Allar Jõksi ettekanne "Õiguskantsler ja/või ombudsman" konverentsil “Põhiseaduse kümme aastat” 26.-27.09.2002 Tallinnas
Härra eesistuja, lugupeetavad külalised, daamid ja härrad!
Ma tänan kutse eest tulla meie kõigi jaoks olulise sündmuse puhul kõnelema huvitaval ja mõnevõrra intrigeerival teemal – “Õiguskantsler ja/või ombudsman”.
Intriig kasvab siin välja kahe lühikese ning esmapilgul võib-olla ebaolulise sidesõna kasutusest. Kui sidesõna “ja” – õiguskantsler ja ombudsman – viitab kahele erinevale institutsioonile, kuid ei ütle midagi nende vastastikuse suhte kohta, siis sidesõnal „või“ on siinkohal hoopis huvipakkuvam tähendus. Nimelt, kui kaks juhtu eraldatakse sidesõnaga „või“, võib see tähendada nii seda, et mõlemad juhud on võimalikud, kuid ka seda, et need juhud välistavad teineteist.
Termin ombudsman pärineb rootsikeelsest sõnast „umbup“, mis tähendab võimu, autoriteeti. Vabas tõlkes oleks ombudsmani puhul niisiis tegemist võimumehega, võimuka mehe või siis – autoriteetse mehega. Ombudsmani institutsioon on maailmas väga levinud ning kõige üldisemalt võib öelda, et ombudsman tegeleb riigiasutuste tegevuse seaduslikkuse kontrollimisega. Ombudsmani tegevuse tõhusus põhinebki suuresti tema seisukohtade autoriteetsusel.
Õiguskantsleri nimeline ametimees on olemas aga ainult kolmes riigis: Eestis, Rootsis ja Soomes. Terminoloogiliselt pärinebki eestikeelne “õiguskantsler” ilmselt soomekeelsest sõnast „oikeuskansleri“. Kui tänapäevasel ombudsmani institutsioonil on ülemaailmselt võrdlemisi sarnane sisu, siis õiguskantsleri institutsioonil selline tähendus puudub. Õiguskantsleri pädevus selgub konkreetse riigi seaduste kontekstis. Seda kinnitab asjaolu, et Eesti, Soome ja Rootsi õiguskantslerite pädevused erinevad oluliselt. Õiguskantsleri institutsiooni olemust ei valgusta ka selle nimetus. Kui kantsler on tavaliselt kantselei juhataja, on siis õiguskantsler “õiguse kantselei juhataja”?
Nimetus “õiguskantsler” ei määra seega, milline on selle institutsiooni pädevus. Usun, et keelelist kõla ja õiguskantslerile pandud ülesannete paljusust arvestades on põhiseaduse termin „õiguskantsler“ hästi õnnestunud. See ei takista meid kõnelemast õiguskantsleri erinevatest, väga mitmetahulistest funktsioonidest – näiteks ombudsmani-ülesandest. Vastava ametimehe nimetuse üle arutleti ka 1938. aasta põhiseaduse vastuvõtmise eel, kuid paremat kui „õiguskantsler“ ei leitud . Edaspidi räägin õiguskantsleri institutsioonist tähenduses, mille annab sellele kehtiv põhiseadus ja mida täpsustab õiguskantsleri seadus.
Tänase õiguskantsleri institutsiooni tekkeloost
Õiguskantsleri nimeline ametimees oli olemas juba 1. jaanuaril 1938 kehtima hakanud põhiseaduses. Õiguskantsler oli siis ministri õigustega kõrgem ametnik Vabariigi Presidendi juures, aruandekohustuslik Vabariigi Presidendile ning tema ülesandeks oli „valvamine riigi- ja muude avalikõiguslikkude asutiste tegevuse seadusepärasuse järele.“ Sarnane õiguskantsleri ametikoht oli olemas ka Eesti pagulasvalitsuse juures aastatel 1941-1981. Õiguskantsleri institutsiooni alguseks institutsiooni praegusel kujul tuleb lugeda selle sätestamist 1992. aasta põhiseaduses – mille kümnendat sünnipäeva me täna tähistame. Kuna tegemist on varasemast täiesti erineva pädevusega õiguskantsleriga, võib täna oma sünnipäeva tähistada ka õiguskantsleri institutsioon.
Nagu Rooma linna ei ehitatud päevaga, ei sündinud ka põhiseadus üleöö. Sellele eelnes Põhiseaduse Assamblee viiekuuline töö ja kahe kuu pikkune avalik arutelu. Üheks vaieldavaks küsimuseks oli põhiseadusega loodava õiguskantsleri institutsiooni pädevus. Põhiseaduse Assambleele esitatud eelnõudes nähti õiguskantsleri seisundit mitmeti – presidendi juures tegutseva ametiisikuna, sõltumatu eluaegselt ametisse nimetatavana. Erinevalt kujutati samuti õiguskantsleri funktsioone – ainult traditsioonilise ombudsmani ülesannetes, teostamas järelevalvet ka ettevõtete ja organisatsioonide, st eraõiguslike isikute üle, õigustloovate aktide kontrollijana, üksikaktide kontrollijana. Sõlmpunktiks oli küsimus, kas õiguskantsler peaks üldaktide järelevalve kõrval tegelema ka eraisikute kaebustega avaliku võimu peale – seega täitma ombudsmani-ülesannet.
21. detsembril 1991.a. ilmunud põhiseaduse eelnõu sätestaski, et õiguskantsler teostab järelevalvet riigiorganite ja kohalike omavalitsuste tegevuse vastavuse üle põhiseadusele ja seadustele ning inimõiguste järgimise üle, mis sisuliselt oleks tähendanud talle ka ombudsmani ülesannete andmist. Siiski, põhiseaduse lõplik variant aga järelevalvet halduse üksikaktide ja toimingute üle enam ette ei näinud ning õiguskantsleri institutsioon sätestati õigussüsteemi kujunemise ja üldküsimuste järelevalvajana.
Assambleel enamuse saanud eelnõud kaitstes nimetas Jüri Adams õiguskantsleri institutsiooni uudseks ja sõltumatuks. Tema sõnul püüti õiguskantsleris ühitada „kahte võibolla ühitatavat, võibolla mitteühitatavat funktsiooni“ ning avaldas kahtlust tulemuse edukuse suhtes. Samas nentis ta, et mõlemad funktsioonid on vajalikud „ja vajadus lähtub meie ühiskonna praegusest olukorrast, meie viimase viiekümne aasta kogemusest.“
Assambleel avaldati mitu korda kartust, et õiguskantsleri pädevus võib kujuneda liiga ulatuslikuks ning soovitati see piirata vaid ombudsmani-ülesandega nagu Skandinaavia-maades. Rootsi ekspert Ragnemalm nentis, et pole sellist institutsiooni kohanud üheski teises konstitutsioonis ning et õiguskantsler tundub olevat “üheisikuline konstitutsioonikohus ja kõigi õiguslike tegevuste järelevalvaja riigis ning ka kaebeinstants kodanikele.“ Ta leidis, et säärane kompetents nõudvat üliinimese võimeid ning manitses Assambleed ettevaatusele, andmaks ühele inimesele nii palju võimu.
Peamiselt välisekspertide nõuannete ajel kitsendas Assamblee õiguskantsleri ülesandeid, vältimaks ohtu, et „õiguskantsleri kaudu võib uue nimetuse all jääda püsima prokuratuur kui rangelt tsentraliseeritud ametkond.“ Algselt piirdus õiguskantsleri tegevus seega nn normikontrolli funktsiooniga , seda nii eel- kui järelkontrolli vormis. Alles 1999. aastal vastu võetud õiguskantsleri seadusega anti õiguskantsleri pädevusse ka ombudsmani ülesannete täitmine. Põhiseadusliku aluse selleks andis § 139, mille kohaselt õiguskantsler analüüsib talle riigiasutuste töö kohta tehtud ettepanekuid.
Institutsiooni tänane päev
Taasiseseisvunud Eesti Vabariigi esimene õiguskantsler, professor Eerik-Juhan Truuväli kirjutas 1993. aastal ametisse asudes: „Õiguskantsleri kantseleis hakkab tegutsema ilmselt 7 inimest: nõunikud (üks neist on asekantsler) ja konsultandid ning lisaks kolm sekretäri ja üks virgats.“ Elu on näidanud, et tema prognoos puudutas institutsiooni alguspäevi. Tänaseks on õiguskantsleri kantseleis tööl ligikaudu 40 inimest, kuid ametkonna vajadus täiendava tööjõu järele pole ammendunud.
Normikontrolli raames jõuab meie majja aastas eelmise aasta andmetele tuginedes ligikaudu 1 100 seadust, 1 200 Vabariigi Valitsuse ja ministri määrust ja 2100 kohaliku omavalitsuse määrust, kokku seega ligikaudu 4400 õigustloovat akti, mis vajavad sisulist läbivaatamist. Kirjalikke avaldusi õiguskantslerile laekus näiteks 2001. a kokku üle 1 500, vastuvõtul käis üle 1 000 inimese. Kuigi suur hulk avaldustest ei kuulu otseselt õiguskantsleri pädevusse, kuna soovitakse saada näiteks õigusabi, võtab sellise hulga avalduste läbivaatamine ja vastamine suurema osa ametkonna töötajate ajast. Käesoleval ajal tegeletakse õiguskantsleri ametkonnas organisatsiooni väljaarendamisega, mis võimaldaks vähendada avalduste lahendamisele kuluvat aega, hinnata töö tulemuslikkust, tõstaks efektiivsust jms.
Tulevikuväljavaade
Järgnevalt õiguskantsleri järelevalve pädevusest isikute põhiõiguste kaitsel.
Õiguskantsleri seaduse eelnõu väljatöötamise käigus asuti seisukohale, et Põhiseaduses kasutatavat mõistet „riigiasutus“ tuleks käsitleda funktsionaalselt, st õiguskantsleri järelevalve pädevus peaks laienema kõigile, kes täidavad riigi avaliku halduse ülesandeid sõltumata nende organisatsioonilisest kuuluvusest. Sellest tulenevalt nägi eelnõu § 21 üldnormina ette igaühe õiguse pöörduda õiguskantsleri poole riigiasutuste tegevuse kontrollimiseks ning sellele järgnes täpsustus, mille kohaselt järelevalvealusteks loeti lisaks täidesaatva riigivõimu asutustele ka kohaliku omavalitsuse asutused, avalik-õiguslikud juriidilised isikud ning eraõiguslikud isikud avalik-õiguslike funktsioonide täitmisel.
Eelnõu menetlemise käigus Riigikogus asuti siiski seisukohale, et mõistet „riigiasutus“ tuleks käsitleda organisatsiooniliselt ning käesoleval hetkel laieneb õiguskantsleri järelevalve pädevus vaid riigi asutustele kitsamas tähenduses. Ilmselt tulenesid kartused liiga laia pädevuse andmise osas ombudsmani institutsiooni uudsusest ning teadmatusest, kuidas ja kas on see praktikas ühitatav õiguskantsleri funktsioonidega.
Taoline kitsas käsitlus ei ole praeguses õiguslikus olustikus enam põhjendatud , kuna avaliku halduse ülesannete kasvuga on samal ajal kaasnenud vajadus riigil lasuvate kohustuste delegeerimiseks haldusekandjatele (avalik-õiguslikud juriidilised isikud, kohalikud omavalitsused) ja ka eraõiguslikele isikutele.
Põhiseaduse §-st 3 ja 14 tuleneb ühelt poolt asjaolu, et riigi poolt oma ülesannete delegeerimisel ei saa riik samal ajal loobuda koos sellega ülesande täitmise üle teostatavast järelevalvest. Isikute õiguste kaitse tagatuse aste riigi ülesannete täitmisel ei saa ega tohi sõltuda asjaolust, kes konkreetset funktsiooni täidab, st kas riik on selle delegeerinud või mitte. Teisalt võib väita, et põhiõiguste ja vabaduste tagamine on oluline riiklik ülesanne, mille üle järelevalve teostamine peaks olema allutatud efektiivsele süsteemile.
Tulevikuväljavaatena mainiksin üht aina aktuaalsemaks muutuvat küsimust õiguskantsleri järelevalve võimalikkusest eraõiguslike isikute üle. Tõstatunud on see eelkõige seoses võrdõiguslikkuse küsimuste.
Põhiseaduse § 139 annab õiguskantslerile pädevuse avaliku võimu organite õigustloovate aktide ja ka muu tegevuse üle. See on õiguskantsleri põhiseaduslikult garanteeritud funktsioon. See säte ei anna õiguskantslerile pädevust teostada järelevalvet eraõiguslike isikute eraõigusliku tegevuse üle. Kuid kas see säte välistab võimaluse, et seadusandja usaldab teatud küsimustes eraõiguslike isikute üle järelevalve teostamise õiguskantslerile? On avaldatud seisukohta, et põhiseadus välistab õiguskantsleri pädevuse sellise laiendamise. Heites pilgu põhiseaduse §-le 144, on seal kirjas, et seadusandja võib sätestada õiguskantsleri õigusliku seisundi seadusega.
Mida tähendab siinkohal õiguskantsleri “õiguslik seisund”? See sõltub omakorda sellest, mida mõista termini „õiguskantsler“ all selle sätte tähenduses. Võimalusi on kaks: kui tõlgendada mõistet „õiguskantsler“ personaalselt, siis tähendab õiguskantsleri õiguslik seisund õiguskantsleri isiku ametiseisundit, hüvesid jms. Kui mõista õiguskantsleri all õiguskantsleri institutsiooni, siis tähendab õiguslik seisund õiguskantsleri kui institutsiooni ülesandeid ja pädevust. Institutsionaalne tõlgendus hõlmab samas ka personaalse. Lugedes põhiseaduse peatükki “Õiguskantsler”, tundub, et silmas on peetud õiguskantslerit institutsionaalses tähenduses. Samuti pole alust eeldada, et Põhiseaduse Assambleel sooviti panna riiv ette õiguskantsleri institutsiooni arengule tulevikus, piirates tema tegevuse põhiseaduses sätestatud ülesannetega.
Ühiskonnas eksisteerib vajadus eraõiguslike isikute üle kontrolli teostamiseks teatud valdkondades. Selle ülesande võib anda kas eraldiseisvale ombudsmanile või õiguskantslerile, kellel on juba olemas ombudsmani pädevus. Põhiseadus võimaldab panna õiguskantslerile ka ülesandeid, mida põhiseaduses pole otseselt sätestatud. Tingimuseks on, et nende ülesannete täitmine ei pärsiks õiguskantsleri põhiseaduslike ülesannete täitmist.
Tulevikuväljavaadete osas võib mainida veel seda, et rahvusvahelises plaanis on täheldatav tendents ombudsmani institutsiooni tugevdamise suunas, eelkõige erinevate erialaombudsmanide ühendamise teel ühte institutsiooni. Ombudsmani tegevuse olemuslik väljund on soovitus, mille täitmise tagab ainuüksi tema autoriteet. Mitme valdkonna ühendamine aitab säästlikult kasutada riigi ressurssi ja mõjub soodsalt ja ühtlustavalt ombudsmani töö kvaliteedile. Põhiseaduse Assambleel välisekspertide väljendatud kartusi õiguskantsleri institutsiooni liigsest tugevusest ei saa senise praktika põhjal jagada.
Õiguskantsler riigivõimude skeemis
Sageli räägitakse õiguskantsleri kahest funktsioonist. Silmas peetakse õiguskantsleri põhiseaduslikkuse järelvalvaja funktsiooni ning õiguskantsleri ombudsmani funktsiooni. Seejuures ei saa unustada kolmandat funktsiooni – põhiseaduse §§-s 76, 85, 101, 138 ja 153 sätestatud kriminaalvastutusele võtmise algatamise õigust. Õiguskantsleri mitmepalgeliste ülesannete valguses on huvipakkuv küsimus: kuhu kuulub õiguskantsler traditsioonilises võimude kolmikjaotuses? Kirjanduses ja teaduslikus diskussioonis on teda paigutatud nii seadusandliku, täidesaatva kui ka kohtuvõimu alla. Ja tõepoolest, tal on kõigi kolme võimu tunnuseid. Seadusandjaga seob teda seadusandliku võimu kontrollifunktsioon. Täidesaatva võimuga on õiguskantsleril ühist järelevalve haldustegevuse üle. Kohtuvõimuga ühendab teda sõltumatus.
Siiski ei ole põhiseaduse õiguskantsler ühegi traditsioonilise võimu osa. „Õiguskantsler ei ole valitsuse 16. liige või parlamendi 102. liige.“ See tähendab, et õiguskantsler ei ole täidesaatva ega seadusandliku võimu osa. Õiguskantsler ei ole samuti kohtuvõimu osa, sest õigust saab vastavalt põhiseaduse §-le 146 mõista ainult kohus.
Mis jääb üle? See küsimus jäägu siinkohal lõpliku vastuseta. Andku see mõtteainet õigusteadlastele ja teoreetiliste huvidega praktikutele.
Lõpetuseks
Põhiseadus ei ole üks seadus paljude seas. See kujutab endast ühtaegu tippu ja põhja: see on kõrgeima õigusjõuga akt, mis tagab meie kodanike põhiõigused ning sätestab riigikorralduse põhimõtted ning põhiseaduslikud organid. See on aga ka aluseks vabaduse piirangutele ning allikaks riigiorganite pädevustülidele. Need tunnused on omased ilmselt kõigile maailma põhiseadustele. Meie põhiseadus on kümne aastaga tõestanud, et ta toimib. Mul on hea meel õnnitleda põhiseadust täna tema esimese juubeli puhul ja soovida talle pikka iga ja püsivust!