Indrek Teder, avakõne Andmekaitse Inspektsiooni seminaril „Avaliku teabe veebikeel“

Indrek Tederi avakõne "Hea arusaadavus kui põhiõigus" Riigi Infosüsteemide Arenduskeskuse ja Andmekaitse Inspektsiooni korraldatud seminaril „Avaliku teabe veebikeel“ 10.09.2010. (Suulise tervituskõne kirjalik tekst)

 

 

Austatud kohalolijad!

 

Avaliku sektori haldustegevusest parema arusaadavuse tagamise üheks uueks võimaluseks on avaliku sektori teabevaldajate poolt Eesti teabeväravas neid puudutava teabe aktuaalsuse ja ülevaatlikkuse tagamine, mis neile seadusest tuleneva kohustusena võimaldab tõhustada avalikust teabest arusaamise parema korralduse  realiseerimist. 

Lähtudes põhiseaduse § 13 lõikes 2 sätestatud riigivõimu omavoli keelust tulenevast õigusselguse põhimõttest koostoimes põhiseaduse §-s 10 ette nähtud õiguskindluse põhimõttega ja põhiseaduse §-s 6 normeeritud eesti keele kui riigikeele sättega, arvestades põhiseaduse § 13 lõikest 2 koostoimes §-ga 14 tulenevat hea õigusloome tava ning põhiseaduse §-s 14 normeeritud hea halduse tava põhimõtteid, saab jõuda järeldusele, et õigus arusaadavusele on põhiõigus.

 

Head kuulajad, kes te olete tulnud avaliku teabe parema keele üle arutlema – kas ehmatasin teid piisavalt ära kõnelemist sellises stiilis alustades? Kui kauaks teil jätkuks tähelepanu, kui nii jätkaksin? Ja mis te arvate, kui palju nn keskmiste võimetega inimene niisugusest tekstist aru saaks?

 

Ometi - kas taoline bürokraatlik kantseliit, mida näitlikustamiseks veidi utreeritult esitasin, ei tule tuttav ette mõnegi asutuse dokumendist või kodulehelt? Ehk olete ametnikele paraku üsna harjumuspäraste pikkade lausete, halbade grammatikavormide ja paragrahvide tavalugejale hoomamatu rägastikuga maadelnud ka oma töökohas?

 

Kodaniku õigus, riigi kohustus

 

Meie põhiseaduses sätestatud riigivõimu omavoli keelust tuleneb õigusselguse põhimõte. Selle kohaselt peab seadus võimaldama inimesel avaliku võimu tegevust teatava tõenäosusega ette näha ja vastavalt sellele õigesti käituda. Õigesti käitumine sõltub omakorda sellest, kuivõrd inimene mõistab riigi poolt ettekirjutatud käitumisjuhiseid. Pea igas õiguskantsleri aastaülevaates on tulnud viidata probleemidele seoses õigusselgusega. Ja seda nii õigusaktides kui ka õiguspraktikas.

 

Põhiseadus teeb inimese õiguste ja vabaduste tagamise kohustuseks seadusandlikule, täidesaatvale ja kohtuvõimule ning kohalikele omavalitsustele. Sellest tuleneb ka inimese õigus heale haldusele.[1] Hea halduse põhimõte on osa heast valitsemistavast.[2] Õigusselgus ja hea arusaadavus on nii hea õigusloome kui ka hea halduse tava osa.

 

Õigusselgus ja hea arusaadavus on kõigepealt seadusandja kohustus. Kuid ühiskond muutub üha keerukamaks ja osalt on paratamatus, et ka õigusnormid muutuvad üha raskemini arusaadavaks. Toon teile ühe näite politsei ja piirivalve seadusest, mis võib puudutada meist igaüht. Kuid varuge nüüd kannatust ja tähelepanu! Loen normi seadusest.

 

"Politsei võib kohustada ohtu tõrjuma või korrarikkumist kõrvaldama või ohu tõrjumiseks või korrarikkumise kõrvaldamiseks vajalikku eset politsei kasutusse andma isiku, kes ei ole avaliku korra eest vastutav ning kelle kohustus ohtu tõrjuda või korrarikkumist kõrvaldada ei tulene muust seadusest või halduslepingust, kui ta on võimeline ohtu tõrjuma või korrarikkumist kõrvaldama või kui tema valduses on ohu tõrjumiseks või korrarikkumise kõrvaldamiseks vajalik ese ja kui:

1) tegemist on vahetu kõrgendatud ohuga;

2) avaliku korra eest vastutavat isikut ei ole või vastutaval isikul ei ole võimalik ohtu õigel ajal tõrjuda või korrarikkumist kõrvaldada või see ei anna piisavat tulemust;

3) politsei ei saa ise või vabatahtlikult kaasatud isiku abil õigel ajal või piisavalt tulemuslikult ohtu tõrjuda või korrarikkumist kõrvaldada;

4) kaasamine ei tekita ebaproportsionaalselt suurt ohtu kaasatavale isikule või tema varale ega ole vastuolus kaasatava isiku muude seadusest tulenevate kohustustega."

 

See paragrahv on kõik üks lause, ja selles lauses on… 134 sõna!! Keeleprofessionaalid on pidanud normaalselt haaratavaks lauset, milles on maksimaalselt 15 sõna. Pean tunnistama, et niisugust 134-sõnalist seadusnormi on ka minul kui juristil vaja kolm korda  lugeda, et aru saada, kes, mida ja millisel juhul peaks tegema. Mis siis rääkida veel õigusalaste eriteadmisteta inimesest. Kuid tõin selle näite mitte niivõrd kritiseerimiseks – on paraku tõenäoline, et soovitud mõtet ei olegi võimalik seadusnormis n-ö inimkeelsemalt kirja panna. Pigem näitab see üha selgemalt, et ametnik peab olema kui vahelüli riigivõimu ja inimese vahel, kes „tõlgib“ õigusaktides sisalduva inimlikku keelde. Paraku piirdutakse sageli õigusakti teksti kopeerimisega või bürokraatliku ja ebapiisava selgitusega, mõtlemata, kas inimene sellest ka tegelikult aru saab.

 

Seadusandja järel ongi õigusselguse loomine ametniku kui täitevvõimu kohustus: lisaks   õigusselgusele õigusloomes peab õigusselgus valitsema ka õiguse rakendamises ja õiguspraktikas. Õigusselgus õiguspraktikas tähendab esmajoones haldusdokumentide õigusselgust – kui arusaadavalt suudab ametnik õigusakti rakendamisel selgitada inimesele tema õigusi ja kohustusi. Minu asetäitja-nõunik Nele Parrest on „Avaliku teenistuse aastaraamatus 2007“ riigiametnikele rõhutanud: õigusselguse põhimõtte järgimine tähendab tegelikult, et avalik võim tunnustab inimese õigust saada aru talle õigusi andvast või kohustusi panevast õigusaktist, otsusest või situatsioonist.[3] Õigusselgus, mis kodaniku jaoks tähendab tegelikult ju head arusaadavust, on seega põhiõigus. Õigusselguse põhimõte on omandanud  Eesti õigusruumis kindla koha. See paneb avalikule võimule kohustuse luua dokumente, mis on arusaadavad mitte vaid ametnikele ja juristidele. Õigusselguse ja arusaadavuse kui isiku põhiõiguse teadvustamine ja tunnustamine eeldab aga ametnike ja juristide mõttemaailma olulist muutumist.

 

Õiguskantslerina tuleb mul pidevalt rõhutada vajadust järgida hea õigusloome tava ja hea halduse tava. Hea halduse tava alus on arusaam, et inimene on avalikule võimule mitte kui objekt, vaid kui subjekt, keda kaasatakse ja kellele tuleb tagada kõik õigused, ka õigus võimalikult lihtsale arusaadavusele, õigus saada teavet arusaadavas ja lihtsas keeles. Minimaalse bürokraatiakeele ja liigse juriidilise keerukuseta ka mittejuristile arusaadavad dokumendid on olulised põhiõiguste seisukohalt. Ilma arusaadavuseta ei ole inimesel võimalik oma põhiõigusi teada ja kaitsta. Lisaks põhiõiguste kaitse aspektile on ülioluline ametniku roll usalduse loomisel – kui inimene ei saa aru, tekib usaldamatus riigi ja inimese vahel. Seega ei tohi ametnik laskuda nn mugavustsooni ja jätta oma „tõlkija“ rolli täitmata.

 

Arusaadavalt selgitamine ja e-võimalused

 

Ametnikul on lisaks õigusselge ja arusaadava haldusdokumendi koostamise kohustusele ka positiivne tegutsemiskohustus omal initsiatiivil aktiivselt informatsiooni jagada ja selgitada.[4] Nn e-vahendid annavad meile palju lisavõimalusi avaliku teabe andmiseks hea halduse tava kohaselt ehk inimsõbralikult ja arusaadavalt. E-võimalused on avalikule võimule tegelikult lisaväärtus, täiendav meede, et täita avaliku võimu positiivset tegutsemiskohustust teabe jagamisel.

 

Õiguskantsleri Kantselei ametnikud puutuvad pea igapäevaselt kokku sellega, et inimene ei tea, kust uksest oma murega nn bürokraatiamasinasse üldse siseneda, et seal mitte lootusetult ära eksida. Kui jätame siinkohal kõrvale kooli kodanikuõpetuse tunnid, mille sisu ehk vajaks ümbermõtestamist, on veebilehed üks peamisi ja paremaid vahendeid, kus juhendada inimesi oma õigusi kasutama ja kaitsma. Seda muidugi juhul, kui veebis on teave võimalikult lihtne ja hästi leitav. Igasugune e-suhtlus on ju paljuski n-ö persoonitu. Ametnik ei näe seda inimest, kes on arvutiekraani taga. Ametnikul on raske hinnata, millised on veebi lugeva inimese teadmised ja tegelik abivajadus. Siin ongi oluline ametniku kohusetundlikkus just omal initsiatiivil selgituskohustust täita, kuigi haldusmenetluse seadus nõuab otseselt vaid isiku soovil selgituste andmist. See tähendab ametnikule oskust ise esitada küsimusi ja püüda ära arvata, millist teavet ja kuidas võiks inimene vajada.  

Ei ole ülearune aeg-ajalt üle korrata, et riik on loodud inimese jaoks, mitte vastupidi. Kogu avaliku võimu tegevuse aluseks peab olema austus inimväärikuse vastu.[5] See tähendab, et igasuguses tegevuses peab riik kohtlema inimest austaval ja arusaamist võimaldaval kombel, olgu see siis veebisuhtluses või muul inimesele sobival viisil selgitusi andes.

 

Kriteerium - kas kodused saavad aru?

 

Lugupeetud osalejad,

 

asutuse koduleht on visiitkaart, asutuse reklaamleht ja andmebaas. See peaks olema kodulehe külastajale võimalikult lihtne ja kasutajasõbralik, asutuse ülesannete ja tegevuse tutvustamist silmas pidades piisavalt süsteemne, kuid mitte keeruline, hästiloetavate heas stiilis tekstidega, lugeja aega säästev ja võimalikult ühe-kliki-printsiipi järgiv, lugeja tähelepanu hoidev, atraktiivne ja innovaatiline, kuid mitte segavalt kirev. See kõik on ideaal, millele paljude ametkondade, sealhulgas siinkõneleja koduleht kõiges perfektselt ei vasta.  

 

Mida teha hea keelekasutuse, hea veebi hüvanguks, kui kärpere¾iimil eelarved ei võimalda paljudel asutustel pidada palgal ei keeletoimetajaid ega veebimeistreid? Kuidas oma asutuse materjale ja teavet ning kodulehte kodanikukeskselt üles ehitada? Kuidas koostöös paremini täita avaliku teabe seaduse täiendusest tulenevat uut kohustust avalikustada oma asutuse teavet Eesti keskses teabeväravas (www.eesti.ee)? Jätan kõik selle tänase seminari austatud põhiettekandjate kanda, kes valdavad neid kõrgeid kunste, milles ametnikel ja juristidel, ja kohati eriti juristidel tuleb enesekriitiliselt elukestvat õppimisvõimet säilitada. Õiguskantslerina viitasin teile seminari alustuseks vaid põhiseadusest ja seadustest tulenevaid kriteeriume ja väärtusi ning õigusest lähtuvaid kontseptuaalseid aluseid, millele avaliku teabe andmine veebis peaks vastama.

 

Lihtsalt ja lühidalt, täpselt ja selgelt väljendumine, mis samal ajal ei välista köitvust ja osavat sõna, on suur kunst, mida suudavad andekad. Igapäevaelus kohtame pigem väärarusaama, et keerukas keel on tark ja peen. Tuleb see siis oskamatusest või halvast harjumusest, soovist mingit infot varjata või ka arvamusest, et ebakindlust või ebakompetentsust saab raske jutuga peita… Tegelikult on vastupidi – mida parem on spetsialist, seda lihtsamalt suudab ta asju seletada. 

 

Kas kirjapandud ja veebiminev tekst on arusaadav? Kujutle, et seda teksti loeb keskmiste võimetega inimene. Kuid kui selle keskmiste võimetega inimese kujutlejaks on jurist või ametnik, võib kujutluse tulemus olla ikkagi keskmine jurist või ametnik. Söandan soovitada abimeest ametnikule vastuse saamiseks, kas kirjutatud tekst või asutuse kodulehe ülesehitus ja sisu on ikka arusaadav – küsige oma kodustelt, kas ema-isa, koolinoor või abikaasa saavad aru? Ja iga arusaadava selgituse, iga paremale arusaamisele võidetud inimese kaudu kasvab usaldus meie oma riigi vastu.

 

Head kuulajad,

 

meenutades lihtsuse ja geniaalsuse dialektikat, olevat lihtsusest geniaalsuseni vaid üks samm. Soovin seminarile sisukat arutelu, et oskaksime avaliku teabe andmisel astuda neid vajalikke samme lihtsuse ja arusaadavuse poole, mis viivad geniaalsuseni.

---