Nele Parrest, ettekanne "Hea haldus ja ombudsmani kompetentsi piirid" Balti riikide ombudsmanide konverentsil

Õiguskantsleri osakonnajuhataja-õiguskantsleri nõuniku Nele Parresti ettekanne "Hea haldus ja ombudsmani kompetentsi piirid" Balti riikide ombudsmanide konverentsil 10.-11.12.2007 Riias

Sissejuhatus

Lugupeetud konverentsist osavõtjad, daamid ja härrad,

Tänan võimaluse eest avada konverentsi teine päev, rääkides hea halduse põhimõttest – sellest, kuidas Eesti õiguskantsler on seda oma senises tegevuses sisustanud ja oma järelevalve ulatust seeläbi määratlenud.
[Sissejuhatuseks märgin igaks juhuks, et õiguskantsler täidab Eestis ombudsmani ülesandeid – seega järgnevalt õiguskantsleri kohta öeldu laieneks ka ombudsmanile.]

Mis on hea halduse tava, kas tegu on õigusliku kategooria või üksnes n.ö pehme eetilise väärtusega, keda see põhimõte kohustab – vastused neile küsimustele on aktuaalsed kõigi ombudsmanide jaoks Euroopas. Olgu selle kinnituseks ära toodud mõned näited Euroopa Esimese Astme Kohtu praktikast mõiste "hea halduse tava" sisustamise kohta. Tsiteerin:

1. 31.05.2005, Nr T-294/03, Gibault vs. Commission, p 45: "The argument that the applicant bases on the inquiry undertaken by the European Ombudsman is irrelevant. Under Article 195 EC, the Ombudsman is empowered only to investigate and give his views in cases of maladministration, which cannot include infringement of a legal provision or of a general principle amenable to review by the Community judicature […]."
Või teine näide:
2. 04.10.2006, Nr T-193-04, H.-M. Tillack vs. Commission: "In that regard, first, the principle of sound administration, which is the only principle alleged to have been breached in this context, does not, in itself, confer rights upon individuals […], except where it constitutes the expression of specific rights […] for the purposes of Article 41 of the Charter of fundamental rights of the European Union […]. For the sake of completeness, the classification as an ‘act of maladministration’ by the Ombudsman does not mean, in itself, that OLAF’s conduct constitutes a sufficiently serious breach of a rule of law within the meaning of the case-law."

Õigus heale haldusele on Eestis tunnustatud isiku põhiõigusena. Kuigi põhiseadus õigust heale haldusele sõnaselgelt ei maini, siis Eesti Riigikohus on selle tuletanud PS §-st 14. On olemas ka üks õigusakt, mis hea halduse põhimõtet sõnaselgelt mainib – õiguskantsleri seadus. Seaduse 4. peatükis pealkirjaga "Järelevalve põhiõiguste ja -vabaduste järgimise üle" sisalduv § 19 annab õiguskantslerile õiguse teostada kontrolli hea halduse tava järgimise üle.

Mis aga on see "hea halduse tava", mis määrab õiguskantsleri pädevuse ulatuse? Tulen selle küsimuse juurde tagasi ettekande lõpus.

Hea halduse tava kui "midagi enamat" õiguspärasusest

Õiguskantsleri poole pöördus avaldaja, kelle 16-aastane tütar tabati ühel novembrikuu hilisõhtul kl 22 paiku Tallinna ühistranspordis sõitmas ilma bussipiletita. Iseenesest bussipilet tütarlapsel tõepoolest puudus. Bussipiletite kontrollimise õigus on Tallinnas halduslepingu alusel üle antud eraturvafirmale AS Falck Eesti. Turvafirma töötaja palus tütarlapsel bussist väljuda, et koostada väärteoprotokoll. Liinibuss sõitis mõistagi ära. Pärast protokolli koostamist lahkusid ka turvafirma töötajad oma sõidukiga, jättes tütarlapse maha.

Seadus ei näe iseenesest ette sõnaselget kohustust menetlusalust isikut transportida. Seega juriidiliselt oli kõik korrektne. Õiguskantsler asus siiski seisukohale, et "[…] mõistlik inimene saab aru, et hilisõhtul linnas liikumine on ohtlik nii alaealisele kui ka täiskasvanule. Seega ei olnud AS Falck Eesti töötajate tegevus avaldaja jätmisel hilisõhtul üksi keset linna kooskõlas isiku hoolimisest ja isiku inimväärikuse austamisest lähtuva PS §-st 14 tuleneva hea halduse põhimõttega. Asjaolu, et ta võis olla toime pannud mingi rikkumise, ei oma siinkohal tähendust. Avalikku võimu teostava isiku hoolimatut suhtumist inimesse, mis võib lõppeda ohuga tema varale, tervisele ja elule, see ei õigusta."

Või teine näide. Kontrollkäigul naiste vanglasse tuvastas õiguskantsler, et vanglas kinnipeetud naised saavad koostatud graafiku alusel kasutada dušši üks kord nädalas. Vangla juhtkond kinnitas küll, et "No kui väga vaja, siis saab ka enam …", kuid see oli vaid suuline väide.

Iseenesest sätestab VangS § 50 lg 2, et kinnipeetavale võimaldatakse saun, vann või dušš vähemalt üks kord nädalas. Seega juriidiliselt oli vangla tegevus korrektne. Siinkohal, head konverentsist osavõtjad, mõelge, mitu korda nädalas käite Teie saunas või dušši all?

Kõnealusel juhul leidis õiguskantsler, et tuginedes hea halduse tavale ning inimväärikusele tuleb vanglal tagada pesemisvõimalused enam kui üks kord nädalas. Seda vaatamata asjaolule, et seadus seda sõnaselgelt ette ei näe.

Eeltoodud näited annavad tunnistust sellest, et tuginedes hea halduse tavale sisustab õiguskantsler oma järelevalve ulatust laiemalt kui üksnes õigusaktide järgimise kontroll. Selleks, et öelda, kas asutuse tegevus vastab hea halduse tava põhimõttele, ei piisa üksnes normide formaalsest järgimisest – hea halduse tava põhimõte on "midagi enamat". Lisaks õigusaktide järgimisele on hea halduse tava osaks on ka ametnikupoolne hoolimine inimesest, viisakus, abivalmidus, sõbralikkus, kohusetundlikkus, väärikus. Ehk nagu näiteks on väärhaldust tabavalt kirjeldanud üks õigusteadlane: "[H]aldusorgan võib järgida õigusakte formaalsel viisil, kuid samal ajal ikka teha halbu otsuseid."

Siinkohal pean oluliseks rõhutada, et kõik saab alguse ametnike mõtlemise lähtekohast – arusaamast, et inimene ei pea kohandama end mitte avaliku võimu vajaduste järgi, vaid vastupidi. Nii näiteks peab õigusakti kohaldav ametnik kui "vahelüli" õigusakti ja inimese vahel suutma olla "tõlgiks", kes paneb õigusaktides sisalduva tavalise inimese jaoks inimlikku keelde. Ametnik ei tohiks inimesele vastamisel piirduda pelgalt õigusakti teksti kopeerimisega või bürokraatliku ja napisõnalise selgitusega mõtlemata, kas inimene sellest ka tegelikult aru saab. Iga ametnik peaks inimesele saadetava dokumendi koostamisel mõtlema, kas ta sooviks, et tema avaliku võimuga suhtlemisel kogenematu ema või vanaema saaks formaalse, kantseliitliku ja keerulise sõnastusega vastuse oma pöördumisele. Ilmselt ei sooviks.

Üldised juhised hea halduse tava järgimiseks

Hea halduse tava põhimõttele on õiguskantsler oma tegevuses tuginenud ka juhtudel, kui tegu ei ole konkreetse kaasusega, vaid laiema küsimusega halduspraktikast. Teisisõnu on õiguskantsler omal initsiatiivil andnud soovitusi selle kohta, kuidas tuleks õigusnorme tõlgendada või kohaldada viisil, mis tagaks kogu asutuse halduspraktika kooskõla hea halduse tavaga.

Näiteks näevad õigusaktid ette haldusorgani kaalutlusõiguse võõrkeelsete dokumentide vastuvõtmisel – kas võtta vastu või nõuda tõlget. Vastuste tõlkimise kohustust õigusaktidest ei nähtu.

Siiski on õiguskantsler asunud näiteks seisukohale, et tulenevalt hea halduse tavast peavad vanglad tagama, et võõrkeelt kõnelevad kinnipeetavad saaksid oma avalduste ja taotlustega vangla poole pöörduda ning mõistaksid vangla poolt antud vastuseid. Vajadusel on vanglad kohustatud oma ametlikud vastused ka tõlkima. Seda tulenevalt asjaolust, et vangla tegevus puudutab kinnipeetava eluolu kõiki üksikasju ning kehtestatud nõuete vastu eksimine toob kaasa karistuse. Tõlke vajaduse (kas tõlkida või mitte), viisi (osaline või täielik) ja vormi (suuline või kirjalik) hindamisel tuleb kaaluda konkreetse juhtumi asjaolusid. Seejuures on vanglal võimalik kasutada mitmeid kinnipeetavate avalduste ja vangla üksikvastuste tõlkimise kulusid vähendavaid meetmeid, nt:
- venekeelsete õigusaktide kättesaadavaks tegemine;
- kuna mitmed vangla vastused on n.ö stampvastused standardolukordades, siis nn põhjade tõlkimine, mis vajaksid vaid täiendamist konkreetsest kaasusest lähtudes;
- pikemate vastuste osaline ja lihtsamate vastuste suuline tõlkimine;
- eelnev selekteerimine valdkondadest, mis igal juhul vajavad tõlkimist ning mis mitte jne.
See lihtsustaks oluliselt nii vangla tööd kui ka oleks kinnipeetavate õiguste kaitse seisukohalt oluline.

Või teine näide. Õiguskantslerini jõudis teave, et Sotsiaalkindlustusamet nõuab isikutelt makstud toetusi tagasi päris suurtes summades ning vahel ka pärast küllaltki pikka ajaperioodi teotuse maksmisest. Iseenesest õiguslik alus selleks on seaduses olemas, nt inimene jätab ametile teavitamata nende asjaolude muutumisest, mis mõjutavad toetuse saamise õigust või selle suurust. Õiguskantsler asus seisukohale, et ameti ei ole järginud hea halduse tavast tulenevat riigil lasuvat aktiivset teavitamiskohustust neist asjaoludest, mis eelduslikult võivad isikut huvitada. Õiguskantsler andis Sotsiaalkindlustusametile mitmeid soovitusi toetuse tagasinõudmise praktika paremaks kujundamiseks ja hea halduse tava põhimõtte järgimiseks, näiteks:
- teavitada avalikkust mh infotehnoloogilisi vahendeid kasutades ameti tegevusest enammakstud toetuse tagasinõudmisel ja sellekohastest õigusaktide tõlgendusest;
- teavitada avalikkust, mida amet ühel või teisel aastal eriti kontrollib, ja teha kontrollidest kokkuvõtteid;
- avada haldusaktides ja/või toetuste taotlusvormides rohkem isikutel lasuva teavitamiskohustuse sisu ja selle täitmata jätmise tagajärgi jne.

Samuti on õiguskantsler omal initsiatiivil andnud juhiseid õigusaktide tõlgendamiseks avalike teenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi kui hea halduse põhimõtte oluliste osade tagamiseks.

Kirjeldatud õiguskantsleri tegevus juhiste andmisel on suunatud ennetavalt isikute põhiõiguste rikkumise vältimisele. Teoreetiliselt oleks taolised juhised võrreldavad kõrgemal seisva asutuse antavate halduseeskirjadega alluvatele asutustele.

Hea "halduse" tava

Hea halduse tava mõiste viitab, et antud põhimõte kohustab ametnikke haldustegevuses. Seega võib küsida esiteks, kas see on kohaldatav vaid haldusvälistes, st "inimene – avalik võim" suhetes, ning teiseks, kuivõrd seob see kohtuid ja seadusandjat.

Õiguskantsler on oma senises tegevuses käsitlenud hea halduse tava põhimõtet viisil, et see on kohaldatav ka n.ö avaliku võimu sees, st mitte üksnes suhetes "inimene – avalik võim". Teisisõnu on igal avalikul teenistujal (ametnikul) õigus sellele, et teenistussuhetes koheldaks teda kui inimest [koheldaks teda kui subjekti, mitte kui objekti]. Olgu selleks siis juhtkonna kohustus tagada töökorraldust või palgasüsteemi puudutavate otsuste tegemise läbipaistvus ja põhjendamine, teenistujate kaasamine oluliste küsimuste arutellu või ka konkreetse ametniku heatahtlik kohtlemine teenistussuhetes. Mõistagi võib hea halduse tava põhimõtte sisu haldusesisestes ja haldusevälistes suhetes mõneti erineda.

Tulles järgnevalt aga eeltoodud teise küsimuse juurde, siis tuleb Eesti halduskohtuid tunnustada – kohtud kohaldavad kohtuasjade lahendamisel hea halduse tava põhimõtet. Näiteks Riigikohtu halduskolleegiumi praktikast võib juba täna leida üle paarikümne otsese viite hea halduse tava põhimõttele.

Lisaks õigusemõistmisele toimub kohtutes aga ka haldustegevus – olgu selleks siis ametnike ametisse nimetamine või avalikule teabele juurdepääsu võimaldamine. Samas ei ole piiri tõmbamine õigusemõistmise ja haldustegevuse vahel aga alati lihtne. Seetõttu ei ole üheselt selge ka küsimus, kas saame rääkida kohustusest järgida hea halduse tava põhimõtet. Näiteks kas kohtumajas sularahas makstava riigilõivu vastuvõtmisest keeldumisel , riigi õigusabi määramisel mõistliku tähtaja rikkumisel või kohtuotsuse kuulutamise edasilükkamisest isiku teavitamisel saab õiguskantsler ette heita hea halduse tava põhimõtte rikkumist?

Näitena võib siin tuua juhtumi seoses isikuandmete avalikustamisega Kohtute Infosüsteemi elektroonilises avalikus andmebaasis. Õiguskantsler avastas, et avalikkusel oli võimalik andmebaasis tutvuda pärimist puudutava kohtuotsusega, kus kõik isikud olid nimeliselt välja toodud. Seejuures sisaldas otsus detailseid kirjeldusi pärandaja tervislikust seisundist (nt liikumisvõimetusest tingitud kolm päeva vahetamata mähe) ja inimsuhetest perekonna sees. Või teine näide. Otsuses abielu lahutamise kohta olid nimed küll asendatud initsiaalidega, kuid andmebaasi otsingusüsteemi lahtris "Kohtuasja nimetus" olid pooled nimeliselt esitatud. Seejuures sisaldas otsus andmeid näiteks abordi ning füüsilise ja moraalse vägivalla kohta. Kas siin saaks rääkida hea halduse tava rikkumisest või on tegu õigusemõistmist puudutava küsimusega?

Eestis on õiguskantsleril ka distsiplinaarmenetluse algatamise õigus kohtunike suhtes. Seega järelevalve pädevuse piiride määratlemisel ei ole antud küsimus nii terav. Küll on õiguskantsler kahtluse korral viidanud pigem heale kohtumenetluse tavale või hea halduse tava analoogiale.

Seadusandja peab oma tegevuses õigusaktide vastuvõtmisel järgima hea õigusloome tava . Nagu õiguskantsler on nentinud, peavad antud põhimõtte kohaselt seadusloomes tehtavad otsused olema läbipaistvad ja põhjendatud. Seadusandja on kohustatud kaasama huvitatud osapooled õigusloome protsessi ning selgitama oluliste muudatuste tegemise põhjuseid, vajadust ja muudatusega kaasnevaid mõjusid. Nii tuvastas õiguskantsler Riigikogu poolt hea õigusloome tava rikkumise, kui Riigikogu menetluse käigus tõsteti ilma igasuguse põhjenduseta oluliselt taastuvatest energiaallikatest toodetud elektri kokkuostuhinda ja toetusi – teatud osas isegi kuni 212 % võrra võrreldes Vabariigi Valitsuse poolt algselt esitatud eelnõuga.

Kuivõrd seob aga hea halduse põhimõtte järgimise kohustus seadusandjat konkreetses seaduses menetlus- või materiaalõiguse normide kujundamisel?

Näiteks kas võib väita, et kinnisasja sundvõõrandamise menetlust reguleeriv seadus on põhiseadusega vastuolus, kuna ei taga inimesele menetlust, mis vastaks hea halduse tava põhimõttele ? Õiguskantsler lähtub põhimõttest, et seadusandjal on lai otsustusõigus menetlusnormide kujundamiseks konkreetses seaduses. Seda aga vaid seni, kui seaduses on menetlus kujundatud selliseks, et puudub ilmselge alus väita, et menetluse eesmärki – õiguspärane ja/või õiglane otsus – ei ole võimalik saavutada. Kui õiguspärast ja/või õiglast otsust ei ole võimalik ilmselgelt saavutada, saab seadust lugeda vastuolus olevaks PS §-st 14 tuleneva põhiõigusega heale haldusele.

Kokkuvõte

Nüüd oleks õige aeg naasta ettekande alguses esitatud küsimuse juurde, et mis siis on hea halduse tava põhimõte, mis määrab õiguskantsleri järelevalve pädevuse ulatuse? Hea halduse tava definitsioone on püütud anda erinevaid. Mõned on siin ka slaidil esitatud. … Leian, et hea halduse tava põhimõtte järgimine on haldustegevuse kvaliteeti iseloomustav näitaja. Kusjuures lisaks õigusaktide järgmisele hõlmab see ametniku käitumist inimlikult kõige laiemas mõttes. Olgu selle näiteks siis alaealise bussipiletita sõitja kojutoimetamine hilisõhtul, haldusakti tõlkimine võõrkeelde, et inimene sellest aru saaks, või ameti initsiatiivil avalikkusele teabe jagamine, millal võidakse nõuda tagasi varasemalt makstud hüvitis.

Nagu ettekande alguses mainisin, on põhiõigus heale haldusele tuletatud Eestis PS §-st 14. Nimetatud norm kehtestab laiemalt õiguse korraldusele ja menetlusele. Õigus heale haldusele ja õigus korraldusele ja menetlusele omavad kindlasti ühisosa.

Eeltoodud näidete pinnalt võite ilmselt juba ka ise teha järelduse, et hea halduse tava põhimõtet ei sisusta õiguskantsler siiski üksnes menetluspõhimõttena, vaid see loob ka materiaalseid õigusi ja kohustusi. Seda eriti juhul, kui see oleks vajalik PS §-st 10 tuleneva inimväärikuse austamiseks.

Eelkirjeldatud näited Eesti õiguskantsleri praktikast annavad tunnistust sellest, et me tõlgendame hea halduse tava põhimõtet ja sellest tulenevat õiguskantsleri pädevuse ulatust laialt. Lai tõlgendus on vajalik selleks, et tagada isiku õiguste tõhus ja lünkadeta kaitse. Asjaolu, et seadusandja ei ole suutnud tagada kõigile inimese õigustele õigusaktidest tulenevat kaitset, ei tohi saada siin takistuseks.

Seejuures on õiguskantsleri järelevalvepädevus tunduvalt laiem kui näiteks kohtutel – nii ei ole tegu üksnes õigusaktide järgimise kontrolliga, õiguskantsler saab probleemidega tegeleda ka omal initsiatiivil, samuti on õiguskantsleril õigus anda üldiseid juhiseid halduspraktika kujundamiseks. Laiem järelevalvepädevus paneb õiguskantslerile kindlasti aga ka suurema vastutuse oma otsuste tegemisel. Seejuures leian, et õiguskantsleri roll on kindlasti äärmiselt oluline, aitamaks luua ja säilitada inimese usku riiki – riik on loodud inimese jaoks, mitte vastupidi.