kui vallavolikogu hinnangul ei ole Räpina vallale sotsiaalhoolekande seadusega pandud ülesannete täitmiseks piisavalt raha ette nähtud, võib volikogu koosseisu häälteenamusega taotleda põhiseaduslikkuse järelevalvet otse Riigikohtult (vt põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 7; KOKS § 45 lõige 5). Riigikohtu ainupädevuses on otsustada, kas riik on rikkunud põhiseadust.

Volikogu töökorraldus

Põhiseaduse § 156 järgi on omavalitsuse esinduskogu volikogu. Sellest tuleneb volikogu enesekorraldusõigus, mis tähendab, et volikogul on õigus kehtestada oma töökorraldus- ning menetlusreeglid. Volikogu kehtestab KOKS-i alusel valla või linna põhimääruse, milles volikogu ja valitsuse töökorraldust täpsustatakse.

Volikogu enesekorraldusõigus ei ole aga piiramatu, vaid selle teostamine peab olema kooskõlas põhiseaduse ja seadustega (töökeele kohta vt „Volikogu töökeel“ ja „Volikogu komisjonide töökeel“).

Õiguskantsler tuvastas, et Kose valla põhimäärus ei reguleerinud selgelt, mis ajaks on volikogu komisjoni liikmetel õigus koosoleku materjalid kätte saada. Seega oli põhimääruse säte vastuolus õigusselguse põhimõttega (põhiseaduse § 10), Õiguskantsler palus vallavolikogul sõnastada säte selgelt ja üheselt mõistetavalt. Vallavolikogu muutis valla põhimäärust.

Volikogu revisjonikomisjon

Vastates Saarde Vallavolikogu revisjonikomisjoni pöördumisele, selgitas õiguskantsler revisjonikomisjoni töö olulisi küsimusi.

KOKS § 48 lõikes 4 on öeldud, et revisjonikomisjon täidab oma pädevuses olevaid ülesandeid valla või linna põhimääruses sätestatud korras tööplaani alusel või volikogu ülesandel. Niisiis tuleb seaduse kohaselt valla või linna põhimääruses sätestada revisjonikomisjoni ülesannete täitmise kord.

Revisjoni tegemine on revisjonikomisjoni avalik ülesanne. Kui revisjonikomisjoni töös osalevad ka eksperdid, tähendab see, et eksperdid on kaasatud avaliku ülesande täitmisse. Ekspertide revisjonikomisjoni tegevusse kaasamine ei ole pelgalt formaalsus, vaid oluline küsimus, mida tuleb reguleerida valla või linna põhimääruses. Väljastpoolt valla- või linnavalitsust kaasatav revisjonikomisjoni ekspert peaks tegutsema kirjaliku lepingu alusel. Selles lepingus saaks ja tuleks lähemalt käsitleda eksperdi õigusi ja kohustusi ning vastutust.

Revisjonikomisjonil on õigus saada teavet ja kõiki oma tööks vajalikke dokumente (KOKS § 48 lõige 6). Revisjonikomisjoni tööd on kirjeldatud KOKS § 48 lõikes 3. Sättes on kirjas, et komisjon peab kontrollima ja hindama valla- või linnavalitsuse, selle ametiasutuste ja ametiasutuste hallatavate asutuste või valla või linna valitseva mõju all oleva äriühingu, sihtasutuse ja mittetulundusühingu tegevuse seaduslikkust, otstarbekust ja tulemuslikkust, munitsipaalvara kasutamise sihipärasust ning valla- või linnaeelarve täitmist. Iga revisjoni raames on revisjonikomisjonil õigus saada kõiki dokumente, mis on selle revisjoni eesmärki ja sisu arvestades talle vajalikud. Revisjoni eesmärk ja sisu tulenevad revisjonikomisjoni tööplaanist või volikogu määratud ülesandest. Seejuures ei määra seadus lähemalt kindlaks tööplaani sisu ega vormi.

Revisjonikomisjon peab oma ülesannete täitmiseks koguma vajalikke tõendeid mõistlikul viisil, nii et tõendeid oleks võimalik ka jäädvustada ja taasesitada. Teenistuslik järelevalve (KOKS § 66¹) ei piira revisjonikomisjoni kontrollialast pädevust.

Nõuded avalikule üritusele

Avalik üritus on avalikus kohas toimuv ja avalikkusele avatud lõbustusüritus, võistlus, etendus, kaubandusüritus või muu sarnane inimeste koosolemine, mis ei ole koosolek (korrakaitseseaduse § 58
lõige 2). Korrakaitseseadus näeb ette, et omavalitsusüksuse haldusterritooriumil avaliku ürituse korraldamise ja pidamise nõuded tuleb kehtestada valla- või linnavolikogu määrusega (KorS § 59 lõige 2). Seadus ei reguleeri sisuliselt avalike ürituste korraldamisele ja pidamisele esitatavaid nõudeid, vaid sätestab üksnes volitusnormi, mille alusel saab valla- või linnavolikogu need nõuded ise kindlaks määrata. Avalikule üritusele luba andes peab valla- või linnavalitsus järgima määruses kehtestatud nõudeid.

Õiguskantslerile esitatud avaldust lahendades selgus, et Tartu Vallavolikogu oli jätnud avaliku ürituse korraldamise ja pidamise nõuded kehtestamata. Õiguskantsler juhtis vallavolikogu tähelepanu, et niisugune olukord ei ole õiguspärane, ja küsis, millal volikogu avaliku ürituse korraldamise ja pidamise nõuded kehtestab. Tartu Vallavolikogu tegi seda 17. mail 2023 määrusega nr 6.

Õiguskantsler pöördus ka Tartu Vallavalitsuse poole ja selgitas, et kuna avalikule üritusele loa andmine on haldusmenetlus, tuleb vallavalitsusel menetlusse kaasata ka need isikud, kelle õigusi või kohustusi võib avalik üritus puudutada (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 11 lõike 1 punkt 3; vt ka RKHKm 01.11.2018, 3-18-763, punkt 13).

Avalikule üritusele loa andmine on kaalutlusotsus (haldusakt HMS § 51 lõike 1 tähenduses). Kaalutlusotsus tuleb teha kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve (HMS § 4 lõige 2). Seega tuleb vallavalitsusel otsuses kaaluda muu hulgas avaliku ürituse toimumiskoha vahetus läheduses elavate puudutatud isikute huve ja asjaolusid, mida nad selle kohta esitavad.

Õiguskantsler selgitas avalikule üritusele loa andmisega seonduvat ka Haapsalu Linnavalitsusele.

Avalikkus ja eelarvestrateegia

Õiguskantsler selgitas Kuusalu Vallavalitsusele, et valla eelarvestrateegia koostamisse tuleb kaasata ka vallaelanikud.

Kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduse kohaselt (§ 20 lõike 1 teine lause) lähtutakse eelarvestrateegia koostamisel, menetlemisel, vastuvõtmisel ja avalikustamisel KOKS § 37² lõikest 5. See säte näeb ette, et valla- ja linnavalitsus korraldab avalikud arutelud, kaasates kõik huvitatud isikud arengukava ja eelarvestrateegia koostamisse.

Seega ütleb seadus sõnaselgelt, et valla- ja linnavalitsusel tuleb eelarvestrateegia koostamisel korraldada avalikke arutelusid. Ei piisa üksnes eelarvestrateegia eelnõu avalikustamisest: kumbagi reguleerib KOKS § 37² eri säte (lõiked 5 ja 6). Kui avaliku arutelu korraldamine seisneks vaid dokumendi avalikustamises, muutuks KOKS § 37² lõige 5 sisutühjaks.

Omavalitsusel on õigus otsustada, kuidas ta neid arutelusid korraldab. Tuleb aga silmas pidada, et õigus ettepanekut esitada ei ole veel avalik arutelu. Avalik arutelu eeldab eelarvestrateegia eesmärkide ja valikute põhjendamist, samuti ülevaadet juba esitatud arvamuste kohta.

Avalik arutelu tähendab, et igaühel on õigus osaleda ja arutada. See on laiem kui eelnõu tutvustamine ametiasutustele ja nende hallatavatele asutustele.

Õiguskantsleri seisukohad muudes küsimustes

Planeerimise valdkond

„Avalduste registreerimine ja tõlgendamine ning neile vastamine“

„Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-22-5“ (vt ka RKPJKo 06.12.2022, 5-22-5)

„Detailplaneeringu algatamise taotluse läbivaatamine“

Rahalised hüvitised ja sotsiaalteenused

„Narva linna sünnitoetus“

„Hooldajatoetuse maksmise reeglite muutmine“

„Lapsehoiuteenuse rahastamise korra § 2 lõige 5“

„Munitsipaaleluruumi üürilepingu pikendamine“

„Munitsipaalkorteri üürile andmine“

„Sotsiaalteenuste eest maksmine“

„Tugiisiku valimine“

„Õigus isiklikule abistajale“

Valla- või linnaleht

„Erakonna jõulutervituse avaldamata jätmine valla väljaandes“

Ühistransport

„Tasuta sõidu õigus Tallinnas“

Täitemenetlus

Õiguskantslerile kaevatakse sageli ka kohtutäiturite töö peale. Üldjuhul selgitab õiguskantsler kaebajale, millised võimalused on tal oma õigusi kaitsta, kuid vahel tuleb juhtida tähelepanu ka kohtutäiturite töös esinevatele puudustele.

Riik on otsustanud, et lapse elatisnõudeid täidetakse eelisjärjekorras. Kohtutäituri eksimuse tõttu ei saanud üks laps elatisnõude katteks raha oma isa kohustusliku kogumispensioni väljamaksest. Kuna kohtutäitur ei määranud nõude liiki korrektselt, jõudis nõue Pensionikeskuse infosüsteemi tavaarestina ja Pensionikeskus lähtus väljamakse tegemisel arestimisaktide esitamise järjekorrast (elatisnõue oli järjekorras teisel kohal).

Õiguskantsler leidis, et kohtutäitur ei olnud elatisnõude täitmisel piisavalt hoolas ning soovitas kohtutäituril kaaluda eksimuse heastamist. Kuigi kohtutäitur esialgu tunnistas, et kõnealune nõue on lapse elatisnõue, mis täidetakse eelisjärjekorras, asus ta pärast õiguskantsleri soovituse saamist seisukohale, et eelisjärjekorras tuleb täita üksnes perioodilise elatise nõuet, mitte elatisvõlga.

Õiguskantsler sellise käsitlusega ei nõustunud ja kordas oma soovitust. Seda, et eelisjärjekorras tuleb täita üksnes perioodilise elatise nõudeid, pole Riigikogu seadusega sätestanud. Samuti pole seaduses sätet selle kohta, et elatisnõude esitamisest kuni kohtuotsuse jõustumiseni tekkinud elatisvõla või pärast kohtulahendi jõustumist (sh täitemenetluse ajal) tekkinud elatisvõla võib jätta eelisjärjekorras täitmata.

Kohtutäitur keeldus oma eksimust heastamast ja arvas, et asi tuleb lahendada kohtus.

Vabariigi Valimiskomisjon

Vabariigi Valimiskomisjon on moodustatud Riigikogu valimiste seaduse alusel ja selle peamine ülesanne on teha kõigi valimistega seotud otsuste ja toimingute üle õiguslikku järelevalvet. Lisaks sellele korraldab valimiskomisjon Vabariigi Presidendi ja Riigikogu juhatuse valimisi.

Valimiskomisjon teeb kindlaks Riigikogu ja Euroopa Parlamendi valimiste ja rahvahääletuse hääletustulemused. Samuti registreerib Riigikogu ja Eestist valitud Euroopa Parlamendi liikmed. Valimiskomisjon menetleb ka valimistega seotud kaebusi.

Valimiskomisjoni volitused kestavad neli aastat, komisjoni praegune koosseis alustas tööd 1. juunil 2020 ja tegutseb 1924. aasta 31. maini. Valimiskomisjoni kuuluvad seaduse alusel Riigikohtu esimehe nimetatud esimese astme kohtu kohtunik, Riigikohtu esimehe nimetatud teise astme kohtu kohtunik, õiguskantsleri nimetatud õiguskantsleri nõunik, riigikontrolöri nimetatud Riigikontrolli ametnik, riigi peaprokuröri nimetatud riigiprokurör, riigikantsleri nimetatud Riigikantselei ametnik, Audiitorkogu juhatuse nimetatud infosüsteemide audiitor. Igal valimiskomisjoni liikmel on ka asendusliige.

Möödunud aruandeaasta sisse jäid nii Riigikogu kui ka Riigikogu juhatuse valimised. Komisjon pidas aruandeperioodil 23 koosolekut, suurem osa neist oli seotud Riigikogu valimistega seotud otsuste langetamise ja valimiskaebuste lahendamisega.

Ülevaateaastat jäävad tähistama veel kaks pikaajalist protsessi, mis peaksid jõudma lõpptulemuseni Euroopa Parlamendi korralistel valimistel 2024. aasta juunikuus. Esiteks peaks selguma, kas valimistel saab hakata isikut tõendava dokumendina kasutama ka Smart-ID-d ning kas e-hääletuse alaliigina võetakse kasutusele ka m-valimised. Vabariigi Valimiskomisjon toonitas, et m-valimiste rakendamise üle peaks toimuma avalik ja parlamentaarne arutelu ning maandada tuleks kõik tehnoloogiast tulenevad turvariskid. Teiseks plaanitakse Riigikohtu lahenditest lähtudes täpsustada Riigikogu valimiste seaduses sätestatud e-valimiste tehnilist korraldust.

Õiguskantsleri ametkond käis omal algatusel kontrollimas Riigikogu valimiste korraldust üldhooldekodudes. Põhiseaduse järgi on valimisõigus iga Eesti Vabariigi kodaniku põhiõigus. Oma kodanikukohust peavad saama täita ka need, kellel näiteks vanuse, kehva tervise tõttu või muul põhjusel pole võimalik anda oma häält valimisjaoskonnas või e-hääletada. Valimiste korraldajate ja hoolekandeasutuste koostöös toimuvad valimised ka hooldekodudes. Selleks lähevad valimiste kohapealsed korraldajad valimiskasti, abivahendite, valijanimekirjade ja muu vajalikuga hooldekodusse kohale.

Valimiste praktilise korralduse üksikasjad (sealhulgas seadusega sätestatud nõuded) on kirjas riigi valimisteenistuse koostatud valimiste käsiraamatus, mida kasutavad juhendina ka valimiste korraldajad ehk valimiste eel moodustatud ringkonna- ja jaoskonnakomisjonid.

Kontrollkäikudel jälgisid õiguskantsleri nõunikud eelkõige seda, kas hääletamisprotsess on salajane ja kas kontrollitakse hääletamiseks vajalikku isikut tõendavat dokumenti. Olulisi valimisseaduse rikkumisi, mis andnuks alust valimistulemusi vaidlustada, kontrollkäikude ajal ei tuvastatud. Küll aga tehti vaatluste põhjal mitmeid tähelepanekuid, mille toel saab täiendada ja täpsustada valimiste käsiraamatut ning koolitada töötajaid järgmisteks valimisteks. Need tähelepanekud saadeti ka riigi valimisteenistusele.

Erakondade rahastamise järelevalve

Erakonnaseaduse kohaselt määrab õiguskantsler erakondade rahastamise järelevalve komisjoni (ERJK) ühe liikme. Õiguskantsler on nimetanud komisjoni liikmeks kultuurilehe Sirp peatoimetaja Kaarel Tarandi. Komisjon ja selle liikmed on sõltumatud, neil ei ole kohustust oma tegevusest neid määranud isikutele või institutsioonidele aru anda, samuti ei võta ega saa nad neid määranud isikutelt tegevussuuniseid.

Riigikogu eelmine koosseis ja selle moodustatud valitsused ei suutnud jätkuvalt lahendada ammu teada probleeme ja puudujääke erakondade rahastamises ja selle järelevalves. Kahe aasta eest tehti Riigikogus ja valitsuses katse õiges suunas liikuma hakata ning terendas lootus, et 2023. aasta Riigikogu valimiste eel ja järel erakondade rahastamises toimuvat saab järelevalveorgan ERJK kontrollida juba uuel ja paremal alusel.

Algatused jäid soiku hoolimata sellest, et järelevalvereeglite parandamine on eeskätt erakondade endi huvides, sest see tagaks esiteks ausama konkurentsi ning seeläbi suurendaks ka erakondade üldist usaldusväärsust valijaskonna silmis.

Rahastamise järelevalve on siiski ka kehtivate reeglite piires aeglaselt, kuid tõhusalt toiminud aladel, mida kontrollida saab. Erakonnad on õppinud kontrollitavatel aladel seadust järgima, kuid selle kõrvale leidnud – ja mitte alati omal algatusel – uusi viise endale rahaliste konkurentsieeliste hankimiseks nn hallil alal, kus on teada, et järelevalvemenetlust ei ole võimalik selge ja vaidlustamatu lõppotsuseni viia.

Selle ilmekaim ja avalikkusele küllap tuntuim näide on mingi maailmavaate propageerimine, elektoraadi käitumismustrite ja soovide analüüs ning erakondi huvitav andmetöötlus erakonnaväliste ühingute ehk nende sidusorganisatsioonide vahendusel. Sidusorganisatsioonid tegutsevad ja erakonnad isegi kaebavad nende peale järelevalvele, seejuures ise hästi teades, et kehtiv seadus ei sunni erakondi enda tegelikke sidusorganisatsioone registreerima ja sedakaudu järelevalvele allutama. Seetõttu pole juriidiliselt Eestis erakondlikke sidusorganisatsioone olemas. Andes järelevalvele teadlikult lahendamatuid ülesandeid, diskrediteerivad erakonnad nii järelevalvet, aga paratamatult ka iseennast ja Eesti põhiseadusliku demokraatia toimimist tervikuna.

Sõltumata sellest, kui hästi ja milliseid elemente erakondade rahastamisest järelevalve kontrollida suudab, on andmed erakondade majandusliku olukorra kohta juba aastaid avalikud ning nendest on näha erakondade püsivalt ebastabiilne, riskirikas ja halb rahaline olukord. Viimaste Riigikogu valimiste järel olid kõik erakonnad, olgu suured või väikesed, vähemasti lühiajaliselt võimetud kulutusi kandma ja saadud teenuste eest tasuma ning pidid võtma laenu või makseid ajatama. Samuti on teada erakondade väga suur sõltuvus üksikute nn suurannetajate panustest, mis omakorda suurendab korruptsiooniriske. Sellega leidis järjekordselt tõendamist, et kehtiv erakondade rahastamismudel ei taga erakondadele piisavalt tulu ega majanduslikku stabiilsust.

Erakondade kogutulu 2014. aastal oli 6,9 miljonit ning 2022. aastal 7,7 miljonit eurot ehk kaheksa aastaga suurenes see alla 12%. Samal perioodil kasvas tarbijahinnaindeks 44%, mis tähendab, et erakonnad langevad aina sügavamasse vaesusesse, sest sama raha eest saab aina vähem osta. Sellest olukorrast välja pääsemise kõik tööriistad on erakondade, täpsemalt nende parlamendiesinduste käes.