Allar Jõksi ettekanne "Eetilised probleemid politseitöös ja rahva õiglustunne" politseieetika konverentsil 26.02.2006 Tallinnas
Tänane konverents on pühendatud eetika rollile politsei töös ja on mõeldud avalöögiks pikemaajalisele programmile eesmärgiga tuua kaasa muudatusi eelkõige politsei organisatsioonilisel tasandil. Tänan siinkohal politseipeadirektorit, kes kutsus mind kõnelema eetilistest aspektidest ja probleemidest, mida õiguskantslerina näen seoses politsei tööga.
Püüan järgnevalt välja tuua mõned mõtted eetika ja rahva õiglustunde kohta, mis mul on tekkinud igapäevatöös põhiseaduslikke väärtusi kaitstes. Õiguskantsleri ülesanne on õigustloovate aktide põhiseadusele vastavuse järelevalve kõrval valvata ka selle üle, et riigiasutused tagaksid oma tegevuses põhiõiguste ja –vabaduste järgimise, samuti täidaksid hea halduse tava. Riigiasutuste hulka, kelle tegevuse üle õiguskantsler järelevalvet teostab, kuuluvad ka politseiasutused. Võin öelda, et kaebused seoses politseiasutuste tegevusega on pärast vanglatega seotud kaebusi õiguskantslerile esitatavate avalduste seas esirinnas. Sama kehtib ka avalduste alusel politsei tegevuses avastatud seaduserikkumiste kohta.
Asudes rääkima eetilistest probleemidest politsei töös, kerkib kesksena üles küsimus, kust jookseb õieti piir eetiliste ja õiguslike küsimuste vahel? Õigus ja eetika on suuresti kattuvad – õiguslike nõuete rikkumine rikub enamasti ka eetilisi nõudeid. Õiguslike reeglite rikkumine toob aga kaasa õiguslikke tagajärgi, eetiliste reeglite rikkumine aga mitte alati. Tagajärjed kaasnevad üksnes nendele, kes peavad end ise eetiliste nõuetega vabatahtlikult seotuiks – kuid ka see ei muuda neid nõudeid õiguslikeks.
Samas tuleb tihti ette olukordi, kus kõik oleks nagu „juriidiliselt korrektne”, kuid siiski ütleb sisemine hääl, et midagi on valesti. On iseloomulik, et sellise vastuolu tunnetab ära ka kodanik, ilma et tal oleks vaja juriidilist haridust. Pigem võib liigne juriidilisus ja sõrmega paberis kinni olemine takistada üldinimlike väärtuste tajumist. Sellist ühiskonna liikmete „kõhutunnet” võikski nimetada selleks salapäraseks rahva õiglustundeks, mida usaldus- ja arvamusuuringud jahivad. Olgu siinkohal märgitud, et rahva õiglustundele tuginedes on võimalik õigustada ka seadusevastast tegevust. Aga sellest edaspidi.
Arusaadavalt pole rahva õiglustunne midagi kergesti tabatavat, ilmeksimatut või juriidiliselt täpset. Just siit lähtub aga küsimus, kas ja millisel juhul võib rahva õiglustundega arvestamine/mittearvestamine omada õiguslikku tähendust. Ehk millal võib öelda, et õiglustundega arvestamata jätmine kujutab endast ka seaduse, nt põhiseaduse nõuete eiramist. Mis siis peitub väite taga, et jäädes „seaduse raamidesse” ja olles „juriidiliselt korrektne” ei pruugi alati olla tagatud õiglane lahendus? Selle taga on arusaam, et politsei ei peaks üksnes järgima seaduse sõna, sulgedes silmad seaduse mõtte ning ühiskonna väärtuste ees.
Esiteks ei ole välistatud, et seadus ise võib olla ebaõiglane. Teiseks aga jätab seadus politseile kui seaduse kohaldajale sageli laia otsustusruumi. Oma pädevuse raames otsuste langetamisel pole politsei aga vaba, vaid peab arvestama põhiseadusest tulenevaid nõudeid, eelkõige põhiõiguste ja –vabaduste kaitse vajadust. Puutub ju politseiametnik seadust rakendades tihti kokku määratlemata õigusmõistetega, mille sisustamisel saavad määravaks eetilised tõekspidamised – olgu siinkohal nimetatud „avalik kord, head kombed”.
Kolmandaks, rääkides politseist, rahva õiglustundest ja eetilistest probleemidest, ei saa jätta mainimata, et täna on politsei töös takistuseks selgete õiguslike aluste puudumine. Politsei tegevust reguleerib politseiseadus, mis võeti vastu Ülemnõukogus 1990. aastal, seega enne Eesti taasiseseisvumist ja põhiseaduse kehtestamist. Kehtiva politseiseaduse regulatsioon on õigusriigi nõuetele jalgu jäänud, kuna ei sätesta piisavalt selgelt politsei pädevust ja volitusi. Puuduvad selged õiguslikud alused, millele politseinik oma igapäevategevuses saaks toetuda. Seetõttu ei saa politsei olla kindel, kuidas konkreetsetes olukordades käituda ja inimesed ei tea, mida politseilt oodata. Seadus peaks olema niivõrd selge, et iga politseinik oskaks vastata, millisele õiguslikule alusele tema toimingut tuginevad. Politsei ebakindlus oma tegevuse õiguspärasuse suhtes kõigutab kindlasti oluliselt usaldust politsei vastu tervikuna. Näiteid pole vaja kaugelt otsida - alaealiste alkoholijoobe mõõtmine, kinnipeetavate konvoeerimine, massiüritustel korra tagamine, erinevate andmete avalikustamine jne. Sellises olukorras on eriti vajalik, et seaduse puudujääke täiendaks politseiniku sisemine õiglustunne ja arusaam oma rollist põhiõiguste ning –vabaduste kaitsjana. Ka justiitsministeeriumis ettevalmistatava korrakaitseseaduse eelnõu ideoloogia eeldab igalt politseinikult sisemist vastutustunnet ja põhiõiguste teadvustamist. Korrakaitseseaduse eelnõu kohaselt on politseiniku töös väga olulisel kohal põhiõiguste kaalumine ning vastavalt selle õiglase otsuse langetamine.
Puuduliku seadusregulatsiooni tõttu olen täna politsei tegevuse järele valvates sageli aga kimbatuses. Ühest küljest võiks näpuga näidata politsei peale ja süüdistada – miks ei olda hoolsamad oma otsuste põhjendamisel ja õiguslike aluste väljatoomisel. Teisest küljest ei ole parema seadusregulatsiooni väljatöötamine ja vastuvõtmine politsei pädevuses, vaid kivi tuleks visata seadusandja kapsaaeda. Eelnevat arvestades olen olnud tagasihoidlik sellistes olukordades politsei kritiseerimisel. Pigem olen üritanud anda juhiseid, soovitusi, kuidas ühte või teist õiguslünka põhiseadusega kooskõlas ületada. Kuid inimese jaoks ei ole vahet, kes on süüdi, kui tema õigused ja õiglustunne on riivatud. Tema näeb riiki suuresti ühtse mehhanismina ega erista üksikute institutsioonide vastutusala sedavõrd täpselt. Ega peagi seda tegema. Põhiõiguste ja –vabaduste tagamine on kõigi riigivõimude ülesanne, parimal juhul toimub see ühtse, töötava ja efektiivse süsteemina.
Sellest tulenevalt peaks ka iga politseinik tunnetama oma rolli ühiskonnas – olla kaitsja ja abistaja, mitte üksnes ning esmajoones represseerija ja karistaja. See tähendab ka seda, et politseinik peab tundma end seotuna mitte üksnes seaduse sõnaga, vaid nägema oma seotust inimeste põhiõiguste ja –vabadustega ning vastavalt sellele seadma oma käitumist ning langetama otsuseid. Näide avaldusest: „Kui ikka inimesel roolis olles tõmbab süda hirmust kokku, kui ta politseid näeb, siis võib suure tõenäosusega väita, et seadused ei ole kooskõlas põhiseadusega”.
Võrdlemisi tüüpiline on olnud suhtumine, et politsei täidab ühiskonnas niivõrd olulisi ülesandeid – menetleb kuritegusid ja tagab avalikku korda, et ei maksa teda segada selliste pisiasjade rõhutamisega nagu põhiõigused. Samuti olen kuulnud ja lugenud politsei poolseid õigustusi stiilis „vargale ja vägistajale põhiõigused ei laiene”. Rahva õiglustundele toetudes on sellist lähenemist muidugi võimalik õigustada, sest avaliku arvamuse kohaselt kurjategija suhtes ülemäärase jõu kasutamine pole mingi patt ja kinnipeetavad võiksidki elada ebainimlikes tingimustes.
Tegemist on siiski väga ohtliku tendentsiga, kui politsei hakkab otsustama, kellele põhiseaduse sätestatud õigused laienevad ja kellele mitte. Selline suhtumine väljendab väärarusaama ühiskonnast, arusaama riigist kui asjast iseeneses, mis nagu polekski loodud sisemise rahu kaitseks.
Kui politsei pöörab oma tegevuses tähelepanu üksnes sellele, kas jäädi formaalselt seaduse raamidesse, kuid ei hooli õiglase lahenduse saavutamisest, jäävad põhiõigused ja –vabadused ilma tõhusa kaitseta. Näitena võib tuua (korduvalt küll ajakirjandusest juba läbi käinud) juhtumi. Joobes inimene on teel baarist koju, kui teda kodu läheduses peatab politseipatrull. Inimene toimetatakse väärteoprotokolli koostamiseks politseijaoskonda. Tema rikkumiseks märgitakse protokollis „kerges joobeseisundis viibimine avalikus kohas”. Pärast seda palutakse inimesel jaoskonnast lahkuda ja minna koju. On vältimatu, et selleks peab inimene naasma tänavale ehk avalikku kohta, olles endiselt joobes ning viibides nüüd oma kodust oluliselt kaugemal kui hetkel, mil politsei ta „tabas“
.
Siinkohal konkreetse kaasuse üksikasjadesse süüvimata võib öelda, et kehtivate seaduste kohaselt ei pruugi politsei selline käitumine olla vastuolus seaduse nõuetega. Kuid ometi tekib küsimus, kas politsei poolt valitud lahendus oli selles olukorras põhiõiguste aspektist parim.
Õiguskantslerina ei valva ma üksnes selle järele, et politsei täidaks seaduses konkreetselt kirjas olevaid nõudeid, vaid järgiks ka head halduse tava. Õigus heale haldusele tugineb põhiseaduse §-s 14 sätestatule. Kui õiguskantsleri menetluses selgub, et hea halduse tava pole järgitud, võib see olla aluseks õiguskantsleri poolt järelevalvealuse asutuse suhtes ette võetavatele sammudele.
Erinevate riikide ja ka Eesti praktikas ei ole head haldustava sageli selgelt määratletud ja dokumentides otseselt defineeritud. Hea haldustava definitsioon tuleb välja pigem kaudselt – erinevate institutsioonide kehtestatud reeglite kogumeid vaadates. Üldistatult koosneb hea haldustava, hea tava haldamises ja juhtimises kahest osast:
1. Põhiseaduses, seadustes ja muudes õigusaktides kirja pandud reeglid halduse toimimise kohta ehk positiivne õigus;
2. Nn. kirjutamata reeglid, ühiskonna tavad ja normid, mida selle ühiskonna liikmed järgivad. Samuti on oluline roll ka muudel õigusriigi ja halduse toimimise põhimõtetel ning ka sotsiaalsetel väärtustel, mida ei ole alati konkreetse õigusaktiga reguleeritud.
Mida tähendab, et hea halduse tava on rikutud? Õiguskantsleri praktikale tuginedes võib nimetada järgmist: mittemõistlik käitumine, sealhulgas viivitamine, ebaviisakus, hoolimatus ja lohakus, kodanikega mittearvestamine; võimu kuritarvitamine, sealhulgas korruptsioon; mittemõistlikud, ebaõiglased, rõhuvad või diskrimineerivad protseduurid; teiste õiguste rikkumine.
Siit jõuangi seoseni: õiglus - hea halduse tava - kutse-eetika. Ühiskonnas on nii üldisi hea halduse tavasid, mis on ühised ja omased paljudele erinevatele haldusaladele ning on hea halduse tavasid, mis on omased ainult konkreetsetele erialadele ja elukutsetele. Viimastel aastatel on koostatud erinevaid kogumikke, mis sisaldavad erinevatel elualadel oluliseks peetud väärtusi. Kõigepealt annab selliste kogumike olemasolu tunnistust sellest, et taasiseseisvumisega tekkis Eesti ühiskonnas vajadus sõnastada ümber eesmärgid ja väärtused, millest konkreetsetes situatsioonides lähtuma peaks. Erinevate elualade hea tava koodeksites on ühisosaks professionaalsuse rõhutamine, oma erialase töö võimalikult hästi tegemine. Lisaks professionaalsuse rõhutamisele on hea tava koodeksites ühisteks põhiväärtusteks veel objektiivsus ja sõltumatus, seaduslikkus, ausus, läbipaistvus ja avatus, efektiivsus, võrdsus, vastutus, õiglus, viisakus, abivalmidus.
Eetika- ja hea tava koodeksite vastuvõtmise põhiliseks põhjuseks on eriala, elukutse või ühingu usaldusväärsena näitamine ja tegeliku usaldusväärsuse tõstmine kehtestatud kriteeriume järgides. Eriti on hea tava koodekseid kirja pandud nendel erialadel ja valdkondades, kus on toimunud kõige suuremad muutused või kus eksisteerib kõige suurem oht libastumisteks ja kaaskodanike õiguste rikkumiseks. Seda võib pidada aja märgiks, et ka politsei puhul hakatakse rääkima eetikast. Ja väga tervitatavaks aja märgiks. Politsei on senini olnud jõustruktuur, keda on parem olnud karta, kui pärast kahetseda.
Üheks probleemkohaks eetiliste hoiakute puhul ning märgiks nende muutumisest paremuse poole võiks kindlasti olla politsei sisemise järelevalvesüsteemi parem toimimine. Seni on jäänud mulje, et kui distsiplinaarmenetlusi viiakse läbi ja nende käigus ka leitakse „mõningaid rikkumisi”, siis tihtipeale ei peeta neid niivõrd oluliseks, et politseinikule midagi ametlikult ette heita kuna „juriidiliselt oli kõik korrektne”.
Kokkuvõtteks. Eestis ei ole mitte niivõrd mitte puudust regulatsioonidest või rahast. Küll aga võib rääkida mõtestatuse ja eetika defitsiidist ning sellest tekkivast usaldamatusest.
Soovin teile edu oma rolli mõtestamisel ja eetilisema politsei loomisel. See on ka üks võti demokraatia kvaliteedi tõstmisel.