Jälitustegevus

Õiguskantsler kontrollib, kas riigiasutused, mis korraldavad telefonikõnede ja vestluste pealtkuulamist, kirjavahetuse jälgimist ning koguvad, töötlevad ja kasutavad isikuandmeid muul varjatud viisil, tegutsevad seaduslikult. 

Järelevalve eesmärk on tagada, et varjatud toiminguid viiakse läbi põhjendatult, s.t kooskõlas õigusaktide ja taotletava eesmärgiga ning inimeste põhiõigusi arvestaval viisil. Ka siis, kui asjaomaste asutuste tegevus on formaalselt õiguspärane, seisab õiguskantsler selle eest, et inimeste põhiõigustega arvestataks maksimaalsel võimalikul moel. See aitab maandada ebakindlust ja hirmu põhjendamatu jälitustegevuse ees.

2019.−2020. aastal kontrollisid õiguskantsleri nõunikud, kuidas Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) politseijaoskonnad (kokku 15) on jälitustoiminguid tehes ning side- ja pangaandmeid töödeldes järginud isikute põhiõigusi. Samuti kontrolliti Kaitsepolitseiameti ja Välisluureameti tegevust julgeolekuasutuste seaduses sätestatud eesmärkide täitmisel. 

Julgeoleku- ja jälitusasutustesse tehtud kontrollkäikude detailsed kokkuvõtted pole avalikud, sest need sisaldavad riigisaladust või ametkondlikuks kasutamiseks mõeldud informatsiooni. Kokkuvõtete adressaadiks on järelevalvatavad asutused ning ka ametkonnad (Riigikogu julgeolekuasutuste järelevalve erikomisjon, kohus, prokuratuur), kes samuti vastutavad jälitus- ja julgeolekuasutuste tegevuse seaduslikkuse eest.

Teabehanketoimingutest teavitamine ja muudatused seaduses

Põhiseaduse § 44 lõige 3 näeb ette, et inimest tuleb teavitada tema suhtes (sh varjatult) tehtud toimingust. Nii saab igaüks soovi korral tutvuda andmetega, mida tema kohta riigiasutuses hoitakse. Seda põhiõigust võib seaduse alusel piirata muu hulgas siis, kui tuleb kaitsta teiste inimeste õigusi ja vabadusi ning tõkestada kuritegu. Teavitamise tohib edasi lükata üksnes seni, kuni eespool nimetatud põhjused on kaalukamad kui toiminguga kaasnenud põhiõiguste piirang. Julgeolekuasutuste seadus (JAS) kohustab siiski üksnes teavitama, andmetega tutvumise võimalust seadus ette ei näe.

Isiku teavitamise tema suhtes tehtud toimingutest sätestab JAS § 29. Hinnates selle rakendamist, on õiguskantsler leidnud, et kui inimest ei ole võimalik viivitamata teavitada, peab eelkõige julgeolekuasutuse enda tõhus ja toimiv kontrollisüsteem tagama, et teavitamata jätmise alus on ka tegelikult olemas. Kui alus ära langeb, tuleb inimest tema põhiõigusi piiravast toimingust siiski teavitada. Kaitsepolitseiamet ja Välisluureamet nõustusid juba 2017. aastal oma juhendit selles osas täiendama ja praktikas seda põhimõtet järgima. 

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium tunnistas 19. detsembri 2019 otsusega (kohtuasjas nr 5-19-38/15) põhiseadusvastaseks Riigikogus 29. mail 2019. aastal vastu võetud Kaitseväe korralduse seaduse (KKS) muutmise seaduse. Põhjus oli selles, et seadus (täpsemalt KKS § 40) ei näinud ette tõhusat kontrolli selle üle, et inimest ei jäetaks teavitamata, kui Kaitsevägi on teda KKS § 54¹ lõike 2 punkti 2 alusel varjatult jälginud. Riigikohus ei toetanud Vabariigi Presidendi taotluses esitatud argumente, et Kaitseväele jälitustegevuse ülesande andmine on põhiseadusega vastuolus. Sama leidis ka õiguskantsler oma arvamuses.

Õiguskantsleri hinnangul kehtisid need Riigikohtu lahendi põhjendused otseselt ka JAS § 29 kohta. JAS § 29 ja KKS § 40 sõnastused olid identsed ega sätestanud kumbki Riigikohtu seatud kriteeriumide järgi põhiseadusele vastavat regulatsiooni, mis oleks kohustanud teavitamata jätmise põhjendatust kontrollima. Sellest tulenevalt palus õiguskantsler Riigikogule saadetud kirjas viia KKS-i muutmiseks algatatud menetluse käigus põhiseadusega kooskõlla ka JAS § 29 see osa, mis ei näe ette süsteemset, regulaarset, sõltumatut ja sisulist kontrolli JAS § 25 lõike 3 punktides 1, 2 ja 3 ning § 26 lõike 3 punktides 2, 5 ja 6 sätestatud toimingutest teavitamata jätmise põhjendatuse üle.

13. mail 2020. aastal võttis Riigikogu vastu Kaitseväe korralduse seaduse, julgeolekuasutuste seaduse ja õiguskantsleri seaduse muutmise seaduse, millega muudeti põhjalikult ka JAS § 29 teksti. Selles paragrahvis on nüüd ette nähtud selged alused teabehanketoimingust teavitamata jätmiseks. Õiguskantsleri seaduse § 1 täiendati lõikega 9¹ ja pandi õiguskantslerile uus kohustus: kontrollida vähemalt iga kahe aasta tagant, kas julgeolekuasutuste seaduse § 29 lõike 2 ja Kaitseväe korralduse seaduse § 40 lõike 2 alusel isikute teabehanketoimingust teavitamata jätmine on olnud põhjendatud. 

Jälitustoimikute kontroll

Kontrollkäikudel tutvusid õiguskantsleri nõunikud politseijaoskondades 2018.−2019. aastal avatud jälitustoimikutega, milles aktiivne menetlus oli kontrollimise ajaks lõppenud. Sel perioodil avati jaoskondades kokku 115 jälitustoimikut, millest kontrolliti 95 toimikut. 

Õiguskantsleri nõunikud hindasid, kuidas on tagatud nende isikute põhiõiguste ja huvide kaitse, kes satuvad kriminaalmenetluse käigus tehtava varjatud andmekogumise (jälitustoimingu) objektiks kas kuriteo kahtlusalusena või nn kolmanda isikuna (sh juhuslikult). Kontrolliti eelkõige seda, kas kuriteo kohta teavet kogudes oli jälitustoimingu tegemine igal konkreetsel juhul õiguspärane (sh vältimatu ja vajalik) ning kuidas täitsid jälitusasutused isikute jälitustoimingust teavitamise nõudeid. 

Selleks et oleks tagatud põhiõiguste tõhusam kaitse, tegi õiguskantsler jälitusasutustele ja prokuratuurile mitmeid ettepanekuid. Näiteks soovitas ta mõnes politseijaoskonnas korraldada jälitusametnike koolitusi, et ametnikud saaksid täiendada oma teadmisi jälitustoimingute regulatsiooni ja põhjendatuse hindamisel, sealhulgas isikute põhiõiguste tagamisel.

Jälitustoimingute load

Jälitustoiming on õiguspärane ainult siis, kui prokuratuur või kohus on selleks väljastanud seaduse nõuetele vastava, s.o vormikohase ja põhistatud loa. Kontrolli käigus selgus, et jälitustoimingute load olid üldjuhul põhjendatud ning kuriteokahtluse kontrollimiseks olid jälitustoiminguid vajalikud. Mõne jälitustoimiku kontrollimisel tekkis siiski kahtlus, kas tol hetkel olemasolev teave (põhjendatud kuriteokahtlus) oli piisav selleks, et õigustada jälitustoimingutega tõendusteabe kogumist ning seeläbi isikute põhiõiguste piiramist.

Võrreldes tänavu ja varasematel aastatel kontrollitud toimikuid, on jälituslubade (eriti just eeluurimiskohtunike lubade) põhjendatus paranenud. Esile tuleb tõsta neid lube, milles oli põhjendatud nii jälitustoimingu vajalikkust, ultima ratio ehk viimase abinõu põhimõtet kui ka toimingute mõju jälgimissubjektile ja temaga seotud kolmandatele isikutele. 

Eeluurimiskohtunikud järgivad üldiselt viimaste aastate kohtupraktikas korduvalt väljendatud seisukohta, et jälitustoimingut lubava kohtumääruse põhjenduses peab esitama kohtu selge ja arusaadava argumentatsiooni ka jälitustoimingu vajalikkuse kohta. 

Mõned prokuratuuri antud jälitusload eespool viidatud nõuete kohaselt põhjendatud ei olnud. Põhjendamata load jäid silma eelkõige Põhja prefektuuri politseijaoskondade jälitustoimikutes.

Jälitustoimingute tegemine

Õiguskantsleri nõunikud ei tuvastanud ühtegi jälitustoimingut, mis oleks tehtud eeluurimiskohtuniku või prokuröri loata ning loas määratud tingimusi järgimata. Kontrollitud jälitustoimikute raames tehti jälitustoimingud üldjuhul eesmärgipäraselt. Mõne Põhja ja Ida prefektuuri politseijaoskonna jälitustoimiku kontrollimisel tekkis siiski kahtlusi, kas jälitusasutuse ja prokuratuuri ettevalmistav tegevus oli alati põhjalikult läbi kaalutud, et oleks õigustatud jälitustoimingutega tõendusteabe kogumiseks jälitustoimiku avamine ning seeläbi isikute põhiõiguste piiramine.

Õiguskantsler peab põhiõiguste kaitse seisukohast väga oluliseks jälitustoimikutesse sisuliste kokkuvõtete lisamist. See aitab nii toimiku kontrollijal kui ka menetlejal hiljem hinnata, kas jälitustoiming oli tõesti eesmärgipärane ja põhjendatud. Samuti annab sisuline kokkuvõte parema ülevaate põhiõiguste piiramise asjaoludest. 

Paljuski tänu õiguskantsleri varasemate kontrollkäikude järel antud soovitustele on selline hea praktika üha enam levinud enamikus politseijaoskondades. 

Jälitustoimingust teavitamine

Kriminaalmenetluse seadustiku kohaselt teavitatakse jälitustoimingust neid isikuid, kelle suhtes jälitustoiming tehti, aga ka teisi menetluse käigus tuvastatud isikuid, kelle õigust perekonna- või eraelu puutumatusele toiminguga oluliselt riivati. Teavitamise tohib edasi lükata või sellest loobuda üksnes seadusega ette nähtud konkreetsetel asjaoludel, kui selleks on prokuröri või kohtu luba.

Õigeaegne teavitamine kaitseb inimeste põhiõigusi, muu hulgas tagab kahtlustatavale ja süüdistatavale õiguse vaidlustada jälitustoimingute õiguspärasust.

Varasematel aastatel on õiguskantsleri nõunikud tuvastanud palju juhtumeid, kus sedalaadi teavitus oli jäänud tegemata või teavitati inimesi liiga hilja. Nüüdseks on olukord tunduvalt paranenud. Ühe jälitustoimiku põhjal tuvastati siiski juhtum, kus inimeste teavitamine oli põhjendamatult kaua viibinud (rohkem kui aasta ja üheksa kuud). Ülejäänud juhtudel (neid oli kontrollitud toimikute hulgas kaheksa) jäi viivitus valdavalt kolme kuni üheksa kuu piiridesse.

Mõne jälitustoimikuga tutvumisel tekkis aga kahtlus, et isikuid teavitati jälitustoimingust liiga vara. KrMS § 126¹³ lõike 2 punkti 1 alusel võib prokuratuur anda loa jälitustoimingust teavitamise edasilükkamiseks kuni kriminaalasjas kohtueelse menetluse lõppemiseni, kui varasem teavitamine võib kahjustada oluliselt kriminaalmenetlust. Kirjeldatud juhtudel seda ei tehtud, mistõttu said jälitustoimingutest (ja ühtlasi politsei huvist) enneaegselt (s.t kohtueelse uurimise algstaadiumis) teada ka need isikud, kelle kuritegeliku tegevuse kohta sooviti tõendeid koguda.

Põhjendatuks ei saa lugeda ka nende inimeste tuvastamist ja teavitamist, kelle perekonna- või eraelu puutumatust jälitustoimingu käigus oluliselt ei piirata. Kuna selline isiku tuvastamine (näiteks kogutakse tema kohta andmeid mõnest infosüsteemist või andmebaasist) piirab omakorda isiku põhiõigusi, tuleks seda teha üksnes selge ja põhjendatud vajaduse korral.

Side- ja pangaandmete töötlemine

Õiguskantsleri nõunikud kontrollisid ka seda, kas kriminaalmenetluse raames (kriminaalmenetluse seadustiku § 90¹ alusel) elektroonilise side seaduse (ESS) § 111¹ lõigetes 2 ja 3 loetletud andmete sideettevõtetelt (Telia, Elisa, Tele2) väljanõudmine ja kasutamine on toimunud õiguspäraselt. Kontrollitud juhtudel olid sideandmete päringud eesmärgipärased ja seaduslikud. Päringute tegemiseks oli olemas nõutav prokuratuuri luba ning tegemist oli vältimatu vajadusega: näiteks oli vaja esmalt põhiõigusi vähem piirava meetmega kontrollida, kas konkreetse inimese telefoni pealtkuulamine on põhjendatud või mitte.

Vahelepõike korras on ehk oluline täpsustada, et samasugune seaduslik piirang kehtib sideandmete töötlemise kohta ka muudel juhtudel. Kevadise eriolukorra ajal kõlas soov, et kas Politsei- ja Piirivalveamet, Terviseamet või mõni teine riigiasutus võiks spetsiaalse mobiilirakenduse abil või muul moel hakata jälgima viirusekandjate liikumist. Seaduse järgi ei ole lausjälgimine lubatud. Mobiiltelefoni asukohaandmeid oleks võimalik kasutada üksnes väga piiratud juhul kõrgendatud ohu (s.o oht isiku elule) väljaselgitamiseks või tõrjumiseks, väärteomenetluses kohtu loal ning kriminaalmenetluses prokuröri loal.

Kohtueelsel menetlejal on kriminaalmenetluse raames õigus küsida pankadelt välja klientide pangasaladusi. See tähendab eelkõige päringute tegemist selleks, et analüüsida isikute pangakontodel olevaid andmeid. Kõigi politseijaoskondade ametnikud, kelle menetluses olevas kriminaalasjas pangapäringuid tehti, suutsid päringute tegemist veenvalt põhjendada. Ka pisteline kontroll kinnitas, et päringuid tehakse suhteliselt harva ja vaid kriminaalasjades (nt kelmused jt varavastased teod, narkokuriteod, elatisnõuetega asjad, vajadus kriminaaltulu tuvastamiseks või tsiviilhagi tagamiseks), milles see on tõendusteabe kogumise eesmärgil vajalik. 

Kontrollkäigud julgeolekuasutustesse

Õiguskantsleri nõunikud kontrollisid, kuidas on Kaitsepolitseiametis ja Välisluureametis tagatud nende inimeste põhiõiguste ja huvide kaitse, kelle kohta kogutakse varjatult teavet julgeolekuasutuste seaduse §-des 25 ja 26 sätestatud toimingutega (pealtkuulamine, varjatud jälgimine, asjade varjatud läbivaatamine, telefonide kõneeristused, varjatud sisenemine jne). 

Õiguskantsleri kontroll julgeolekuasutuste tegevuse üle on äärmiselt oluline, sest kehtiv õigus ja praktika jätavad väga vähe võimalusi selleks, et julgeolekuasutuste n-ö teabehanke juhtumeid hindaksid kõrgema astme kohtud. Ka Riigikohus ei ole otseselt julgeolekuasutuste seaduse §-de 25 ja 26 alusel toimingute tegemiseks antud lubadega (näiteks nende põhjendatuse osas) seotud asju arutanud. Seda olulisem on, et toimingu lubamist ja tegemist kaalutaks põhjalikult ning et seda saaks hiljem ka tuvastada. See välistab võimaliku meelevaldsuse kahtluse ka siis, kui kohtulik järelkontroll on sisuliselt olematu. 

Julgeolekuasutustes on selgelt sätestatud põhjalik sisekontroll julgeolekuasutuste seaduse alusel toimuva tegevuse üle. Asutusesiseste juhenditega on kindlaks määratud ametnike kohustused ja vastutus, samuti üldised nõuded selle kohta, kuidas tuleb teabehanketoimingute tegemiseks vajalikke dokumente (sealhulgas erinevaid kooskõlastusi) vormistada, registreerida ja hoida. Õiguskantsler pidas siiski vajalikuks teha kontrolli tulemuste põhjal isikute põhiõiguste tõhusamaks kaitseks mõned ettepanekud. 

Teabetoimikute kontroll

Teabetoimikuid kontrollides hinnati eelkõige seda, kas teabehanketoimingu tegemine oli õiguspärane, sealhulgas vältimatu ja vajalik. Julgeolekuasutuste seaduse §-s 25 nimetatud toimingud, mida võib teha üksnes kohtu loal, piiravad isiku õigust sõnumisaladusele, aga ka õigust eraelu puutumatusele intensiivsemalt kui mitmed sama seaduse §-s 26 nimetatud varjatud toimingud, mida on lubatud teha julgeolekuasutuse juhi loal. Julgeolekuasutuste seaduse § 3 lõike 2 kohaselt tuleks mitme võimaliku abinõu vahel valides rakendada sellist, mis inimeste põhiõigusi võimalikult vähe piirab. Seetõttu peab iga teabehanketoimingu loa põhjal saama jälgida, kas loa väljaandja on muu hulgas kaalunud alternatiivsete, see tähendab põhiõigusi vähem riivavate abinõude kasutamist.

Teabetoimikute avamine ning nende raames julgeolekuasutuste seaduse
§-de 25 ja 26 alusel toimingute tegemine oli kõigil kontrollitud juhtudel põhjendatud. Igaks toiminguks oli olemas kas halduskohtu või asutuse juhi (tema volitatud ametniku) luba. Võrreldes varem (s.t 2017. aastal kontrollitud) teabetoimikutes sisaldunud lubadega on teabehanketoiminguks antavate lubade põhistamine (sarnaselt eelnevalt kajastatud jälitustoimingute lubadega) tunduvalt paranenud. Tänu väga põhjalikele ja sisulistele kokkuvõtetele olid teabetoimikud ülevaatlikud ning neist oli võimalik selgelt välja lugeda, miks oli konkreetsel juhul vaja isiku põhiõigusi piirata. 

Isikute pöördumised

Lisaks õiguskantsleri omaalgatuslikule ja regulaarsele järelevalvele tuleb tal lahendada ka jälitustoiminguid puudutavaid kaebusi ja kontrollida vajaduse korral muid avalikult (nt ajakirjanduses) ebaseadusliku või piisavalt põhjendamata jälitustegevuse kohta esitatud väiteid.

Näiteks selgitas õiguskantsler Ida-Tallinna Keskhaigla avaldust kontrollides välja, et haigla ühe arvuti küljest avastatud seadet kasutati kriminaalmenetluse raames jälitustoimingu tegemisel. Kontrolli käigus tuvastati, et kõnealune jälitustoiming tehti õiguspäraselt, s.t kohtuniku nõuetekohaselt põhistatud loa alusel.

Viimastel aastatel on õiguskantsleril tulnud lahendada avaldusi, milles inimesed kaebavad jälitustoimingust teavitamise üle. Jälitusasutuste saadetud puudulike teadete tõttu ei saa inimesed täpselt aru, mis põhjusel neid konkreetsel juhul jälitustoimingule allutati ning milliseid toiminguid ja kui suures mahus nende suhtes tehti. 

Õiguskantsler on korduvalt (sh kontrollkäikude ajal) jälitusasutustele rõhutanud, et inimesi jälitustoimingutest teavitades tuleb alati selgelt eristada, kas tegu on inimesega, kelle suhtes vahetult jälitustoiming tehti, või nn kolmanda isikuga, kelle õigusi jälitustoiminguga oluliselt riivati. See aitab teate saajal paremini aru saada teda puudutava jälitustoimingu tegemise asjaoludest ja otsustada (mh sobiva meetme osas), kas ta soovib oma õigusi kaitsta.

Möödunud ülevaateaastal selgitas õiguskantsler mitmele avaldajale nende õigusaktide sisu ja toimimist, mis näevad ette inimese võimalused tutvuda tema kohta jälitustoimingute käigus kogutud andmetega (KrMS § 126¹⁴). Muu hulgas tuli ühe advokaadibüroo avalduse alusel analüüsida vahitatute ja kinnipeetavate võimalusi nende kohta kogutud andmetega tutvuda. Analüüsiti ka seda, kas vangistusseaduse § 99 lõike 1 teine lause ja Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestatud „Jälitustoimingust teavitamise ja jälitustoimiku tutvustamise korra“ § 5 lõige 1 on kooskõlas põhiseadusega. 

Õiguskantsler leidis, et mõlemad sätted on põhiseaduspärased, kuna vahistatule on tagatud võimalus jälitusandmetega tutvuda ka juhul, kui ta ise jälitusasutusse kohale minna ei saa. Andmetega tutvumise võimalusi on tegelikult mitu: näiteks kui inimesel ei ole võimalik ettenähtud kolme kuu jooksul jälitusasutusse minna, võib ta mõjuval põhjusel (see põhjus võib olla mh kinnipidamisasutuses viibimine) esitada jälitusasutusele avalduse jälitustoiminguga kogutud andmetega tutvumise tähtaja ennistamiseks. Inimene võib (samuti mõjuval põhjusel) volitada enda jälitustoimingu andmetega tutvuma ka kolmanda isiku, kui too esitab selleks notariaalselt kinnitatud volikirja. Vangistusseaduse § 95 lõige 1 sätestab, et vahistatul on õigus tõestamistoimingu tegemiseks kohtuda notariga. Kui andmetega soovib tutvuda kuriteos kahtlustatav või süüdistatav, võib jälitustoiminguga kogutud andmetega tutvuda ka tema advokaat. Kinnipeetaval on võimalik oma jälitusandmetega tutvuda ka kinnipidamisasutuses, kui seda lubab uurimisasutus ja sellega on nõus kinnipidamisasutus.

Koostöö Riigikogu julgeolekuasutuste järelevalve erikomisjoniga

Regulaarsetel kohtumistel Riigikogu julgeolekuasutuste järelevalve erikomisjoniga annab õiguskantsler Riigikogu liikmetele ülevaate kontrollkäikude tulemuste ja järelevalve käigus (sh avalduste lahendamisel) ilmnenud probleemide kohta. Komisjoni liikmed saavad aga esitada jälitustegevuse valdkonda puudutavaid tähelepanekuid. 

Riigikogu komisjonilt saadud info põhjal kontrollis õiguskantsler nn edasilükkamatute (suuliste) lubade alusel tehtud jälitustoiminguid. Nimelt lubab seadus teha jälitustoimingu (pealtkuulamine, kuriteo matkimine, postisaadetise varjatud läbivaatus) edasilükkamatul juhul kohtu loal, mis on antud taasesitamist võimaldaval viisil (näiteks suuliselt telefoni teel, eeldusel, et see kõne salvestatakse). Seda saab teha vaid juhul, kui ohus on isiku elu, kehaline puutumatus, füüsiline vabadus või suure väärtusega varaline hüve ning jälitustoiminguks loa taotlemine või vormistamine ei ole õigel ajal võimalik. Kirjalik taotlus ja luba vormistatakse sel juhul 24 tunni jooksul alates jälitustoimingu alustamisest. 

Selgus, et kohtud annavad edasilükkamatuid lube vaid erandjuhul ja väga harva. Näiteks 2017. aastal väljastati vaid üks niisugune luba, 2018. ja 2019. aastal aga mitte ühtegi. Prokuratuur on varjatud jälgimiseks kriminaalmenetluse seadustiku § 126⁴ lõike 2 alusel nn suulisi lube andnud mõnevõrra rohkem: 2017. aastal 19 luba, 2018. aastal 16 luba ning 2019. aastal 14 luba. Selliste lubade seaduslikkust (sh seda, kas hilisem kirjalik luba vormistati õigeaegselt) on õiguskantsleri nõunikud alati põhjalikult kontrollinud. Seadusrikkumisi pole tuvastatud.