Õigusriiklus
Kohtumenetlus
Õiguskantslerile esitatakse kohtute töö peale palju kaebusi. Enamasti on põhjuseks rahulolematus ja leppimatus kohtuotsusega. Kohtud on põhiseaduse järgi sõltumatud ja õiguskantsler sisulisse õigusemõistmise töösse ei sekku. Õiguskantsler algatab distsiplinaarmenetluse, kui kohtunik käitub ebaväärikalt või jätab oma ametiülesanded täitmata.
Õiguskantsler osaleb ka kohtute haldamise nõukoja töös. Kohtute haldamise nõukoda kogunes 2019. teisel poolaastal istungile kahel korral ja tänavu esimesel poolaastal samuti kahel korral (mõlemal korral virtuaalselt). 2020. aasta märtsis toimunud istungil anti kohtutele soovitused kohtupidamiseks eriolukorra ajal. Õiguskantsleril on õigus algatada distsiplinaarmenetlus kõigi kohtunike suhtes ja õiguskantsler annab oma arvamuse Riigikohtule põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses.
Kaebused kohtunike töö peale
Kohtute seaduse järgi on õiguskantsler kohtute esimeeste ja Riigikohtu üldkogu kõrval ainus kohtusüsteemi väline institutsioon, kes võib algatada kohtuniku suhtes distsiplinaarmenetluse. Lõpliku otsuse distsiplinaarasjas teeb Riigikohtu juures tegutsev distsiplinaarkolleegium.
Otsustades distsiplinaarmenetluse algatamise üle, ei anna õiguskantsler hinnangut sisulist õigusemõistmist puudutavatele küsimustele, vaid üksnes kohtuniku sellistele tegudele, mis seisnevad ametikohustuste mittetäitmises või vääritus käitumises. Enamasti pöördutakse õiguskantsleri poole siiski sisulist õigusemõistmist puudutavates küsimustes. Peamiselt ei olda rahul kohtulahendiga: kas siis kohtu süüdimõistva otsusega, vahistamismäärusega, läbiotsimismäärusega või vara arestimise määrusega. Õiguskantslerilt oodatakse, et ta sekkuks süüteomenetlusse ja annaks hinnangu kohtulahendile, kuid seda õiguskantsler teha ei saa. Sisulist õigusemõistmist puudutavatele küsimustele saab hinnangu anda üksnes kõrgema astme kohus.
Igal aastal on siiski ka neid juhtumeid, kus õiguskantsler kontrollib kohtunike tööd lähemalt, et jõuda selgusele, kas on põhjust algatada distsiplinaarmenetlus kohtuniku suhtes. Lõppenud ülevaateperioodil oli selliseid juhtumeid 15.
Peamiselt kaevati kriminaalmenetluste läbiviimise üle. Näiteks heideti kohtunikule ette, et menetlus on kestnud liiga kaua, kohtunik venitab kohtuotsuse tegemisega ja kohtunik ei ole selgitanud süüdistatavale tema õigusi. Üks kaebus puudutas ka kohtuistungi korraldamist eriolukorra ajal. Tutvunud kohtuasja materjalidega ja vajaduse korral ka kohtuistungite helisalvestistega, ei leidnud õiguskantsler ühelgi juhul, et oleks põhjust algatada distsiplinaarmenetlust.
Kaevati tsiviilkohtumenetluse pikkuse üle, kaebus puudutas laste hooldusõigust. Kohtuasja materjalidega tutvumisel selgus, et tegemist on väga keerulise juhtumiga. Kumbki lapsevanem ei pidanud kinni kohtu määratud suhtlemiskorrast ning põhjustasid ise kohtumenetluse venimise. Õiguskantsler selgitas, et kohtumenetluse venimist saab kohtunikule ette heita siis, kui kohtunik on põhjuseta tegevusetu, konkreetsel juhul see nii ei olnud.
Mitu kaebust esitati halduskohtunike peale. Kõik need kaebused puudutasid menetluse pikkust halduskohtus, kaebajaks olid kinnipeetavad. Kohtuasjade materjalidest selgus, et halduskohtule menetluse venitamist ette heita ei saa. Halduskohtumenetluse seadustik (HKMS) ei näe ette konkreetseid tähtaegu kohtuasja lahendamiseks, kuid kohus peab oma töö planeerimisel tagama, et kohtuasi saaks lahenduse mõistliku aja jooksul. HKMS § 100 lõike 1 alusel võivad kohtumenetluse osapooled või kolmas isik esitada kohtule menetluse kiirendamise taotluse, kui kohtuasi on menetluses olnud vähemalt üheksa kuud ja kohus ei ole teinud mõjuva põhjuseta vajalikku menetlustoimingut, et tagada kohtumenetluse läbiviimine mõistliku aja jooksul. Ühelgi vaadeldud juhul ei olnud kohtuasi kohtu menetluses olnud üle üheksa kuu. Õiguskantsler selgitas avaldajatele, et kui vaadata kasvõi ainult kaebuste arvu, mida konkreetsed kaebajad on kohtusse esitanud (ühel juhul oli neid näiteks kuus), siis on ilmselge, et kaebuste läbivaatamine võib võtta aega.
Kohtute infosüsteemi põhimääruse seaduspärasuse kontroll
Õiguskantsler analüüsis sel aastal ka kehtiva kohtute infosüsteemi põhimääruse vastavust põhiseadusele ja seadustele. Muu hulgas hindas õiguskantsler, kas kohtute seadus ja menetlusseadustikud on omavahel vastuolus.
Õiguskantsler jõudis seisukohale, et vastuolu kohtute seaduse ja menetlusseadustiku vahel ei ole. Siiski on kohtute seaduse ja põhiseadusega vastuolus kohtute infosüsteemi põhimääruse need sätted, mis annavad Justiitsministeeriumile õiguse nõuda kohtunikelt infosüsteemis muudatuste tegemist ning sätestavad järelevalvepädevuse kohtunike üle kohtute infosüsteemi kasutamisel. Nõuete järgimise tagamiseks tegi õiguskantsler justiitsministrile ettepaneku muuta kohtute infosüsteemi põhimäärust.
Kassatsioonikautsjoni suurus
Avaldaja palus õiguskantsleril kontrollida, kas Riigikohtule esitatavalt kassatsioonkaebuselt 3000 euro suuruse kautsjoni tasumise nõue on põhiseadusega kooskõlas.
Õiguskantsler leidis, et 300 000 euro suuruse nõudega hagilt tasutava kautsjoni määr (3000 eurot) ei ole põhiseadusvastaselt suur. Kui selle summa tasumine osutub siiski koormavaks, saab kautsjoni tasumiseks taotleda menetlusabi.
Õigusrikkumine ja selle tagajärjed
Karistuse vastavus põhiseadusele
Õiguskantsler esitas lõppenud ülevaateperioodil Riigikohtule arvamuse karistusseadustiku (KarS) § 422 lõike 2 punkti 1 põhiseaduspärasuse kohta.
§ 422. Sõidukijuhi poolt liiklusnõuete ja sõiduki käitusnõuete rikkumine
(1) Mootor-, õhu- või veesõiduki, maastikusõiduki või trammi või raudteeveeremi juhi poolt liiklus- või käitusnõuete rikkumise eest, kui sellega on ettevaatamatusest tekitatud inimesele raske tervisekahjustus või põhjustatud inimese surm, –
karistatakse kuni viieaastase vangistusega.
(2) Sama teo eest, kui:
1) see on toime pandud joobeseisundis või
2) sellega on põhjustatud kahe või enama inimese surm, −
karistatakse kolme- kuni kaheteistaastase vangistusega.
Vaidlustatud asjas mõistis maakohus süüdistatava süüdi KarS § 422 lõike 2 punkti 1 alusel: süüdistatav oli joobeseisundis põhjustanud liiklusõnnetuse, mille tagajärjel inimene hukkus. Karistuseks mõisteti viis aastat vangistust. Ringkonnakohus tühistas maakohtu otsuse, tunnistas KarS § 422 lõike 2 punkti 1 sanktsiooni põhiseadusega vastuolus olevaks ja sellest tulenevalt edastas kohtuotsuse Riigikohtule. Ringkonnakohus tegi uue otsuse, mõistes KarS § 422 lõike 2 punkti 1 kohaselt süüalusele karistuseks 4 aastat ja 6 kuud vangistust.
Õiguskantsleri hinnangul ei olnud KarS § 422 lõike 2 punkt 1 asjassepuutuv norm ja konkreetne normikontroll pole seega lubatud. Kehtivad karistusraamid võimaldasid kohtul mõista konkreetsel juhul õigena tunduva karistuse.
Õigeksmõistva kohtuotsuse avalikustamine
Õiguskantsleri poole pöördus inimene, kellega tööandja oli keeldunud tööintervjuud tegemast, sest avaldaja oli kunagi olnud osaline kriminaalmenetluses. Selles kriminaalmenetluses mõisteti ta õigeks, kuna prokuratuur loobus kõigist tema vastu esitatud süüdistustest.
Õiguskantsleri hinnangul on tegemist väga kahetsusväärse juhtumiga. Osalus kunagises kriminaalmenetluses ei anna alust kedagi hiljem nii-öelda kohtuväliselt süüdi mõista. Kohtu õigeksmõistvat otsust või kriminaalmenetluse fakti ei tohi kasutada inimese jaoks ebasoodsalt. Samas on õigusriigile omane kohtupidamise ja kohtulahendite avalikkus. Selle põhieesmärk on tagada kohtumenetluse läbipaistvus. Põhiseaduse § 24 lõike 4 kohaselt kuulutatakse kohtuotsus välja avalikult, välja arvatud juhul, kui alaealise, abielupoole või kannatanu huvid nõuavad teisiti. Jõustunud kohtuotsus avalikustatakse selleks ette nähtud kohas arvutivõrgus.
Mõnel juhul võib ka kohtumenetluses osalemise fakt (isegi kui inimene on õigeks mõistetud) inimest häbimärgistada. Sellisel juhul peab inimesel olema õigus nõuda, et tema nimi ka õigeksmõistvast kohtuotsusest eemaldataks. Kui inimene leiab, et tema nime kajastamine õigeksmõistvas kohtuotsuses ei ole põhjendatud, tuleb tal pöörduda kohtu poole. Kriminaalmenetluse seadustiku § 4081 lõike 2 lause 3 alusel on kohtul võimalik ka õigeksmõistetud inimese nimi asendada initsiaalidega. Seda toetavad ka isikuandmete kaitse üldpõhimõtted, mille kohaselt tuleb isikuandmeid töödelda üksnes sel määral, kui see on töötlemise eesmärgi seisukohast vajalik. Kui õigeksmõistetud inimese nime edasiseks avaldamiseks pole põhjust, tuleb nimi asendada initsiaalide või tähemärgiga.
Prokuratuuri võimalik kallutatus
Õiguskantsleril paluti tema volituste piires hinnata, kas võib olla alust süüdistada prokuratuuri poliitilises kallutatuses. Samuti küsiti selgitust, kuidas sedalaadi etteheidete paikapidavust tõhusalt kontrollida.
Õiguskantsler selgitas, et kohus, prokuratuur ja kõik teised riigiasutused peavad olema sõltumatud, professionaalsed ja ausad ning lähtuma seadusest. Kui peaks selguma, et õiguskaitseasutused ei täida seadust, vaid poliitilisi suuniseid, satub õigusriik ohtu. Selliseks süüdistuseks peaks olema kaalukas ja konkreetne alus. Iga niisuguse kahtluse paikapidavust tuleb kontrollida. Eesti õiguskaitseorganitele on loodud sõltumatuse tagatised. Prokuröride valiku ja nimetamise kord, piirangud ja kohustused peaksid neid parteipoliitilise ja mis tahes muu lubamatu mõju eest kaitsma. Ka järelevalve on üles ehitatud nii, et rikkumised tulevad ilmsiks ja neile järgneb karistus. Kui prokurör rikub ametikohustusi, algatatakse distsiplinaarmenetlus, mille tulemusel võidakse prokurör ametist vabastada. Kriminaalkaristuse ähvardusel on prokuröril keelatud teadvalt süütule isikule süüdistusakti koostada ja ka temaga kokkuleppemenetluses kokkulepet sõlmida. Keelatud on ka kriminaalmenetluse teadvalt ebaseaduslik lõpetamine või süüdistusest loobumine.
Kriminaaltoimikuga tutvumise õigus kriminaalmenetluse lõpetamisel
Õiguskantsleri poole pöördus inimene, kelle suhtes toimetati kriminaalmenetlust, mis otsustati lõpetada. Ta soovis tutvuda kriminaalmenetluse käigus tema kohta kogutud andmetega, kuid sellest keelduti, sest kriminaalmenetluse seadustiku (KrMS) kohaselt on toimikuga tutvumise õigus üksnes kannatanul.
Õiguskantsler selgitas, et KrMS § 206 lõikes 3 on tõesti sätestatud üksnes kannatanu õigus tutvuda kriminaalmenetluse lõpetamisel kriminaaltoimikuga, kuid see ei tähenda, et teistel isikutel ei oleks samasugust õigust mõne muu seaduse alusel. Kannatanu õigus kriminaalmenetlusega tutvuda on seotud tema õigusega vaidlustada kriminaalmenetluse lõpetamise määrus. Juurdepääsu võimaldamine lõpetatud kriminaalmenetluses tema kohta kogutud isikuandmetele ei ole olemuslikult kriminaalmenetluslik menetlustoiming. Selle eesmärk ei ole toimepandud kuritegu avastada, tõendusteavet koguda ega kohtumenetluseks muid tingimusi luua. Seetõttu ei reguleeri seda kriminaalmenetluse seadustik.
Põhiseaduse § 44 lõike 3 kohaselt on Eesti kodanikul õigus seaduses sätestatud korras tutvuda tema kohta riigiasutustes ja kohalikes omavalitsustes ning riigi ja kohalike omavalitsuste arhiivides hoitavate andmetega. Seda õigust võib piirata üksnes seaduse alusel teiste inimeste õiguste ja vabaduste ning lapse põlvnemise saladuse kaitseks, samuti kuriteo tõkestamise, kurjategija tabamise või kriminaalmenetluses tõe väljaselgitamise huvides. Seega on kriminaalmenetluse käigus kogutud andmetega võimalik tutvuda sõltuvalt asjaoludest ja menetluse staadiumist kas isikuandmete kaitse seaduse § 24 või isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 15 alusel. Andmete tutvustamisest saab keelduda (näiteks julgeolekukaalutlustel või teise isiku õiguste kaitseks), kuid keeldumist tuleb sisuliselt ja õiguslikult põhjendada.
Liiklusseaduses tehnoülevaatajale kehtestatud piirangute põhiseaduspärasus
Õiguskantsler analüüsis, kas liiklusseaduse § 74 lõige 11 on põhiseadusega kooskõlas. Liiklusseaduse § 74 lõike 11 kohaselt ei tohi sõidukite tehnoülevaatust teha inimene, kelle kohta on jõustunud kohtuotsusega määratud ärikeeld või kellelt on ära võetud sellel töökohal töötamise õigus. Samuti ei või kontrollijana töötada inimene, kellelt kohus on ära võtnud sellel või sellega sarnasel tegevusalal tegutsemise õiguse, sest inimene on kuritarvitanud kutse- või ametiõigusi või rikkunud ametikohustusi. Tehnoülevaatust ei või teha ka inimene, keda on karistatud tahtlikult sooritatud kuriteo eest, kusjuures piirang kehtib seni, kuni karistusregistrist on karistusandmed kustutatud.
Õiguskantsler leidis, et säte on põhiseadusega kooskõlas, sest mootorsõiduki vastavust tehnonõuetele kontrollivad inimesed täidavad halduslepingu alusel avalikku ülesannet. Neile on lubatud seada kõrgendatud nõudeid, sest see aitab tagada tehnoülevaatuse usaldusväärsuse ja seeläbi kaudselt inimeste elu, tervise ja vara kaitse. Sättega kehtestatud keeld piirab põhiseaduse
§-s 29 sätestatud õigust valida vabalt tegevusala, elukutset ja töökohta. Ometi võib Riigikogu põhjendatud juhtudel niisuguseid piiranguid kehtestada. Nii näiteks võib seada konkreetsetele tegevusaladele kvalifikatsiooninõuded (nt arstid, kohtunikud, advokaadid), kogemusnõuded või ka keelenõuded (nt piisava eesti keele oskuse nõue).
Tegemist ei ole eluaegse piiranguga. Piirangu kehtivusaeg sõltub toime pandud rikkumise raskusest ja mõistetud karistusest ning sellest, kui õiguskuulekalt inimene on käitunud, seega karistuse täitmise ajast ja edasistest rikkumistest hoidumisest.
Isikuandmed kriminaalmenetluse lõpetamise määruses
Õiguskantslerilt küsiti, kas põhiseadusega on kooskõlas, et kriminaalmenetluse lõpetamisel leppimise tõttu ei asendata avalikustatud kohtumääruses kahtlustatava nime initsiaalidega.
Kriminaalmenetluse seadustikus (KrMS) pole tõesti regulatsiooni, mis näeks ette kahtlustatava nime või muude isikuandmete asendamist tähemärkidega, juhul kui kriminaalmenetlus lõpetatakse leppimise tõttu KrMS § 2031 alusel. Kriminaalmenetluse lõpetamisel avaliku menetlushuvi puudumise või karistuse ebaotstarbekuse tõttu (KrMS §-de 202 või 203 alusel) asendatakse kahtlustatava nimi ja isikuandmed initsiaalide või tähemärgiga (KrMS § 206 lg 5).
Õiguskantsler juhtis Justiitsministeeriumi tähelepanu seadustikus olevale lüngale. Kuni seaduse muutmiseni on inimesel, kelle nimi on avalikustatud kohtulahendis, võimalik pöörduda kohtu poole taotlusega asendada kohtulahendis tema nimi ja muud isikuandmed tähemärkidega. Seda saab teha, tuginedes isikuandmete kaitse üldmääruse artiklis 5 sätestatud isikuandmete töötlemise põhimõtetele.
Elektroonilise valve määrus
Õiguskantslerilt paluti hinnangut, kas kriminaalmenetluse seadustiku § 4191 lõike 5 alusel kehtestatud justiitsministri määrus „Elektroonilise valve täitmise ja järelevalve kord“ on kooskõlas kriminaalmenetluse seadustiku ja põhiseadusega. Nimelt sätestab määruse § 8 lõike 2 punkt 9, et kriminaalhooldusalusele, kellele on vahistamise asemel määratud elektrooniline valve (nn jalavõru), võimaldatakse aeg uurija või prokuröri juures käimiseks ja kohtuistungitel osalemiseks, kuid ei anta aega kaitsja juures käimiseks.
Õiguskantsler leidis, et see määruse punkt on vastuolus kriminaalmenetluse seadustiku § 2241 lõikega 1. Säte näeb ette, et kriminaaltoimiku neid materjale, millest prokuratuur on keelanud teha koopiat, tohib tutvustada kahtlustatavale või süüdistatavale ainult kinnipidamiskohas või kaitsja ametiruumis. Seega ei ole kahtlustataval või süüdistataval võimalustki nende materjalidega tutvuda või siis sõltub toimiku materjalidega tutvumise võimalus ametnike suvast. Sellest tulenevalt on määruse säte vastuolus ka kaitseõiguse tagamise põhimõttega (põhiseaduse § 21) ja õigusselguse põhimõttega (põhiseaduse § 13). Õiguskantsler tegi justiitsministrile ettepaneku viia määrus kriminaalmenetluse seadustiku ja põhiseadusega kooskõlla.
Karistusandmed väärteomenetluses
Lõppenud ülevaateaastal saadeti õiguskantslerile mitu kaebust, millest selgus, et Politsei- ja Piirivalveameti mõned ametnikud tuginevad väärteomenetluses otsuse tegemisel varasema karistuse arvestamisel andmetele, mida karistusregistris ei ole. Need andmed võivad olla näiteks karistusregistrist kustutatud ja arhiivi kantud või menetluse infosüsteemis registreeritud varasemad trahviotsused, mida karistusregistrisse ei kanta (nt lühimenetluses määratud mõjutustrahvid).
Karistusregistri seaduse § 5 kohaselt on isiku karistusandmetel õiguslik tähendus kuni nende registrist kustutamiseni. Väärteo ja kuriteo korduvuse arvestamisel on õiguslik tähendus üksnes nendel karistusandmetel, mis on kantud karistusregistrisse. Muudele andmetele tugineda ei ole õiguspärane. Õiguskantsler juhtis sellele Politsei- ja Piirivalveameti tähelepanu. Ameti sisekontroll jõudis järeldusele, et tegemist oli üksikjuhtumitega ning süsteemset probleemi ei ole.
Rahunemispeatus
Politsei- ja Piirivalveamet tegi 2019. aasta sügisel eksperimendi, milles kasutati kiiruseületajate taltsutamiseks nn rahunemispeatust. Õiguskantsleri ametkond juhtis tähelepanu sellele, et politseil ei olnud õigust sellist mõjutusmeedet rakendada.
Rahunemispeatus piirab inimeste liikumisvabadust (põhiseaduse § 34). Õigus piirata inimeste põhiõigusi peab tulema seadusest. Seda ei või otsustada täidesaatva riigivõimu asutus. Politsei ei saa omaalgatuslikult eksperimenteerida uute karistus- või mõjutusmeetmetega. Seaduslikkuse põhimõte on demokraatliku õigusriigi alustala.
Riigikogu õiguskomisjon algatas 18. juunil 2020. aastal väärteomenetluse seadustiku ja liiklusseaduse muutmise seaduse eelnõu. Sellega on kavas luua õiguslik alus, mis lubaks väärteomenetluses kohaldada rahatrahvi kõrval ka alternatiivseid mõjutusmeetmeid. Esimese seesuguse meetmena on kavas seadustada rahunemispeatus.
Kriminaalhooldus
Lõppenud ülevaateaastal sai õiguskantsler varasemast rohkem kaebusi kriminaalhoolduse kohta. Inimesed kurtsid, et kriminaalhooldajate seatud piirangud on liiga ranged ja tihti ka arusaamatud. Kui niisugused kohustused või piirangud tunduvad ebakohased, tuleks pöörduda maakohtu täitmiskohtuniku poole.
Kriminaalhooldajad töötavad küll vanglate koosseisus, kuid sellest hoolimata ei tohiks kriminaalhooldus kujuneda uueks karistusliigiks. Kriminaalhoolduse eesmärk on − vangistuse alternatiivina − suunata õigusrikkujad käituma õiguskuulekalt ja arendada nende sotsiaalseid oskusi. Paraku jäi mõne kaebuse põhjal mulje, et kriminaalhooldajad kohtlevad hooldusaluseid vahel ebainimlikult: näiteks ei lubata neil külastada surevat lähisugulast või keelatakse kuude kaupa minna appi liikumispuudega vanemale, kes elab hooldusalusega samal kinnistul.
Õiguskantsler näeb oma töös, et kriminaalhooldusalustel napib sageli sotsiaalseid oskusi. Seetõttu võiks kriminaalhoolduses rohkem tähelepanu pöörata just nende oskuste parandamisele. Kriminaalhooldaja määratud lisatingimused või keelud peaksid olema mõistetavad ning seotud konkreetse rikkumisega, mitte sellised nn karistused, mis avaldavad inimlikult kõige valusamat mõju.
Samas oli ka kaebusi, mille põhjal ei saanud kriminaalhooldajate tegevusele midagi ette heita, vaid tuli hooldusalusele selgitada kriminaalhoolduse eesmärki ja olemust. Näiteks seda, et üldkasulikule tööle saadetud inimene ei saa valida ükskõik mis Eesti piirkonnas meelepärast tegevust, aga ka seda, et kriminaalhoolduse üleviimine välisriiki ei sõltu Eesti kriminaalhooldajast.
Huvide konflikti vältimine
Korruptsioonivastane seadus reguleerib korruptsiooni ennetamist ja huvide konflikti vältimist väga erinevates valdkondades. Üldise iseloomuga ja eripalgelistes olukordades kehtivat seadust on tihti keeruline mõista ja rakendada. Huvide konflikte ennetavaid norme on ka teistes seadustes. Seetõttu tuleb õiguskantsleril sageli analüüsida ja selgitada, kuidas korruptsioonivastast seadust rakendatakse.
Korruptsiooniohu ennetamine kohalikes omavalitsustes
Õiguskantsler on korduvalt pidanud selgitama korruptsioonivastase seaduse (KVS) kohaldamist vallavanema või linnapea ja volikogu esimehe teenistuslähetuste üle otsustamisel. Õiguskantsleri hinnangul on seadusega kooskõlas lahendus, et volikogu esimehe teenistuslähetuse taotluse kooskõlastab volikogu aseesimees. Ametiisikul on küll keelatud toimingupiirangu korral anda oma alluvale ülesannet teha toiming või otsus tema asemel, kuid volikogu aseesimees ei ole volikogu esimehe alluv (KVS § 11 lg 2).
Volikogu ei tohi oma töökorras (ega ka muudes õigusaktides) kitsendada seaduses sätestatud mõisteid ega toimingupiirangu kohaldamise aluseid. Õiguskantsleril tuli tegeleda ka probleemse olukorraga, kus valla hallatava asutuse juht on ühtlasi valla revisjonikomisjoni esimees, alludes otseselt vallavanemale (loe lähemalt peatükist „Linn ja vald“).
Ametite ühitamatus kohalikus volikogus
Õiguskantsler tegi 5. septembril 2019 Riigikogule ettepaneku viia kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 18 lõike 1 punkt 6 põhiseadusega kooskõlla selles osas, mis ei luba sama valla või linna ametiasutuse lepingulisel töötajal kuuluda volikokku. Riigikogu seda ettepanekut ei toetanud (ettepaneku poolt hääletas 31 Riigikogu liiget, vastu oli 37). Seejärel esitas õiguskantsler Riigikohtule taotluse, milles palus tunnistada KOKS § 18 lõike 1 punkt 6 põhiseadusega vastuolus olevas osas kehtetuks.
2020. aasta aprillis rahuldas Riigikohus õiguskantsleri taotluse ja tunnistas kehtetuks KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 lauseosa „või töötamisega sama valla või linna ametiasutuses töölepingu alusel“. Kohus lükkas otsuse jõustumise kuue kuu võrra edasi, et Riigikogu saaks volikogu liikmetele seatud piirangud tervikuna üle vaadata. Kohus rõhutas, et „reguleerimisel tuleb arvestada kohaliku omavalitsuse töötajate võrdse kohtlemise põhimõttega. Konflikt mandaadi ja töökoha huvide ning avalike ja erahuvide vahel võib tekkida mitte ainult kohaliku omavalitsuse ametiasutuse, vaid ka hallatava asutuse töötajatel“ (otsuse p 88).
Võrdse kohtlemise põhimõte nõuab Riigikogult muu hulgas selget ja argumenteeritud vastust küsimusele, kas volikogu liikmeks valitud valla või linna ametiasutuse töölepinguliste töötajate huvide konflikt on või ei ole intensiivsem kui volikogu liikmeks valitud omavalitsuse ametiasutuse hallatava asutuse juhtide ja nende asetäitjate huvide konflikt. Riigikogul on ka pärast kohtuotsust kaalutlusõigus otsustada, kas volikogusse valitud valla või linna ametiasutuse töölepingulise töötaja mandaadi ja tema teenistuskoha huvide vahelise konflikti ohu ärahoidmiseks (vt otsuse p 76) on sobivaim abinõu volituste peatumine või konkreetsetel juhtudel otsustamisest taandumine.
Riigikogu põhiseaduskomisjon algatas küsimuse reguleerimiseks 11. juunil 2020. aastal kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse eelnõu (212 SE).
Ministrid äriühingute nõukogudes
Õiguskantslerilt küsiti selgitust, kas minister võib olla samal ajal ametis äriühingu nõukogus, sealhulgas kohalikule omavalitsusele kuuluva äriühingu nõukogus.
Põhiseaduse § 99 ei luba Vabariigi Valitsuse liikmel kuuluda tulundusettevõtte juhatusse ega nõukogusse. Tulundusettevõtte mõiste hõlmab kõiki äriühingu liike. Põhiseadus ei erista riigi, kohaliku omavalitsuse ega eraomandis olevaid äriühinguid. Järelikult kehtib keeld kõigi äriühingute juhatusse ja nõukogusse kuulumise kohta.
Põhiseadus ei keela ministril olla sihtasutuse ja mittetulundusühingu juhatuses või nõukogus. Samuti ei keela põhiseadus ministril tegutseda ettevõtjana või täisosanikuna täis- või usaldusühingus.
Korruptsioonivastase seaduse rakendamine (pere)arsti töös
Korruptsioonivastases seaduses (KVS) sätestatud toimingupiirangute rakendamise kohta esitatakse õiguskantslerile palju küsimusi. Sel aastal tekkis ka laiem avalik debatt selle üle, kas ja millal peaks (pere)arst peaks ennast otsuse või toimingu tegemisest taandama.
Arst peab juhinduma KVS-st olukordades, kus ta täidab ametiisikuna avalikke ülesandeid. Avalik ülesanne on avalikes huvides täidetav seadusest tulenev ülesanne, mille osutamise peab tagama riik. Avalikku ülesannet võivad täita ka eraõiguslikud isikud (nt perearstikeskust või haiglat haldav eraõiguslik äriühing).
Õiguskantsler leidis, et tervishoiutöötaja tegutseb ametiisikuna siis, kui ta osutab teenuseid, mis annavad patsiendile mingi õiguse või kohustuse suhetes riigiga. Näiteks väljastab tervisetõendi juhi- või relvaloa saamiseks, tuvastab narko- või alkoholijoovet vms. Kui aga meedik paneb diagnoosi, määrab ravi või saadab patsiendi uuringutele, siis ta ei ole ametiisik.
Korruptsioonivastase seaduse erinevad tõlgendused tekitavad arstides segadust ega lase neil keskenduda oma põhitööle − inimeste ravimisele. Korruptsioonivastase seaduse rikkumine võib kaasa tuua karistuse. Järelikult peavad normid olema väga selged.
Seetõttu soovitas õiguskantsler lisada KVS § 11 lõikesse 3 sätte, et toimingupiiranguid ei kohaldata tervishoiuteenuse osutamisele tervishoiuteenuste korraldamise seaduse § 2 lõike 1 tähenduses ega nende otsuste ja toimingute suhtes, mis on lahutamatult seotud tervishoiuteenuse osutamisega. Lisaks tuleks välja töötada praktiline juhis korruptsioonivastase seaduse rakendamise kohta tervishoiutöötajate töös. Nii oleks tagatud õigusselgus ja tervise kaitse kui põhiõigus.
Küsimust arutati Riigikogus komisjonide ühisistungil ja õiguskomisjoni istungil. Õiguskomisjon on lubanud arutelu jätkata ning palus õiguskantsleri ettepanekule Justiitsministeeriumilt ja Sotsiaalministeeriumilt tagasisidet.
Ameti ja inspektsiooni ühendamise põhiseaduspärasus
Keskkonnaameti ja Keskkonnainspektsiooni ühendamisel kerkis küsimus järelevalve sõltumatusest olukorras, kus loamenetluse ja järelevalve ülesanded antakse ühele ametiasutusele.
Õiguskantsler selgitas, et nii ametid kui ka inspektsioonid on täidesaatva riigivõimu ametiasutused. Seaduse järgi pole üks asutus sõltumatum kui teine. Loamenetluse ja järelevalvemenetluse eesmärk on üldjuhul sama: ühel juhul kontrollitakse eelnevalt, kas nõuded on täidetud, ja teisel juhul tagantjärele, kas nõudeid ka tegelikult järgitakse. Loamenetluses määrab riik kindlaks loa saaja käitumisjuhised ning nende juhiste täitmist kontrollib riik järelevalvefunktsioone täites. Need ülesanded ei välista üksteist ning neid on võimalik täita ka ühes asutuses.
Eesti riigikorralduses on tavapärane ja inimeste jaoks mõistlik, et üks ja sama amet täidab nii loamenetluse kui ka järelevalve ülesandeid. Nii võib olla muu hulgas kindel, et asutuses järgitakse sama halduspraktikat nii nõuete seadmisel kui ka nende täitmist kontrollides. Ja inimesed ei pea kannatama, kui riigiasutused omavahel seadusetõlgenduste üle vaidlevad.
Riigikogu otsustas Keskkonnaameti ja Keskkonnainspektsiooni ühendamise 17. juulil 2020.
Tegevväelase koolituskulu arvestus
Riigikohus lahendas küsimust, kas kaitseministri määrusega kehtestatud „Tegevväelase ressursimahuka koolituse kulu arvestamine ja hüvitamine ning määramata tähtajaga tegevteenistuses olemise kohustuse määramise korra“ § 5 lõiked 2 ja 3 arvestavad kaitseväeteenistuse seaduse (KVTS) § 156 lõikes 2 ette nähtud proportsionaalsuse põhimõtet. Tallinna Ringkonnakohus oli leidnud, et kaitseministri määrus on põhiseadusega vastuolus, sest määrus nõuab koolituse katkestanutelt või tegevteenistusest teatud põhjustel lahkunutelt koolituse kulu hüvitamist suuremas ulatuses, kui seadus ette näeb.
Õiguskantsler nõustus, et seaduslikkuse põhimõtet on rikutud, sest kaitseministri määruse vaidlustatud sätted ei näinud ette proportsionaalset ehk päevade kaupa arvestust ja ületavad seega KVTS § 156 lõikes 7 kehtestatud volitusnormi piire.
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leidis, et kaitseministri määruse § 5 lõigete 2 ja 3 tõlgendus, mis ei arvesta koolituskulude hüvitamisel proportsionaalset teenistusaega, on kaitseväeteenistuse seadusega vastuolus ja seeläbi vastuolus ka põhiseaduse § 3 lõike 1 esimese lause ja § 94 lõikega 2. Riigikohus leidis, et konkreetses kohtuasjas asjasse puutuvat kaitseministri määruse § 5 lõiget 3 on võimalik tõlgendada põhiseaduspäraselt, kohtul puudus võimalus lõiget 2 sisuliselt hinnata ja seda põhiseadusvastaseks tunnistada.
Seega jättis Riigikohtu lahend kehtima kaitseministri määruse § 5 lõike 2, mis sõnaselgelt välistas proportsionaalsuse hüvitatavate koolituskulude arvestamisel. Õiguskantsler tegi kaitseministrile ettepaneku viia kaitseministri määruse § 5 lõikes 2 sätestatud ressursimahuka koolituse kulu vähenemise arvestus kooskõlla KVTS § 156 lõikes 2 sätestatud proportsionaalsuse nõudega.
Kaitseminister nõustus õiguskantsleri ettepanekuga. Kaitseministri määruse § 5 lõige 2 sõnastati selliselt, et ressursimahuka koolituse kulu hüvitamise kohustus väheneb proportsionaalselt ühe kuu kaupa alates koolituse algusest kuni tegevteenistuses olemise kohustuse lõpuni. Inimesed, kes olid aastatel 2013–2019 hüvitanud ressursimahukal koolitusel käimise kulud ilma proportsionaalsust arvesse võtmata, said rohkem makstud summa tagasi.
Täitemenetluse õigusabikulu hüvitamine
Õiguskantsleril paluti kontrollida tsiviilkohtumenetluse seadustiku § 175 lõike 31 vastavust põhiseadusele. Avaldaja leidis, et kohtupraktikas tõlgendatakse seda sätet laiendavalt ja sissenõudja õigusabikulu jäetakse võlgniku ehk kaebuse esitaja kanda. Avaldaja hinnangul ei näe seadus ette kohtutäituri otsuse peale esitatud kaebuse lahendamisel puudutatud isikute, sh sissenõudja õigusabikulude hüvitamist.
Õiguskantsler leidis, et tsiviilkohtumenetluse seadustiku § 175 lõige 31 ei ole vastuolus põhiseadusega, kuivõrd selles olev puudutatud isikute menetlus- ja muu kulu hüvitamise kord on piisavalt õigusselge.
Relvaloa vahetamine
Õiguskantslerilt küsiti ka relvaseaduse vastuolu kohta põhiseadusega, sest seadus ei võimalda taotleda peatatud relvaloa kehtivuse lõppemise korral selle vahetamist.
Õiguskantsleri hinnangul vastuolu põhiseadusega siiski pole. Relvaloa vahetamist puudutavat regulatsiooni võib tõlgendada mitmeti. Regulatsioon ei välista relvaloa vahetamist ka siis, kui luba on ajutiselt peatatud seetõttu, et inimest on karistatud lubatud alkoholi piirmäära ületades mootorsõiduki juhtimise eest.
Süütuse presumptsioon
Õiguskantslerile esitatud avalduses leiti, et prokuratuuri aastaraamatus isikuandmete avaldamisega on rikutud süütuse presumptsiooni ja kohtumenetluse sõltumatust. Samuti ei pidanud avaldaja õigeks, et poolelioleva kohtuasja materjalid anti ajakirjanikule.
Põhiseaduse § 22 kohaselt ei tohi kedagi käsitada kuriteos süüdiolevana enne, kui on jõustunud teda süüdi mõistev kohtuotsus. Süütuse eeldamise nõuet peavad järgima politseinikud, prokurörid, kohtunikud ja teised riigiametnikud. Euroopa Inimõiguste Kohus on leidnud, et ükski riigivõimu esindaja ei tohi enne süüdimõistva kohtuotsuse jõustumist edastada veendumust, et inimene on kuriteos süüdi. Näiteks rikkus süütuse presumptsiooni prokurör, kes pärast õigeksmõistvat kohtuotsust avalikult teatas, et inimene on tegelikult siiski süüdi; samuti minister, kes väitis, et on piisavalt tõendeid inimese süüdimõistmiseks. Kahtluse väljendamine, nagu ka süüdistuse sisust teavitamine on aga üldjuhul lubatud. Sõnade ja väljenduste valik peab seejuures olema äärmiselt hoolikas. Igal inimesel on õigus õiglasele ja erapooletule kohtupidamisele, kedagi ei tohi enne õigusemõistmist avalikkuse ees süüdi mõista.
Riigikohus on rõhutanud, et süütuse presumptsiooniga pole kooskõlas, kui avaliku võimu esindaja juhib enne kohtuotsust süüdistatavale avalikkuse tähelepanu. Riigi autoriteet võib avaliku võimu kandja jagatud teabele anda avalikkuse silmis uue kvaliteedi. Ajakirjanikke (nagu teisigi eraisikuid) seob süütuse presumptsiooni nõue kaudselt. Riigikohus on selgitanud, et kui kohtud pole otsustes nõustunud kaitse esitatud versiooniga toimunust ning ajakirjanduses on avaldatud käimasolevat kriminaalmenetlust kajastavaid materjale, ei tähenda see automaatselt süütuse presumptsiooni rikkumist.
Kuigi prokuratuur kui riikliku süüdistuse esitaja peabki olema inimese süüs veendunud, ei tohi ta ometi enne süüdimõistvat kohtuotsust käsitleda kedagi süüdlasena. Seda ka juhul, kui taasavaldatakse juba eelnevalt ajakirjanduses avalikustatud materjale.
Erakondade rahastamise järelevalve
Vastavalt erakonnaseadusele määrab õiguskantsler erakondade rahastamise järelevalve komisjoni (ERJK) ühe liikme. Õiguskantsler on nimetanud komisjoni liikmeks kultuurilehe Sirp peatoimetaja Kaarel Tarandi. Komisjon ja selle liikmed on sõltumatud, neil ei ole kohustust oma tegevusest neid määranud isikutele või institutsioonidele aru anda, samuti ei võta ega saa nad neid määranud isikutelt tegevussuuniseid.
ERJK tegeles 2019. aastal peamiselt 2017. aasta kohaliku omavalitsuse volikogu valimisi puudutavate menetluste ja nendega seotud kohtuvaidluste lõpetamisega. Nii komisjon kui ka õiguskantsler on juba aastaid juhtinud tähelepanu erakonnaseaduse paljude sätete ebaselgusele. Neid argumente esitatakse ka kohtuvaidlustes. Eelmisel aastal tõstatati ka ERJK tegevuse seaduslikkuse küsimus seoses komisjoni liikmete võimaliku huvide konfliktiga. Kohtud komisjoni töös ja selle liikmete mandaadis vigu või probleeme ei näinud ning otsused jäid jõusse.
Erakondade rahastamise järelevalve on olemuselt ajakriitiline. Mida kauem saab erakond kõrvale hoida oma eksimuste heastamisest ehk ettekirjutuste täitmisest – ja kohtuvaidlus on selleks hea moodus –, seda kauem püsib ka valimistel saadud eelis, mis võib kujuneda järgmisteks valimisteks juba ebaausaks eeliseks. Selle tagajärjel hakkavad valimistulemused sisaldama põhiseaduse nõuetele mittevastavaid moonutusi, mis kehtiva korra järgi väljenduvad muude asjade hulgas ka riigieelarvest saadava (lisa)raha suuruses.
Rohkem kui üheksa tegevusaasta jooksul on ERJK puutunud kokku ebaselge seaduse kõigi nüanssidega. Erakonnasüsteem ise on arenenud, järelevalvemeetoditega kohanenud, omaenda ja järelevalve piiridest aru saanud.
Aastataguses ettekandes rõhutas õiguskantsler, et „erakonnaseaduse täiendamine on kriitilise tähtsusega selleks, et eesti poliitilise süsteemi läbipaistvus suudaks püsida vähemasti praegusel tasemel, aga olla valmis ka uuteks ohtudeks, mis tulenevad tehnoloogia arengust ja selle poliitilises võistluses kasutamise praktikas mujal ilmas“. 2020. aasta juunis algatasid koalitsioonierakonnad erakonnaseaduse muutmise eelnõu. Paraku oli algatamise hetkest ebaselge, kes, mis eesmärgil ja milliste probleemide lahendamiseks on selle eelnõu koostanud. ERJK ja õiguskantsleri seni tõstatatud teemasid eelnõu ei puudutanud. Küll aga keskendus see ERJK alluvusvahekorra muutmisele, mis vähemalt siiani pole komisjoni seadusega ette nähtud ülesannete täitmisel seganud.
Iga seadus ja selles ette nähtud mehhanism on oma aja laps. Kui ühiskond ja/või asjaolud muutuvad, siis kohandatakse ja täiendatakse vastavalt ka norme. Erandiks pole ka erakondade rahastamise järelevalve. Kui päriselu sündmused peaksid kinnitama, et ebaselgelt sõnastatud normide tõttu ei kasutata avalikke ressursse parimal viisil ja normid lasevad seaduse subjektidel tegutseda nii-öelda hallil alal, siis tuleks esmajoones ette võtta just need.
Paraku ei luba eelnõu senine arutelu järeldada, et Riigikogu tõstab esiplaanile just ERJK igapäevatöös ilmnenud probleemid. Tõhusal erakondade rahastamise järelevalvel on laiem kui vaid siseriiklik või
-poliitiline tähendus. Eesti on rahvusvahelisel tasandil end aastaid esitlenud hea demokraatia eduloona. Eesti rahvusvahelise tegevuse üks põhisuundi on just demokraatia ja ausate, korruptsioonivabade institutsioonide ülesehitamise alane nõustamine areneva demokraatiaga partnerriikides. Kui me aga ise oma asjadega laitmatult hakkama ei saa, pärsib see ka Eesti tõsiseltvõetavust.
Riigikogu on erakonnaseaduse muutmise algatanud ning avatud on suurepärane võimalus teha seda õigesti, hea õigusloome tava ja normitehnika eeskirja kohaselt, keskendudes tegelike probleemide lahendamisele ning toetudes riigis aastatega tekkinud ekspertteadmistele.
Erakondade rahastamise järelevalvet ei saa kuskile ega kuidagi ära kaotada, see on osa demokraatliku õigusriigi alusmüürist. Ja kui miski on juba loodud, siis on Riigikogu kohustus hoolt kanda, et vilets seadus ei takistaks sel loodul maksimaalse tulemuslikkusega töötada.
Vabariigi Valimiskomisjon
Kuivõrd 1. septembrist 2019 kuni 31. augustini 2020 Eestis valimisi ei toimunud, oli see Vabariigi Valimiskomisjonile (VVK) nii-öelda vaheaasta, mille käigus õpiti tehtust ja seati sihte edasiseks. Juhuse tahtel langes just sellesse aega komisjoni ühe koosseisu neli aastat vältavate volituste lõpp ja uue koosseisu töö algus. 1. juunil alustas tööd VVK uus koosseis ning selle esimesel istungil valiti komisjoni esimeheks Tallinna Ringkonnakohtu kohtunik Oliver Kask. Seaduse kohaselt määrab ühe liikme VVK-sse ka õiguskantsler. Sel kohal jätkab teist ametiaega õiguskantsleri kantselei direktor, õiguskantsleri asetäitja-nõunik Olari Koppel.
Aruandeaastal vahetus ka valimiste korraldamise eest vastutava riigi valimisteenistuse juhtkond. 2019. aasta oktoobrist on teenistuse juhataja Arne Koitmäe ja alates 2020. aasta jaanuarist on teenistuse asejuht Külli Kapper.
Koroonapandeemia tõttu kehtestatud eriolukorra ajal pidi VVK pakkuma Riigikogu liikmetele paindlikke lahendusi Riigikogu juhatuse traditsioonilisteks valimisteks. Möödapääsmatu uuendusena seati Riigikogu territooriumil sisse kuus hääletuskohta, mis võimaldas parlamendisaadikutel oma valikuid teha kõiki sotsiaalse distantsi nõudeid järgides. Avalikku elevust tekitas hääletamine Riigikogu sisehoovis, kus VVK liige viis valimisprotseduure läbi hoovi pargitud sõidukite vahel. See lahendus tulenes muu hulgas ka õiguskantsleri seisukohast, et õigus juhatust valida on ka neil Riigikogu liikmetel, kes tunnevad end haige või nakkusohtlikuna.
Eriolukorra ajal korraldasid paljud kohalike omavalitsuste volikogud oma istungeid interneti teel. Harjumatus ja uuenduslikkus tekitas mõningaid probleeme, üht sellekohast kaebust arutas juulikuus ka VVK. Nimelt tuli komisjonil otsustada, kas Peipsiääre Vallavolikogu liige puudus kolmelt järjestikuselt volikogu istungilt või mitte ning kas väidetav puudumine on piisavalt hästi tõestatud, et peatada volikogu liikme mandaat. Komisjon jõudis järeldusele, et volikogu liige siiski ei osalenud kolme järjestikuse kuu jooksul volikogu töös, ning jättis kaebuse rahuldamata.
Ettevaatavalt analüüsis VVK 2021. aasta oktoobrisse kavandatava rahvahääletuse ja kohalike valimiste ühitamisega kaasnevaid õiguslikke, tehnilisi ja ka eelarvelisi aspekte. Sellekohase märgukirja said rahandusminister ja mitmed Riigikogu komisjonid. VVK analüüsis ka kõiki majandus- ja kommunikatsiooniministri loodud komisjoni ettepanekuid Eesti e-valimiste korralduse väidetavate puudujääkide parandamiseks.