ERR, 16. november 2018
Õiguskantsleri hinnang ÜRO ränderaamistikule kummutas justiitsministeeriumi ekspertide ja nende tellitud õigusarvamuse seisukohad nagu võiks maailmaorganisatsiooni dokument tuua kaasa muudatusi Eesti siseriiklikus õigusruumis. ERR.ee avaldab õiguskantsleri Ülle Madise hinnangu täismahus.
ÜRO ränderaamistiku õiguslik iseloom
Austatud Sven Mikser
Küsisite õiguskantsleri hinnangut Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni globaalse ränderaamistiku eelnõu (Global compact for safe, orderly and regular migration) olemuse ja siduvuse kohta. Õiguskantsleri ametkond analüüsis mh NHRI rolli täitmist silmas pidades raamistiku eelnõu. Alljärgnevalt kordan ja täiendan 15.11.2018 valitsuskabineti nõupidamisel öeldut.
Raamistik ei ole rahvusvaheline leping ja sellest ei teki riikidele õiguslikke kohustusi. Raamistiku toetamisega ei loovuta riigid oma suveräänsust ega võta kohustust ühineda tulevikus siduvate lepingutega. Raamistik tugineb juba olemasolevatele rahvusvahelistele lepingutele. Raamistik ei ole ülimuslik põhiseaduse ega Eesti seaduste suhtes.
Vastavalt välissuhtlemisseaduse § 3 p 2 on välisleping Eesti Vabariigi ja välisriigi või rahvusvahelise organisatsiooni kahe- või mitmepoolne ühest või mitmest dokumendist koosnev kirjalik kokkulepe, mida reguleerib rahvusvaheline õigus. Lepinguks loetakse kokkulepe vaid juhul, kui sellest väljendub poolte tahe õiguslikult siduvate õiguste ja kohustuste tekkeks.
Rahvusvahelised organisatsioonid võtavad sageli vastu ja kiidavad heaks lepingu mõistele mittevastavaid dokumente. Neis tõlgendatakse lepingulisi kohustusi ja väljendatakse tegevuspõhimõtteid. Sellised dokumendid ei tekita kellelegi õigust riigilt midagi nõuda, küll aga võivad need osutuda siduvaks poliitiliselt.
Raamistik ei sisalda lepingule omaseid jõustumissätteid, millega pannakse paika allkirjastamist, jõustumist, ühinemist, aga ka lepingust lahti ütlemist puudutavad reeglid. Raamistik kiidetakse heaks vastavalt ÜRO protseduurireeglitele. Raamistikuga ei ole seega võimalik ühineda ega mitte ühineda.
ÜRO ränderaamistik märgib selgelt, et see ei loo õiguslikke kohustusi (p 7, 15(b)), küll aga loob platvormi rahvusvaheliseks dialoogiks ja koostööks (p 6-7, 15(b)). Riigile jääb jätkuvalt õigus otsustada, kuidas kujundada migratsioonipoliitikat ja missugust rännet lubada, arvestades rahvusvahelisest õigusest tulenevaid kohustusi. Riik saab ise otsustada, kuidas kokkulepet rakendada ning kas ja milliseid poliitikameetmeid selleks kehtestada (p 7, 15(c), 41-42).
Dokumendi kohaselt nimetatakse ÜRO The High-level Dialogue on International Migration and Development ümber International Migration Review Forum-iks. See muutub valitsustevaheliseks platvormiks, kus arutada ja jagada edusamme raamistikus toodud põhimõtete rakendamisel. Selle tulemusena koostatakse valitsuste vahel kokkulepitud deklaratsioon. Raamistiku täitmist arutatakse ja infot vahetatakse ka muudes kogudes. ÜRO Peaassamblee peaks 2019. aastal panema riikidevaheliste konsultatsioonide tulemusena paika tööpõhimõtted (p 49-54). Seega on plaanis raamistikus ette nähtud meetmete rakendamise kohta infot koguda ja arenguid jälgida.
Raamistik ei näe ette uusi õiguslikke aluseid sisserändajate riiki lubamiseks. Eelnõu üks punktidest seab eesmärgiks soodustada seaduslikku rännet, kuid riigid kehtestavad selle reeglid jätkuvalt ise, arvestades rahvusvahelisest õigusest ja põhiseadusest tulenevate kohustustega ning riigi eripäradega.
Riigile ei saa selle dokumendi heakskiitmisega tekkida õiguslikke kohustusi, sest dokumendi tekstis on õiguslikult siduvate kohustuste tekkimine sõnaselgelt välistatud. Raamistik ei muutu täiendavate –Eesti osalusel sündivate- kokkulepete ja pikaajalise ühesuunalise praktikata ka tavaõiguse normiks.