Allar Jõksi arvamuslugu "Ehitaja süüdimatus, järelevalve küündimatus", Postimees 10.05.2006
Õiguskantsler Allar Jõks kirjutab, et segased seadused, ajast maha jäänud trahvimäärad ja kohalike omavalitsuste ehitusjärelevalve jõuetus on tekitanud kinnisvaraarendajates karistamatuse tunde, mistõttu kerkib üha uusi ebaseaduslikke ehitisi.
Tallinnas Pirita linnaosas Täpiku tee 2 asuva hiigelvilla omanik nõustus hiljaaegu oma detailplaneeringus lubatust kaks korda suurema ja üle kahe meetri kõrgema lossi osalt lammutama ja väiksemaks ehitama. Ajakirjandusest võisime lugeda sellest kui linnavõimu võidupäevast ja pretsedenditust edusammust.
Ometi toimus see rohkem kui kuus aastat pärast seda, kui ehitusloata ja projektita ebaseaduslik ehitis valmis! Kuus aastat linna nõudmisi, vaidlemisi ja kohtuskäimisi, et vahepeal müüdud maja uus omanik lõpuks nõustuks seadust täitma.
Haaberstis Lillevälja 14 seisab segamatult korterelamu, ehkki ehitusloa järgi tohtinuks sinna püstitada vaid väikeelamu. Viimaste andmete kohaselt on hoone omanik esitanud linnale taotluse algatada detailplaneering, mis ebaseadusliku ehitise seadustaks.
Need ei ole ainsad näited, mille põhjal võib paraku väita: ehitusjärelevalve ei täida oma rolli. Miks siis ehitusjärelevalve ei toimi? Kas ei anna seadus ametnikule piisavalt võimuvolitusi või ei oska ametnik piisavalt hästi seadust kasutada? Või tuleb möönda mõlemat?
Hambutud trahvid
Ebaseaduslik ehitustegevus toimub otse meie silme all. Lillevälja 14 korterelamu kõrval elavad inimesed esitasid möödunud suvel õiguskantslerile avalduse, et ebaseaduslik ehitis on projektis lubatust kõrgemaks ehitatud ning ei sobi ümbrusega. Tallinna linnavalitsus lubas rakendada täiendavaid meetmeid, tagamaks, et ehitis viidaks projektiga kooskõlla. Ja tulemus?
Ehitusprojekti mahtu ületanud ehitise omanikule on selle eest määratud küll viis korda sunniraha, kuid seda ulatuses 2000–8000 krooni, sealhulgas 8000 krooni vaid ühel korral. Samuti on omanikule määratud väärteokaristusena 1000 krooni trahvi. Ja hoone seisab häirimatult edasi.
Maksimaalselt lubab ehitusseadus määrata 10 000 krooni sunniraha ning 18 000 krooni väärteokaristusena füüsilisele isikule ja 50 000 krooni juriidilisele isikule. Seega – linnavalitsus on küll kasutanud meetmeid, et ettekirjutus täidetaks, kuid ulatuses, mis ei pane ehitusseaduse rikkujat tegutsema.
Demokraatlikus riigis tundub mulle kurioosne, et pädeva võimuorgani ettekirjutuse täitmine sõltub justkui vaid ehitise omaniku ennastsalgavast vastutulekust linnavõimudele. Võimuorgani tegutsemine, et sundida ettekirjutust täitma, peab olema proportsionaalne. Proportsionaalsus ei tähenda mitte ainult seda, et kasutatav meede ei tohi selle adressaadile olla üleliia koormav. Proportsionaalne meede peab olema ka tõhus.
Iseasi on see, kas seaduses sätestatud rahalised sunnivahendid ja karistusmäärad on tänapäeva tingimusi arvestades piisavad. Kinnisvarahindade tõus viimastel aastatel on olnud kiire ning seadusandja ei ole jõudnud majandusliku arenguga kaasas käia.
Äärmiselt kaheldav on, kas ka maksimaalne seaduses sätestatud väärteokaristus ning sunniraha motiveerib ebaseaduslikult elamut ehitavat isikut seadust täitma, kui korteri üheainsa ruutmeetri hind ületab olenevalt ehitise asukohast sunniraha summa mitu korda.
Süsteemita seadused
Loomulikult ei saa seadust toimima panna ainult sunnimeetmeid karmistades, seadus peab toimima süsteemis. Ebaseadusliku ehitamise murettekitav status quo on suures osas tingitud mõjuvõimsa arendaja karistamatuse tundest, sest seaduse, planeeringu ja ehitusprojektiga vastuollu minnes ei kardeta ebasoodsaid tagajärgi: rahalisi kohustusi või ehitise võimalikku likvideerimist.
Ehitaja süüdimatust ja järelevalve küündimatust soodustab aga veelgi seaduse ebaselgus. Kuidas teha omanikule ettekirjutus ehitis lammutada, on ehitusseaduses sätestatud segaselt, samuti see, kuidas peaks kohalik omavalitsus ettekirjutuse täitmata jätmise puhul rakendama eeldatavatasendustäitmist. Ebaseadusliku ehitise lammutamist ei soosi ka riigikohtu otsus, mille kohaselt pole juba valminud omavolilist ehitist üldjuhul mõistlik lammutada ning mis on liiga ulatuslik põhiõiguse riive.
Ehitusseadus sätestab omapärase õigusliku konstruktsiooni. Isik kohustub ehitusloata püstitatud ehitise lammutama, kui selleks ettekirjutus tehakse. Kuid ettekirjutuse tegemist seadus otsesõnu ette ei näe. Selge sõnaga ei sätesta seadus ka, et isikut võib kohustada lammutama seda osa ehitisest, mille ehitamiseks ei olnud ehitusloa kohaselt õigust.
Kohustuse ehitis lammutada ja vastava asendustäitmise kohaliku omavalitsuse poolt sätestab seadus ohtlike ja ehitusloata püstitatud ehitiste puhul. Sellist määratlust tõlgendab Tallinna linnavalitsus nii, et asendustäitmine ehk lammutamine omavalitsuse poolt ei ole võimalik, kui on olemas luba ehitis püstitada, kuid see ületab oluliselt lubatud mahtu.
Erinevalt linnavalitsusest on riigikohus ühes oma lahendis märkinud, et nõue õigusliku aluseta püstitatud ehitis lammutada pole kohaldatav mitte ainult ehitisele, mille püstitamiseks puudub ehitusluba üleüldse, vaid ka ehitisele, mille maht ja osad ei vasta ehitusloale ning on vastuolus ehitusprojektiga.
Tõsi, ehitise lammutamist puudutavad lüngad ehitusseaduses on seda tõlgendades ületatavad. Kuid kui volitus põhiõiguse riiveks ei tulene seadusest üheselt ja selgelt, on tegemist põhiseadusvastase olukorraga.
Ennetamine ja lammutamine
Kuigi ebaseadusliku ehitise lammutamine oleks seadusest mittehoolivale kinnisvaraarendajale õpetlik, ei tohiks sellest saada ehitusjärelevalve esimene eelistus. Minna eraisiku maale ja lammutada talle kuuluv ehitis või selle osa on selgelt väga tõsine omandiõiguse riive, mille rakendamine nõuab ülekaalukat naabrite ja avalikku huvi. Ehitusjärelevalve peab selle asemel ennetama ebaseadusliku ehitise valmimist, et vajadust lammutada ei tekiks.
See aga eeldaks süstemaatilist ja tõhusat järelevalvet ehitatavate objektide üle, et rikkumistele reageeritaks kiirelt ning sunnivahendid toimiksid. Tegelikult käib toimiv ehitusjärelevalve omavalitsustele lihtsalt üle jõu. Suuremate projektide ja kinnisvaraarendajate puhul ei päästaks küllap ka maksimaalse sunniraha rakendamine, isegi kui seda tehakse järjepidevalt. Teisi sunnimeetmeid, millega ebaseaduslikku ehitamist peatada, näiteks politsei kaasamist, seadus ette ei näe.
Ood omandiõigusele
Seega on hambutu ehitusjärelevalve põhjused nii ebakvaliteetsetes seadustes, ehitusjärelevalve ametnike väheses agaruses, puudulikus praktikas kui ka kohalike omavalitsuste ehitusjärelevalve vähestes ressurssides.
Kuna ebaseaduslikku ehitamist peatamaks ei ole ressursse ning valminud ehitist lammutada on õiguslikult ja tehniliselt komplitseeritud, tuleb omavalitsusel olukorra «seadustamiseks» algatada detailplaneeringu muutmise menetlus ning anda ebaseaduslikule ehitisele tagantjärele ehitus- ja kasutusluba. Et selline praktika lõpetada, eeldab seadusandja ja kohalike omavalitsuste tõsist ja järjepidevat tööd.
Eriti murettekitav on aga omandiõiguse põhjendamatu ülistamine. Põhiseadus ei luba omandit kasutada üldiste huvide vastaselt ning omandiõigust saab kitsendada seadusega. Ehitise tulevaste asukate ja ümbruskonna elanike tervis, lärm, müra ja muud keskkonnamõjud, läheduses olevate teede piisav läbilaskevõime ja parkimisvõimalused, miljööväärtuslikkus – need on vaid mõned avaliku huvi miinimumnõuded, mida uute Viru poegade kerkides piisavalt ei arvestata.
Planeerimise ja ehituse õigusaktid peavad seadma omandi kasutamisele avalikust huvist lähtuvalt piirangud. Põhiseadus ei kaitse vaid omaniku õigust magusal kinnistul oma isiklikke ambitsioone teostada või linnaarendajal iseendale monumenti püstitada. Põhiseadus nõuab, et ümbritsevas ruumis arvestataks meie kõigi huvide, elu ja tervisega.