Evelin Lopman: Millist kliimaseadust vajame?

 

Õiguskantsleri ettevõtluskeskkonna osakonna juhataja Evelin Lopmani ettekanne VKG Keskkonnapäeval 12. septembril 2023 Arvo Pärdi Keskuses

 

Austatud daamid ja härrad, lugupeetud minister!

Mul on hea meel, et täna on sõnajärg peamiselt nendel inimestel, kelle kanda ja juhtida jääb suur osa sellest tööst, mida me Eestis kliimaneutraalsuseni jõudmiseks peame tegema. Tahaksin arvata, et valdkonna asjatundjad ja riik juba teavad, mida me oma senises tegevuses peame muutma ning mida suudame muuta. Juristidel nendele küsimustele vastuseid kahjuks pole. Aga seda tänulikum olen sisulise arutelu korraldamise eest!

Juristid saavad kindlasti anda nõu, kuidas vajalikud reeglid kokku leppida nii, et need kliima kaitsele kaasa aitaks mitte seda ei takistaks. Räägin neljast teemast – miks on meil vaja justnimelt seadust; milline võiks olla kohustusi loov õigusnorm; seaduse rakendamisest ning viimaks räägiksin sümbolseadusest.

Kliima kaitseks vajalikud reeglid tuleb kirja panna seadusesse, sest meie põhiseaduse järgi saab inimestele ja ettevõtetele kohustusi panna või kellegi tegevust piirata üksnes seadustega.

 

Praktikast on ka näiteid, mil siduvaks peetakse koalitsioonilepingut või arengukava. Need dokumendid kohustusi kaasa ei too. Neile ei saa riik tugineda, kui tahab mõnda inimest või ettevõtet piirata või kohustada.

 

Niisiis, meil on tingimata vaja seadust.

 

Sellega ei taha ma aga öelda, et meil on kindlasti vaja eraldi kliimaseadust. Valdkonna seadustesse tehtavad muudatused kokku moodustavad ka sisuliselt ju kliimaseaduse ning nendest muudatustest ei saa üle ega ümber. Sellisel juhul tekiks küsimus, et mis seal kliimaseaduses siis oleks, kui valdkonna seadustes ongi kõik oluline juba kirjas.

 

II

 

Õigusnorm on eeskätt sotsiaalne norm ning kõige paremini rakenduvad sellised normid, mis on ühiskonna arvates vajalikud ja neile arusaadavad. Sellised normid ei pea alati isegi kuskil kirjas olema, neid järgitakse niikuinii. Näiteks – kui tuttavat kohtad, siis on viisakas tervitada. 

Sotsiaalse normi edu sõltub suuresti sellest, kas ühiskonna liikmed tunnevad ise sisemist vajadust teatud moel käituda või siis nügib neid soovitud moel käituma teiste inimeste ootus, et me kõik käitume vastastikku lugupidavalt. Kui viisakat käitumist saaks üksnes sunni jõul või ähvardusel, siis on asi halvasti. Esiteks ei jõuaks keegi valvata, kas tuttavad tervitavad ning teiseks ega me sellise tervituse üle ka kuigi rõõmsad ju poleks.

Ka kliima kaitseks kavandatud õigusnormide osas kehtib sama loogika. Kuna kliima kaitse puudutab suuremat osa või lausa tervet ühiskonda, siis on esmatähtis, et normid, mille kaudu soovitakse kliimat kaitsta oleks kirja pandud selgelt ja arusaadavalt. See on väga tähtis!

Kohustusi või piiranguid sätestav norm ei tohi olla liialt üldine. Normist peab olema arusaadav, millistele juhtudele seda rakendatakse ning mis on tagajärjed. Aru peabki saama just see inimene ja ettevõte, kelle käitumist tahetakse normiga suunata. Ka tädi Maali!

 

Head ettevõtjad, head kolleegid, keegi meist ei tohiks nõustuda sellega, et sobivaks loetakse näiteks selline norm, mis ütleb, et tegevusluba pikendav või andev ametnik võib loa andmata jätta, kui tunneb, et tegevus kahjustaks keskkonda. Ei midagi konkreetsemat!

 

Selline norm on meie keskkonnaseadustiku üldosa seaduses praegu tegelikult juba olemas (KeÜS § 52 lg 1 p 6). Kui see kirjutati, siis arvati ja loodeti, et see norm on katus ning valdkonna seadustes täpsustatakse, millal täpselt tuleb luba andmata jätta. Praegu kipub algne mõte ununema ning nüüd vaadatakse seda kõikehõlmavat normi uue pilguga, klopitakse tolmust puhtaks ning võib-olla hakatakse rakendama ilma, et valdkonna seaduses oleks midagi täpsustatud.  

 

Põhiseaduse vaates on sedavõrd üldine norm lubamatu, sest selles normis ei ole seadusandja ise midagi otsustanud, ta on otsustamise enda pealt ära veeretanud. Oluline on, et kõik osapooled mõistaksid: seadusel on mõte vaid siis, kui see üsna täpselt ütleb, kes ja mida teha tohib, või vastupidi, ei tohi.

 

Õiguskantsleri praktika kinnitab ka seda, et õigusloojatel tasub normi sõnastamisega vaeva näha. Selged ja arusaadavad normid võetakse paremini  vastu ja need rakenduvad paremini. See on ka loogiline, inimesed mõistavad, mida neilt tahetakse ja mida nad tegema peavad.

 

Kui aga mingid nõudmised piltlikult öeldes hüppavad kuskilt välja ning keegi justkui ei saa aru, miks ja kust nõudmine pärineb, siis ega selliseid reegleid ei kiputa ka täitma, need pole veenvad, kuna tunduvad lihtsalt veidrad või rumalad. Ajakirjandusest käis läbi viimati näide, kuidas ametnik nõudis 130.a talumaja ventilatsiooniauditit. Selgus, et seadus ise seda ei nõuagi, kuid seaduse alusel võib seda ametnik nõuda.

 

Selliseid norme tasub vältida. Ja vältida saabki neid just sel viisil, et seadusesse pannakse isiku kohustused kirja ega delegeerita otsustamist ära.

 

III

 

Normi kirjutamine on lihtne, kui meie ees on valikud; kui me teame, mida on vaja probleemi lahendamiseks teha. Kui me teame, milliste alternatiivide vahel tuleb valida. Seega enne kui tormata seadust kirjutama, on vaja analüüsi selle kohta, mida peame tegema, mida me suudame teha ja kui kiiresti me peame või jaksame tegutseda.  

 

Iga kohustuse või piirangu juures tuleb hoolega läbi mõelda ka rakendamine. Kas see on võimalik, kui on, siis kuidas ja millise aja jooksul? Kas üleminekuks ja rakendamiseks antav aeg on tegelikult ka piisav selleks, et seda muudatust rakendada jõuaks. Kes saavad piiranguga enam pihta. Kas neil on tekkinud õiguspärane ootus, kui on, siis kas ja kuidas on tagatud, et õiguspärast ootust ei ole rikutud. Kui on rikutud, siis tuleb läbi mõelda ka vajadus hüvitusmeetmete osas.

 

IV

 

Viimaks räägin sümbolist. 

 

Kliimaseaduse juures on selle vajadust eraldi seadusena põhjendatud muu hulgas sellega, et see on sümbol ja näitab teemale pühendumust, teema olulisust. See oleks sümbolseadus. Valdavalt keskenduvad sümbolseadused üldistele põhimõtetele ja ambitsioonidele, moodustavad mingi organi või nõuandva kogu, näevad ette arengukavade ja plaanide koostamise. Sümbolseadustes võib olla ka ulatuslik raamistik selle kohta, kuidas mingit sisulise küsimusega asutakse protseduuriliselt tegelema, näiteks öeldakse, et süsinikueelarve määrab minister ja teeb koostööd teiste ministritega. Sellistest seadustest reeglina ei leia sisulisi otsuseid, need üldjuhul delegeeritakse otsustamiseks kuskile mujale.

 

Sümbol võib olla küll hästi mõeldud, kuid ta võib muutuda arengu piduriks. Lihtsalt sümboolne seadus loob päris paljudele inimestele ettekujutuse, et meil on seadus ju olemas, teeme selle järgi ning ongi kõik hästi.

 

Sümbolitest rääkides tahan tuua ühe praktilise näite.

 

Urgenda on tuntud kaasus Hollandist. Kohus leidis 2015. aastal, et riik peaks vähendama aastaks 2020 teatud protsendi võrra kasvuhoonegaaside heidet. Riik rakendaski mõned lisameetmed, et kohtuotsust täita. Seejuures peetakse Urgenda kaasust oluliseks edasiminekuks ja kohtuvõiduks, see on üldiselt positiivne näide, hea kliimakaebuse sümbol.

 

Mitmed abinõud, mis võeti vastu kiirustades ja selleks, et kohtuotsust täita, heidavad eduloole ka varju. Näiteks maksustati jäätmete import. Jäätmeid toodi enne seda mitmest riigist, sealhulgas Inglismaalt ning need põletati ja põletusel saadud energia kasutati ära Hollandis. Maksu toimel vähenesid jäätmepõletuse heited, kuid kasvasid muude energiaallikate heited, sealhulgas fossiilkütuste omad. Aga kui vaadata üldisemalt ja ka väljapoole Hollandit, siis koguheited kasvasid ja kasvavad ka tulevikus, kui jäätmed ladestatakse edaspidi põletamise asemel prügilasse. Need heited tekivad lihtsalt teises riigis.

 

Kliimat ju selline muudatus tegelikult ei kaitse. Seega kõik sisulised otsused vajavad korralikku läbiarvutamist ning kliima kaitseks on oluline, et kahaneks kasvuhoonegaaside heide piiriüleselt. Meie tekitatud saastus ei tohi olla midagi, mida püüame naabrile sokutada, et enda majapidamine korras hoida. Sama on ka vastupidiselt, kui meie peame vastutama tegelikult naabri tekitatud kasvuhoonegaaside eest, ka see on probleem.

 

Urgenda üheks mõjuks peetakse teadlikkuse tõstmist nii Hollandis kui laiemalt terves Euroopa Liidus. See kaasus on lihtsal sedavõrd tuntud. Samas tõusnud teadlikkuse taustal ei ole väidetavalt kasvanud ühiskonna toetus sellele, et me kõik võiks kliima heaks teha rohkem. Hollandis näiteks isegi veidi langes nende inimeste osakaal, kes toetaksid täiendavaid riiklikke taastuvenergia eesmärke. Üks seletus paistab olevat, et hollandlased juba arvavadki, et valitsus teeb piisavalt või isegi liiga palju kliima kaitseks. Seejuures oli hollandlaste vastav veendumus tugevam kui teistes EL riikides. Vägisi tekib kahtlus, et saades küll võimsa sümboli edukast kohtukaebusest kliima kaitseks, siis see rahustas või isegi uinutas. Seega tuleb jälgida, et kui loome sümbolid, et see oleks täidetud sisuga.

 

Kokkuvõtteks

 

Me vajame kliima kaitseks norme, mis on selge sõnastusega, kohustuste ja piirangute osas ausad.

 

Välja tuleb öelda ka need kohustused ja piirangud, mis on ebapopulaarsed. Inimestele peab olema arusaadav muudatuste eesmärk ja tuleb ka asjalikult selgitada, kuidas muudatus seondub kliima kaitsega st miks just nii on vaja teha. Kliima kaitsele tuleb läheneda sisuliselt, meil pole vaja mitte sümbolit, vaid sisulist lahendust.