Kodanikud ja välismaalased
Lõppenud ülevaateaastal püsis jätkuvalt päevakorral Tartu rahulepingu alusel Eesti kodakondsuse omandanud inimeste ja nende järeltulijate sünnijärgse kodakondsuse küsimus. Õiguskantsler tegeles küsimusega, milline õiguslik staatus on inimestel, kes küll omandasid Eesti kodakondsuse Tartu rahulepingu alusel, ent ei naasnud 1920. aastatel Eestisse. Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) oli varem tunnustanud nende inimeste järeltulijaid sünnijärgsete kodanikena, kuid hiljem oma seisukohta muutnud.
Kodanikud
Opteerumine on kodakondsuse valimine (eriti territooriumi üleminekul ühelt riigilt teisele) ja uueks kodumaaks peetavale maale asumine. Eesti kontekstis on optandid eelkõige 19. sajandi lõpus ja 20. sajandi alguses Eestist valdavalt Venemaale rännanud eestlased, kellel Eesti Vabariigi iseseisvumise järel tekkis õigus võtta vastu Eesti kodakondsus ja tulla siia elama. Eesti kodakondsuse valis aastatel 1920–1923 umbes 80 000 eestlast, ent neist vaid 37 500 tuli ka tegelikult Eestisse. Enam kui pooled optandid jäid erinevatel põhjustel Venemaale ja Gruusiasse (Abhaasiasse). Paljudel juhtudel oli põhjus selles, et nad ei saanud või neil ei lastud Eestisse naasta.
Politsei- ja Piirivalveameti peadirektor kinnitas õiguskantslerile, et neid inimesi, kes on juba optantide järeltulijatena määratletud Eesti kodanikuna, käsitleb PPA üldjuhul ka edaspidi Eesti kodanikena. See tähendab, et neile väljastatakse Eesti kodaniku isikut tõendavad dokumendid sõltumata sellest, kas nende esivanem asus Eestisse või mitte. Nii tagatakse isiku usalduse kaitse, õiguskindlus ning arvestatakse inimese ootusega, et senine haldusakt jääb kehtima. PPA on alates 2020. aastast teatanud halduspraktika muutmisest ka kohtutele.
Eesti riik ei tunnusta seni Eesti kodanikuna uusi taotlejaid, kes alles nüüd on avaldanud soovi optandi järeltulijana Eesti kodakondsust saada ja kelle esivanem ei asunud Eestisse elama. Tartu rahulepingu alusel kodakondsuse omandamise tingimuste tõlgendamine on keeruline õiguslik küsimus. Ajaloolised allikad küll viitavad, et 1920. ja 1930. aastatel pidas Eesti riik Venemaale jäänud optante Eesti kodanikeks. Hiljutine kohtupraktika lähtub aga tõlgendusest, et isikud, kes ei asunud Eestisse elama aasta jooksul pärast kodakondsusesse vastuvõtmist ega ka hiljem, ei viinud Eesti kodakondsusesse opteerumist lõpuni ega saanud Tartu rahulepingu artikli IV alusel Eesti kodanikuks. Riigikohtu halduskolleegium kinnitas sellise tõlgenduse 2. märtsil 2018. aastal tehtud otsusega.
Õiguskantsler selgitas, et Eesti Vabariigi põhiseadus ei luba sünnijärgset kodakondsust ära võtta. Seda ei tohi teha ka siis, kui inimesel on peale Eesti kodakondsuse veel mõne muu riigi kodakondsus. Paraku on ekslikke selgitusi andnud kas PPA ametnikud või on inimene ise kodakondsuse seaduse sätteid lugedes (vt nt kodakondsuse seaduse § 3 lg 1) segadusse sattunud.
Õiguskantslerile esitatud avaldusest selgus, et sageli on inimene ja PPA erineval seisukohal, kas tegu on sünnijärgse või naturalisatsiooni korras kodakondsuse saanud kodanikuga. PPA on sageli ühes ja samas haldusaktis teinud korraga kaks otsust: andnud teada, et ameti hinnangul pole tegemist sünnijärgse kodanikuga ning et inimene loetakse kohe Eesti kodakondsuse kaotanuks, kuna tal on teine kodakondsus. Sellises olukorras on inimene keskendunud oma sünnijärgse kodakondsuse tõendamisele ega saa teha teadlikku valikut, kas loobuda teise riigi kodakondsusest või mitte. Õiguskantsler soovitas PPA-l lahendada esmalt sünnijärgse kodakondsuse küsimus ning alles seejärel otsustada kodakondsuse äravõtmise küsimus. Näiteks võib otsuse kodakondsuse omandamise aluse kohta vormistada eelhaldusaktina.
Mitmed avaldused puudutasid Eesti kodaniku dokumentide uuendamist. Näiteks on PPA dokumentide uuendamise käigus teatanud, et amet on inimese varem ekslikult määratlenud sünnijärgse kodanikuna ning et tegelikult inimesel Eesti kodakondsust ei ole. Õiguskantsler on varem öelnud, et kui riik on kord juba kedagi tunnustanud sünnijärgse Eesti kodanikuna, siis ei saa see otsus muutuda automaatselt õigustühiseks. Sünnijärgse kodanikuna tunnustamine on olemuslikult haldusakti andmine selle kohta, et inimene on Eesti kodanik. See otsus omab õigusjõudu nii kaua, kuni seda otsust ei ole muudetud. Haldusakti muutmisel või kehtetuks tunnistamisel tuleb aga silmas pidada usalduse kaitse põhimõtet (vt õiguskantsleri 17.06.2019 soovitus PPA peadirektorile). Kodakondsuse staatuse määratlemisel peab arvestama õiguspärase ootuse ja õiguskindluse põhimõttega.
Õigusloomes tekitas kõige rohkem küsimusi kodakondsuse seaduse muutmine, millega sätestati uus alus lastele lihtsustatud korras kodakondsuse taotlemiseks (eelnõu 58 SE). Valdaval osal eelnõu sihtgruppi kuuluvatest lastest ei ole reaalselt võimalik Eesti kodakondsust saada enne täisealiseks saamist, sest neil on Venemaa kodakondsus, millest alaealisi ei vabastata. Võrdluseks: muudel kodakondsuse seaduses sätestatud alustel on lastel võimalik saada Eesti kodakondsus ka siis, kui neil on muu riigi kodakondsus. Teise riigi kodakondsusest tuleb loobuda hiljemalt 21- aastaseks saamisel, kui inimene soovib säilitada Eesti kodakondsuse. Kerkis küsimus võrdse kohtlemise põhimõtte järgimisest, sest selle sihtrühma kohta antud erisus ei kehti. Õiguskantsler märkis, et Riigikogu ülesanne on eelnõu menetlemisel selgitada välja kõik olulised asjaolud ning hinnata, kas eelnõuga kaasnevad piirangud on põhjendatud. Vastu võetud seadusega valdava osa regulatsiooni sihtrühma probleemi siiski ei lahendatud.
Endiselt on lahenduseta ka probleem, et valitsus viivitab kodakondsuse taotluse kohta otsuste tegemisega, kui taotlus puudutab karistatud isikule erandina Eesti kodakondsuse andmist. Õiguskantsleri Kantselei on selgitanud, et sellises olukorras tuleks oma õigusi kaitsta kohtus.
Isikut tõendavad dokumendid ja digiidentiteet
Mitmed õiguskantslerile saadetud pöördumised puudutasid isikut tõendavate dokumentide taotlemist. Nüüdseks on vähemalt osaliselt lahenenud probleem, kus PPA ei väljastanud pikka aega uusi isikut tõendavaid dokumente juhul, kui isik jätkas parajasti vaidlust Eesti kodakondsuse omandamise asjaolude üle. Niisuguses olukorras oli PPA hakanud väljastama inimestele lühema kehtivustähtajaga dokumente.
Õiguskantsler juhtis PPA tähelepanu, et tänapäeva ühiskonnas on isikut tõendavad dokumendid hädavajalikud ning nendega seotud probleemid tuleb lahendada kiiresti ja hea halduse tava kohaselt. ID-kaart on ainus kohustuslik isikut tõendav dokument, mis võimaldab kasutada ka riiklikke e-teenuseid. Tänapäeval on digi-ID paljudeks eluks vajalikeks toiminguteks möödapääsmatu. Ka riik ise suunab inimesi rohkem kasutama elektroonilisi kanaleid. Alternatiivseid vahendid (näiteks mobiil-ID või Smart-ID) pole kõigile kättesaadavad ning puude tõttu ei pruugi alternatiivsete vahendite kasutamine olla ka võimalik. Samuti ei ole inimene kohustatud endale muretsema muid elektroonilist isikutuvastamist võimaldavaid vahendeid.
Inimesed kaebasid probleemide üle, mis olid tekkinud mittetoimiva ID-kaardi ümbervahetamisel. On olnud juhtumeid, kus ID-kaardi kiip lukustub tehnilistel põhjustel. Sel juhul vahetab PPA kaardi välja tasuta. Enne garantii korras kaardi väljavahetamist peab sellele aga tegema ekspertiisi. Selleks tuleb ID-kaart anda PPA-le ja inimene ei saa kaarti kasutada ka isikut tõendava dokumendina. Garantii korras kaardi asendamine võib võtta aega kuni üks kuu, kuid tavaliselt tehakse seda oluliselt kiiremini. Ometi võib inimesel sel ajal tekkida isikut tõendava dokumendi puudumise tõttu mitmesuguseid probleeme.
Õiguskantsler palus PPA-l leida lahendus, kuidas saaks mittetoimiva
ID-kaardi välja vahetada võimalikult kiiresti. PPA lubas teavitada inimesi, et tegelikult saab garantii korras uue kaardi kätte ühe kuni kahe nädalaga. Samuti lubas amet kaaluda võimalust, et pärast esmast ekspertiisi tagastatakse inimesele ID-kaart kuni uue kaardi valmimiseni. Õiguskantsler ei pidanud õigeks ka PPA seisukohta, et inimene ei saa taotleda riigilõivu hüvitamist, kui ta taotleb uut ID-kaarti enne ekspertiisi tulemuste selgumist.
Õiguskantsleri poole pöörduti ka juhtumiga, kus avaldaja lähedase inimese ID-kaarti sai edasi kasutada ka pärast tema surma. Selline olukord on õigusvastane. PPA vastutab võimalike kahjude eest riigivastutuse seaduse alusel. Samas kinnitas PPA, et oli astunud samme, et selline viga enam ei korduks. Juhtumi uurimiseks algatas järelevalvemenetluse ka Riigi Infosüsteemi Amet. Menetluse tulemused pole veel selgunud.
Mitmed avaldused puudutasid asjaajamise vormi. Mõnel juhul oli probleemiks kohustusliku elektroonilise asjaajamise nõue, teistel juhtudel jällegi elektroonilise asjaajamise võimaluse puudumine. Olukorda pingestas see, et eriolukorra ajal ei olnud paljudesse ametiasutustesse võimalik füüsiliselt kohale minna, sest asutus oli avalikkusele suletud, osa inimeste suhtes kehtis isolatsiooninõue, piirid olid kinni või soovis inimene vältida viiruseohu tõttu avalikke kohti.
Näiteks ei toiminud riigi mitmed e-teenused Smart ID-ga (nt äriregistris füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsemise peatamine) ning samal ajal ei võetud vastu ka paberdokumente. Elektroonilises vormis dokumentide edastamine on üldjuhul otstarbekas ja lihtsustab asjaajamist, kuid vormivabaduse põhimõtte (haldusmenetluse seaduse § 5) kohaselt ei peaks see siiski olema ainus võimalus asju ajada. Ka neil, kellel pole elektroonilise asjaajamise võimalust, peavad saama riigilt teenuseid. Registrite ja Infosüsteemide Keskus selgitas, et Smart-ID võimaluste arendamisega (sh digiallkirjastamine) tegeldakse, kuid arendus võtab veel aega.
Õiguskantslerile kurdeti, et PPA ei võimaldanud kasutada eriolukorra ajal isikut tõendavate dokumentide taotlemisel andmebaasis olevat fotot. Õiguskantsler leidis, et PPA toimis õiguspäraselt. Ta soovitas Riigikogul kaaluda võimalusi, kuidas eriolukorra ajal saaks väljastada võimalikult paljudele inimestele dokumente elektrooniliselt (vt peatükki „Õigusriik eriolukorras“).
Viiruse leviku takistamiseks kehtestatud meetmed tekitasid meelehärmi ka neile, kes soovisid esitada abiellumisavalduse. Seadus näeb ette, et abiellumisavaldus tuleb esitada isiklikult perekonnaseisuasutuses, selle kehtivusaega ei ole võimalik pikendada ning ka uue abiellumisavalduse peavad pooled esitama isiklikult. Erandiks on ainult kaugtõestamine notari poolt, aga kuna üks abiellujatest elas välisriigis ning tal ei olnud Eesti riigi isikut tõendavaid dokumente, polnud võimalik ka seda asjaajamise viisi kasutada. Nii juhtus, et eriolukorra piirangute tõttu jäid mõned inimesed ilma võimalusest abielluda soovitud ajal. Õiguskantsler leidis, et seesugused piiravad normid on siiski põhiseadusega kooskõlas.
Õiguskantsleril paluti uurida, kas asjaolu, et ametiasutused (PPA ja saatkonnad) väljastavad lastele isikut tõendavaid dokumente vaid ühe vanema taotlusel, võib soodustada lapseröövi. Alla 15-aastase või piiratud teovõimega täisealise isiku dokument väljastatakse dokumendi kasutaja seaduslikule esindajale. Seadused ei nõua, et vanemad taotleksid lapsele dokumente ühiselt. Seega lähtub dokumenti väljastav asutus eeldusest, et dokumenti taotleval vanemal on teise vanema nõusolek. Vajaduse korral tuleks siiski kontrollida, kas miski ei viita sellele, et dokumente taotletakse teise vanema nõusolekuta või võib dokumentide väljastamine kahjustada lapse huve.
Õiguskantslerile kirjutati ka juhtumist, kus PPA ametnik keelas inimesel lahkuda Eestist koos alaealiste sugulastega, sest täiskasvanul ei olnud kaasas lapsevanema kirjalikku nõusolekut. PPA möönis, et ametnik eksis, sest õigusaktid ei näe ette nõuet võtta piiri ületamiseks kaasa lapsevanema nõusolekut. Kui tekib vajadus vanema nõusolek välja selgitada, peab ametnik selleks kasutama muid võimalusi.
Välismaalased
Ühe olulisema lüngana õigusaktides tuli esile, et seadused ei näe ette hüvitist alusetu vabaduse võtmise eest, kui inimese kinnipidamiseks on andnud loa kohus, kuid kõrgema astme kohus tühistab varasema otsuse. Riigivastutuse seaduse kohaselt saab kahju hüvitamist taotleda vaid juhul, kui kohtunik on kohtumenetluse käigus toime pannud kuriteo. See probleem on seni puudutanud rahvusvahelise kaitse taotlejaid, kuid võib puudutada ka muudel alustel kinni peetud inimesi; eriregulatsioon on kehtestatud vaid süüteomenetluse kohta.
Õiguskantsleri hinnangul on põhiseaduse ja Euroopa inimõiguste konventsiooniga vastuolus, et seadused ei reguleeri kahju hüvitamist väljaspool süüteomenetlust alusetult vabaduse võtmise eest. Kohus on seni lahendanud juhtumeid üksikjuhtudena, määrates kindlaks vastustaja ja otsustades hüvitise suuruse. See ei asenda aga kohustust reguleerida kahju hüvitamise aluseid ja korda seadusega. Justiitsministeerium andis teada, et probleemi lahendamiseks on kavas muuta riigivastutuse seadust, kuid sellekohast eelnõu ei ole veel algatatud.
Keerulisse olukorda sattusid Eesti kodanik ja tema välismaalasest abikaasa, kes abiellusid Eestis ja soovisid taotleda Eesti elamisluba. Abikaasa kodakondsusjärgne riik ei tunnustanud välisriigis sõlmitud abielu, mistõttu ei olnud võimalik seal välja vahetada isikut tõendavaid dokumente. Seega erines inimese passi kantud perekonnanimi pärast abiellumist võetud nimest. PPA ametnikud selgitasid abikaasadele, et sellises olukorras ei ole võimalik Eestis elamisluba taotleda. Pärast vastuväidete esitamist võeti elamisloataotlus siiski menetlusse.
Õiguskantsleril tuli tegeleda juhtumiga, kus PPA ei peatanud väljasaatmismenetlust ajal, kui inimene esitas korduva rahvusvahelise kaitse taotluse ning seaduse kohaselt oli tema väljasaatmine kuni kohtu vastava otsuseni keelatud. PPA selgitas, et kui inimesel on kehtiv lahkumisettekirjutus ja ta saab Eestis ajutise viibimise seadusliku aluse, peatab PPA lahkumisettekirjutuse kuni seadusliku viibimisaluse äralangemiseni. PPA teatas, et muudab oma praktikat ning edaspidi vormistatakse lahkumisettekirjutuse täitmise peatamise kohta haldusakt, mida tutvustatakse ka rahvusvahelise kaitse taotlejale.
Õiguskantslerile esitatud avaldusest selgus, et sageli ei teavitata inimest tema suhtes sissesõidukeelu kehtestamisest. Väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse (VSS) kohaselt ei pea Siseministeerium inimesele sissesõidukeelu kehtestamise otsust kätte toimetama, vaid otsus loetakse teatavaks tehtuks, kui see avaldatakse Siseministeeriumi veebilehel (VSS § 332 lg 1). Haldusmenetluse üldpõhimõtteid tuleb järgida ka sissesõidukeelu kehtestamisel. Õiguse üldpõhimõtted näevad ette, et inimest peab teavitama, kui haldusorgan on tema kohta teinud tema õigusi piirava otsuse. Riigikohus on nentinud, et kui sissesõidukeeld jäetakse teatavaks tegemata, võib see olenevalt asjaoludest piirata ebaproportsionaalselt välismaalase õigusi, eriti kui inimene viibib Eestis ning arvestades sissesõidukeelu kehtestamise tagajärgi (RKHKo 23.09.2019, nr 3-16-2088, p 15).
Kui eriolukorra tõttu piirid kinni pandi, sagenesid ka probleemid Eestis viibinud või siia naasta soovinud välismaalastega. Neid küsimusi on käsitletud aastaülevaate peatükis „Õigusriik eriolukorras“.
Nimeküsimused
Õiguskantslerilt otsis abi Eesti kodanikuga abiellunud välismaalane, kes ei saanud välismaal vahetada oma dokumente, sest selles riigis seda abielu ei tunnustata. Avaldaja soovis võtta tagasi neiupõlvenime: sama, mis on kantud tema välisriigi passi. Eesti nimeseadus seda aga ei võimalda. Õiguskantsler leidis, et põhiseaduse kohaselt on välisriigi kodanikul õigus võtta tagasi oma abiellumiseelne nimi, kui sama nimi on ka tema välisriigis välja antud isikut tõendavas dokumendis. Ka Siseministeerium möönis, et piirang pole põhjendatud ning tegi vajaliku muudatuse uue nimeseaduse eelnõusse. Konkreetse inimese probleemi see ei lahendanud.
Nimeküsimus on üles kerkinud ka põlvnemisvaidluste lahendamisel, kui kohus tühistab lapse isa kohta tehtud kande. Praktikas näeb see välja nii, et koos isa kohta tehtud kande muutmisega muutub registris ka lapse perekonnanimi. Siseministeerium pidas seda heaks lahenduseks, sest kui kohus ei lahenda koos põlvnemisasja lahendamisega ka lapse nimeküsimust, peab laps hiljem nime muutes maksma suurt riigilõivu. Jahmatav on see, et sel viisil muudetakse registris ka täiskasvanu perekonnanime tema teadmata ja tema tahte vastaselt.
Õiguskantsleri ametkond on seisukohal, et nimi on oluline osa inimese identiteedist ning seda ei tohi automaatselt muuta. Seaduse kohaselt tugineb nime muutmine põlvnemisasjas vastavale kohtuotsusele. Haldusorgan ei tohiks inimese nime muuta ilma tema enda või tema seadusliku esindaja nõusolekuta, kui nime kohta pole otsust teinud kohus. Siseministeerium palus kohtutel lahendada põlvnemisasja raames alati ka nimeküsimus.
Kooseluseaduse rakendamine
Inimestele tekitab endist viisi probleeme see, et kooseluseadus kehtib ilma vajalike rakendusaktideta. Osa notareid keeldub seetõttu sõlmimast kooselulepinguid välisriigi kodanikuga, kelle andmeid pole kantud rahvastikuregistrisse.
Notarite Koda on selgitanud, et rakendusaktide puudumise tõttu pole võimalik kontrollida, kas kooselulepingu sõlmimiseks vajalikud eeldused on täidetud. Hiljuti leidis aga Harju Maakohus, et ka välisriigi kodanikuga kooselulepingu sõlmimisel saab nende eelduste täitmist kontrollida (vt Harju Maakohtu 08.06.2020 määrus nr 2-20-5958).
Kooseluseadus ei kehtesta piirangut lepingut sõlmivate inimeste kodakondsusele. Seaduse kohaselt peab vähemalt ühe partneri elukoht olema Eestis. Kooselulepingu sõlmimine on samasoolistele elukaaslastele ainus võimalus oma perekonnaelu õiguslikult vormistada. See on vajalik muu hulgas elamisloa taotlemiseks, mis annab õiguse elukaaslase juurde elama asuda.
Kooseluseaduse rakendamine kerkis üles ka välisteenistuse seaduse eelnõu (45 SE) menetluse ajal. Riigikogu liikmed küsisid õiguskantslerilt, kas põhiseadusega on kooskõlas, kui seadus näeb ette sotsiaalsed tagatised (abikaasatasu ja kulude katmine) välisteenistuses oleva teenistuja abikaasale, kuid mitte tema faktilisele elukaaslasele.
Õiguskantsler selgitas, et põhiseadus ei nõua, et välisteenistuses viibiva diplomaadiga kaasas olevale registreerimata elukaaslasele tuleb anda samasugused sotsiaalsed tagatised, nagu on ette nähtud diplomaadi abikaasale. Diplomaatide pereliikmetele ettenähtud sotsiaalsed tagatised peavad laienema aga registreeritud elukaaslastele. Vabariigi President jättis kõnealuse seaduse välja kuulutamata, sest selles pole arvestatud kooselulepingu sõlminud partnerite õigustega.