Külli Taro: Haldusreform riigireformi osana

Artiklite kogumik “Haldusreform 2017”, 15. jaanuar 2019

Sissejuhatus. Haldusreform ja riigireform valitsuste tegevuskavades

Eesti riigi taasiseseisvumise järel oli riigivalitsemise reformimine igapäevane tegevus. Avaliku halduse arendamise ja efektiivsemaks muutmise plaane, millest kohaliku halduse reform oli üks osa, tehti veel 2000. aastate alguseski. Seejärel pöördus avalik tähelepanu eelkõige haldusreformile, mis jõudis ka erinevate valitsuste tegevuskavadesse.

 

Tõsisemalt tõusis riigireform (nimetatud ka riigivalitsemise reformiks, riigipidamise reformiks jms) uuesti päevakorda 2015. aasta Riigikogu valimiste eel. Ajendiks suuresti kodanikuühiskonna surve. Vajadusest riigivalitsemine üle vaadata ja ajaga kooskõlla viia räägiti pidevalt, kuid 2015. aastal sai sellest koalitsioonilepingu eraldiseisev peatükk.

 

Rahvastiku vähenemine ja vananemine, töökäte ja sissetulekuallikate kahanemine koos kõrgemate ootustega avaliku sektori tegevuse efektiivsusele ning paremale avalikule teenusele tõid kriitiliselt päevakorda vajaduse riigi töökorraldus üle vaadata. Räägiti eesmärkidest riigivalitsemine tõhusamaks muuta, vähendada või siis vähemalt mitte suurendada kulusid. Samas sooviti muuta avalike teenuste pakkumist kvaliteetsemaks ning kasvatada maapiirkondade konkurentsivõimet. Lisaks rõhutati riigireformi kontekstis ka demokraatia tugevdamise ja kaasava poliitika edasiarendamise tähtsust.

 

Eestis toimunud debatt ei ole erandlik. Ka teistes kõrgelt arenenud riikides, kus on kahanev ja vananev rahvastik, tegeletakse samade probleemidega. Riigipalgaliste arvu kontrolli all hoidmine ja avaliku sektori kulude ohjamine on sealgi möödapääsmatu. Lisaks tingivad kiired muutused keskkonnas vajaduse riikidel väledalt reageerida. Selleks otsitakse üha innovaatilisemaid valitsemismudeleid. Mõtestatakse ümber, kuidas riigid üldse oma tegevuse ja teenustega ühiskonnale väärtust loovad.[1]

 

Riigid konkureerivad ülemaailmselt, et luua soodsat, mugavat ja usaldusväärset ettevõtlus- ning elukeskkonda. Riigi ja kohaliku omavalitsuse ladus toimimine muutub selles konkurentsis järjest olulisemaks. Eestil tuleb nii sisemistest arenguvajadustest kui ka väliskeskkonna trendidest tulenevatele väljakutsetele vastamiseks riigina mõjusamalt ja tõhusamalt tegutseda.[2]

 

Käesolev artikkel analüüsib haldus- ja riigireformi eesmärkide kooskõla − kuidas riigireform on tagant tõuganud haldusreformi ja vastupidi, kuidas kohaliku halduse reform on aidanud kaasa riigireformi teostamisele. Kuna haldusreformi eesmärkide täitmisele on veel vara hinnangut anda, siis saab üksnes oletada, kas tänaste teadmiste juures on võimalik seatud sihte potentsiaalselt üldse täita. Hinnata saab haldusreformi senist läbiviimist.

 

Analüüs hõlmab reformiplaane alates 2015. aasta Riigikogu valimistest, mil riigireform tänase mõistena ilmus valitsuste tegevuskavadesse. Kasutatud on ametlikke dokumente, kõnesid ja arvamusartikleid, teaduskirjandust ja muid uuringuid, suhtlust ühinemiskonsultantide ja omavalitsusjuhtidega ning riigi finantsaruandeid.

 

Riigi- ja haldusreformi eesmärgid

Riigi- ja haldusreformi eesmärgid on sõnastatud Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammides aastateks 2015–2019 ning 2016–2019. Taavi Rõivase 2015–2016 juhitud valitsuse sihiseade selgitused leiab ka peaministri 14.04.2016 peetud riigivalitsemise reformi kõnest Riigikogule. 2016. aasta lõpul ametisse asunud Jüri Ratase valitsus kinnitas 11.05.2017 kabinetiistungil eraldi dokumendina „Vabariigi Valitsuse riigireformi kava perioodiks jaanuar 2017 kuni märts 2019“. Seadusandja on haldusreformi eesmärgid heaks kiitnud juunis 2016 vastu võetud haldusreformi seaduses. Lisaks moodustati 14.02.2017 Riigikogu probleemikomisjon riigireformi arengusuundade väljatöötamiseks. Käesoleva artikli kirjutamise hetkeks pole see komisjon oma tööd lõpetanud ega eraldiseisvat sisu reformidele andnud.

 

Eelnimetatud allikates ei ole väga põhimõttelisi erinevusi selles, kuidas nii haldusreformi kui riigireformi vajadust põhjendatakse või milliseid ülesandeid seatakse. Sisult sarnase sõnumi edastamiseks kasutatakse vahel erinevat sõnastust ja rõhuasetust. Eesmärgid ja tegevused seatakse kohati veidi teistsugusesse konteksti, erinevused on väikestes detailides.

 

Näiteks mõnes dokumendis räägitakse valitsussektori töökohtade arvu vähendamisest kooskõlas tööealise elanikkonna kahanemisega. Teises pannakse kirja, et valitsussektori töötajate osakaal tööealises elanikkonnas ei või suureneda. Sisult on tegemist samade eesmärkidega.

 

Pärast 2015. aasta Riigikogu valimisi moodustatud valitsuse tegevusprogrammis oli kohaliku halduse reform üks osa riigireformist. Seda nii paberil kui ka poliitilises kommunikatsioonis. Lisaks seati mõlemale reformile ääremaastumise pidurdamise eesmärgid. Oluline rõhk Taavi Rõivase valitsuse algatustes oli üldisemalt avaliku sektori efektiivsuse suurendamisel, riigisektori vähendamisel ning halduskoormuse ohjamisel.

 

Valitsuskoalitsiooni vahetumise järel 2016. aastal pühendati Jüri Ratase valitsuse tegevusprogrammis kohalikele omavalitsustele ja regionaalpoliitikale omaette peatükk ja see eraldati riigireformi tegevustest. Riigivalitsemine seati ühtekokku demokraatia ja kodanikuühiskonna teemadega. 2015. aastal räägiti haldusreformist rohkem laiemas riigireformi kontekstis.

 

Alates 2016. aasta lõpust pöörati koos kohaliku halduse teemadega rohkem tähelepanu regionaalpoliitikale, riigivalitsemise efektiivsemaks muutmine jäi veidi tagaplaanile. 2017. aastal vastu võtud riigireformi tegevuskavastki on oluline osa pühendatud haldusreformi tegevustele.

 

Eelnev ei tähenda, et ühes või teises valitsuskoalitsioonis oleks haldusreformi kuidagi vähem või rohkem tähtsustatud, aga peegeldab konteksti, milles kohaliku halduse reformi nähti. Üldiselt võib öelda, et 2016. aasta lõpul ametisse asunud Jüri Ratase valitsus jätkas suuresti eelkäija Taavi Rõivase valitsuse tööd. Avaliku halduse efektiivselt toimimiselt nihkus peamine tähelepanu aga regionaalpoliitilistele eesmärkidele.

 

Valitsuste tegevusprogrammid ja muud dokumendid või ametlikud sõnavõtud on reformide eesmärkide analüüsimiseks head allikad, ent nende ülesehitust ja täpset sõnastust ei saa ka ületähtsustada. Ei saa välistada, et täpne sõnastus ja struktuur on juhuslik. Kirja pandu tõlgendamisel tuleb arvesse võtta järgnenud reaalseid tegevusi ja laiemat poliitilist kommunikatsiooni.  

 

Tabel 1. Haldus- ja riigireformi eesmärkide võrdlus

HALDUSREFORM

RIIGIREFORM

paremad/ kvaliteetsemad/ kättesaadavamad avalikud teenused1 2 5

KOVid suudavad iseseisvalt täita neile seadusega pandud ülesandeid1 5

kvaliteetsemad/ kättesaadavamad/ kasutajasõbralikumad avalikud teenused1 2 3 4

piirkondade konkurentsivõime kasv, ühtlasem piirkondlik areng1 5

maapiirkondade konkurentsivõime kasv1 2 4

(autonoomselt toimivate) riigiasutuste väljaviimine pealinnast1 2 3 4

riigipalgalised töökohad on kättesaadavad väljaspool pealinna4

 

kulude kokkuhoid5

avaliku sektori efektiivsuse ja paindlikkuse suurenemine2 4

riigivalitsemise kulude vähendamine (valitsussektori kulutuste osakaal SKPst ei kasva), säästlikkus1 2 3 4 5

valitsemise mahu vähendamine avalikus sektoris1 2

valitsussektori töötajate osakaal tööealises elanikkonnas ei suurene1 2 3 4

bürokraatia/halduskoormuse vähendamine 2 3 4

dubleerivate tegevuste vähendamine1 2 3 4

hoidumine ülereguleerimisest ja seaduste ületootmisest1 2, õigusloome mahu vähendamine3 4

tugiteenuste ja võimalusel avalike teenuste konsolideerimine1 4

põhiseaduslike institutsioonide ja valitsusasutuste omavaheline koostöö̈ tihenemine1 2

avaliku sektori tegevuste strateegilise planeerimise, juhtimise ning seire tugevdamise1 2 4

KOVide otsustusõiguse ja vastutuse suurendamine ühiskonnaelu/kohaliku elu juhtimisel ja korraldamisel3 4 5

KOVide suurem finantsautonoomia ja rohkem ülesandeid3 4

läbipaistvus3 4

riigieelarve läbipaistvuse suurendamine1 2 4

 

Allikad: Autori klassifikatsioon

1 “Vabariigi Valitsuse tegevusprogramm 2015–2019” (kinnitatud VV 29.05.2015 korraldusega nr 231)

2 Peaministri kõne Riigikogule riigivalitsemise reformist 14.04.2016

3 „Vabariigi Valitsuse tegevusprogramm 2016–2019“ (kinnitatud VV 28.12.2016 korraldusega nr 439)

4 “Vabariigi Valitsuse riigireformi kava perioodiks jaanuar 2017 kuni märts 2019” (heaks kiidetud 11.05.2017 kabinetiistungil)

 5 Haldusreformi seadus (vastu võetud 07.06.2016, jõustunud 01.01.2017)

 

Tabelis 1 on antud ülevaade haldusreformi ja riigireformi eesmärkidest koos viidetega konkreetsetele allikadokumentidele. Keskendutud on seejuures riigi- ja kohaliku halduse ümberkorraldustele. Külgnevad tegevused, mis seotud e-riigi, konkurentsivõime, regionaalpoliitika, demokraatia või kaasamise arendamisega, on kõrvale jäetud. Eesmärgid on püütud eraldada tegevustest, kuigi kõigis alusdokumentides on neid kirjeldatud läbisegi. Poliitilistele strateegiatele kohaselt on eesmärgid sõnastatud vahel üsna loosunglikult ehk nii üldiselt, et nende täpsemast tähendusest on keeruline aru saada. Sarnase sisuga mõtted on koondatud ühtekokku, et saada võimalikult ülevaatlikku pilti. Erinevad eesmärgid on siiski tihedalt omavahel seotud. Näiteks bürokraatia ja halduskoormuse vähendamine peaks viima kulude kokkuhoiuni, kuid aitama ühtlasi kaasa kasutajasõbralikemate avalike teenuste loomisele.

 

Nii haldus- kui riigireformil on kaks suurt ühtivat eesmärki - paremad avalikud teenused ning piirkondade konkurentsivõime kasv. Haldusreformi põhisisuks on olnud kohalike omavalitsuste ühinemine või liitmine suuremateks üksusteks, et moodustada kõikjal sellise võimekusega omavalitsused, mis suudaksid täita seadustega pandud ülesandeid. Ühtlasemat arengut ning vähemalt avaliku sektori teenuste kättesaadavust kõikjal Eestis taotlevad nii haldus- kui riigireform. Samuti rõhutatakse läbivalt kõigis reformikavades vajadust kohapealseid arengueeldusi paremini ära kasutada, et tagada ühtlasem areng kogu Eestis. Need eesmärgid on sarnaselt sõnastatud nii 2015. a kui ka 2016. a koostatud valitsuse tegevusprogrammides. Piirkondade konkurentsivõime kasvu kui laiema regionaalpoliitilise eesmärgiga on seotud ka riigi töökohtade pealinnast väljaviimise initsiatiiv. Enam on väljapool Tallinna riigipalgaliste töökohtade kättesaadavusest räägitud Jüri Ratase valitsuse ajal, kuid autonoomselt toimivate riigiasutuste väljaviimist pealinnast nägi ette ka eelnenud valitsuse tegevusprogramm.

 

Riigireformi algatamise põhieesmärgiks oli avaliku sektori efektiivsuse ja paindlikkuse suurendamine. Räägitakse nii otsesõnu riigivalitsemise kulude vähendamisest kui ka valitsemise mahu, bürokraatia, dubleerivate tegevuste ja reguleerimise vähendamisest. Mitmed eesmärgid on sõnastatud olemasoleva olukorra säilitamisena – mitte kasvatada valitsussektori kulude osakaalu SKPst või valitsussektori töötajate arvu tööealisest elanikkonnast. Laiemalt peaks toimuma kogu riigisektori ohjamine, parem juhtimine ning halduskoormuse vähendamine nii riigi siseselt kui ka elanike ja ettevõtjate jaoks.

 

Haldusreformiga tegelikult otseselt kulude kokkuhoidu ei taotleta. Enamus dokumente ei räägi midagi vajadusest kulusid vähendada. Ainsana öeldakse haldusreformi seaduse §1 lõikes 2, et „haldusreformi rakendamisel lähtutakse ka riigivalitsemise reformi eesmärkidest riigihalduse korrastamisel, milleks on avalike teenuste hea kvaliteedi ja kättesaadavuse tagamine ning kulude kokkuhoid“. Kuigi kohalike omavalitsuste liitmine suuremateks üksusteks on nii Eestis kui mujal olnud ajendatud lootusest, et mastaabiefekti kaudu suudetakse ressursse tõhusamalt kasutada[1], siis konkreetsemates reformikavades ei ole seda aspekti enam rõhutatud. Avalikus arutelus on siiski juurdunud arusaam, et haldusreformi eesmärgiks on majanduslik sääst  ja suuremates omavalitsustes on võimalik raha efektiivsemalt kasutada, säilitades vähemalt sama teenuste taseme.[2]

 

Kohalikele omavalitsuste rolli tugevdamine, otsustusõiguse ja vastutuse suurendamine kohaliku elu korraldamisel oli veel üks keskne loosung, millega haldusreformi olulisust põhjendati. Mida see täpsemalt tähendab, pole päris selge. Peamiselt on seejuures viidatud omavalitsuste ülesannete ja rahastamise üle vaatamisele. Poliitiline retoorika pole aga alati olnud järjepidev selgitades, kas see peaks tähendama omavalitsustele rohkem ülesandeid ja milliseid ülesandeid. 2015. aastal heaks kiidetud valitsuse tegevusprogrammis sõnastati ettevaatlikult, et  kriteeriumitele vastavatele omavalitsustele võimaldatakse lisaks omavalitsuslikele ülesannetele osutada ka riigi poolt rahastatud riiklikke ülesandeid.

 

Taavi Rõivase valitsuse ajal kirjutati veel üsna üldiselt, et maavalitsuste olemuslikult omavalitsuslikud ülesanded antakse võimalusel üle vastavatatele omavalitsustele. Jüri Ratase valitsus algne tegevusprogramm läks konkreetsemaks. Ei räägitud riiklike ülesannete üleandmise võimaldamisest, vaid lubatigi anda osa riiklikke ülesandeid koos vastava rahastusega omavalitsustele üle. 2017. aastal heaks kiidetud riigireformi kava on aga sõna-sõnalt lugedes jälle veidi tagasihoidlikum. Lubatakse üle anda omavalitsuslikku laadi ning kohapealset otsustamist võimaldavad ülesanded koos vajalike ja piisavate ressurssidega. Jääb lahtiseks, kas see tähendab ilmtingimata rohkem ülesandeid omavalitsustele, sest võib ka jõuda järeldusele, et olemasolev olukord juba suuresti vastab seatud sihile.

 

Riigireformi eesmärkide hulgas on ka läbipaistvuse suurendamine. Konkreetsemalt räägitakse riigieelarve läbipaistvusest. Haldusreformi aluspõhimõtetes läbipaistvusega ei tegeleta.

 

Kuigi haldus- ja riigireformi on tihedalt seotud ja eesmärgid suuresti kattuvad, on tegemist siiski erinevat tüüpi reformidega. Haldusreform on mõeldud läbi viia pigem ühekordse suurema reformina. Toimub omavalitsuste ühinemine ning ülesannete ja rahastamissüsteemi muutus. Positiivsed muutused peaks tulenema nende suurte, vähemalt esialgu ühekordsete otsuste tulemusel. Riigireform sisaldab samuti ühekordseid tegevusi, kuid põhiline kasu peaks tulenema riigisektoris töö tegemise viisi muutusest. Riigireformi kohta on keerulisem öelda, millal see valmis saab, sest eeldab tegevuste pidevat jälgimist ja kohandamist eesmärgile.

 

Oodatav eesmärkide täitmine

2017. aasta haldusreformi all on siinkohal mõeldud esiteks haldusterritoriaalset reformi, mis seisnes omavalitsuste vabatahtlikus ühinemises ning valitsuse algatusel liitmises suuremateks üksusteks. Selle aluseks oli haldusreformi seadus. Teiseks võeti reformi osana 14.06.2017 vastu kaks seadust, mis reguleerivad omavalitsuste ülesandeid ning tegevuse korraldust: “Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja teiste haldusreformi elluviimisega seotud seaduste muutmise seadus” ning “Maavalitsuste tegevuse lõpetamisest tulenev Vabariigi Valitsuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seadus”. Mõlemad jõustusid 1. jaanuarist 2018.

 

Suvel 2017 vastu võetud seaduste üks põhimõttelisimaid muudatusi oli KOV ühisameti moodustamise ja sellele ülesannete üleandmist võimaldava regulatsiooni loomine. Nimetatud uued regulatsioonid võivad kujuneda oluliseks ja kaasa tuua põhimõttelisi muudatusi Eesti omavalitsuste toimimises juhul, kui praktikas seda võimalust ka kasutama hakatakse. Vabariigi Valitsus on lubanud rakendada toetavaid meetmeid (nõustamine, koostatud juhendmaterjal jmt).[3] Ühisasutuste loomine on vahend, mis võib aidata saavutada nii haldus- kui riigireformi keskseid eesmärke – koostöö, paremad teenused ja samas kulude kokkuhoid.

 

Märgiline on ka mitmete seni maavalitsuse vastutusalas olevate ülesannete kohalikele omavalitsustele ühiseks täitmiseks andmine. Suurimad muudatuse ootavad tõenäoliselt ees ühistranspordi korraldust. Ühiselt hakatakse korraldama tegevusi ka kultuurivaldkonnas, terviseedenduses ning turvalisuse alase koostöö koordineerimises. Olulise sümboolse tähendusega on maakonna arendustegevuse kavandamise andmine omavalitsustele (sh maakonna arengustrateegia koostamine). Ent sellegi sammu tegelik sisu ja mõju selgub samuti hiljem praktika käigus.

 

Maavalitsustelt anti kohalikele omavalitsustele üle veel näiteks alaealiste õigusrikkujatega seotud ülesanded, valimiste korraldamine, asendushoolduse korraldamine. Maakonnakesksed kohalikud omavalitsused hakkavad tegelema ka rahvastikutoimingutega.

 

Eelnevad kirjeldatud sammud on loonud vähemalt senisest parema aluse, et kohalikud omavalitsused saaksid hakkama seaduses olemasolevate ülesannete täitmisega. Suuremad omavalitsused ja koostöömudelid võiksid anda võimaluse ressursse efektiivsemalt kasutada ning pakkuda paremat teenust kohalikele elanikele. Kuna aga omavalitsuste ülesannete kasv võrreldes reformi eelse seadusandlusega oli minimaalne, siis õiguslikult kohalik otsustusõigus ühiskonnaelu korraldamisel alates 2018. aastast jõustunud muudatustega oluliselt ei suurenenud.

 

2018. aasta riigieelarvesse viidi mõned omavalitsuste rahastamise muudatused. Need on kooskõlas haldusreformi eesmärkidega. Püütakse luua võimalused pakkuda kvaliteetsemaid ja kättesaadavamaid teenuseid, suurendada omavalitsuste finantsautonoomiat. Lepiti kokku kohalikele omavalitsustele laekuva tulumaksuosa järk-järguline kasv ning tulubaasi taastamine tasandusfondi osas. Kuigi endiselt on suur osa riigieelarvest omavalitsustele eraldatavatest toetustest seotud kindla otstarbe ja tingimustega, siis sihiks on võetud toetuste integreerimine kohalike omavalitsuste tulubaasi, mis jaotatakse mitte sihtotstarbeliselt, vaid maksutulude ja tasandusfondi kaudu. Selliselt suurendatakse omavalitsute paindlikkust ja vastutust avalike teenuste osutamisel. Rahaeraldistelt sihtotstarbe kaotamine on kaudselt seotud ka riigireformi eesmärgiga hoiduda ülereguleerimisest.[4]

 

Tasandusfondi lisati tagamaalisuse koefitsient, mis arvestab õpilasealiste elanike paiknemise mõjusid kuluvajadusele. Tagamaalisuse koefitsient võiks aidata kaasa piirkondade konkurentsivõime kasvu eesmärgi saavutamisele. Nii kohalike omavalitsuste ülesanded kui rahastamine plaanitakse veel aastatel 2018-2020 üle vaadata. Rahastamispõhimõtete muudatuste kõrval antakse omavalitsustele ühinemiste eest ühekordse toetusena aastate 2017-2019 jooksul prognoositavas kogusummas kokku 65 miljonit eurot.[5]

 

Kohapealse otsustusõiguse ulatust peegeldab ka omavalitsuste investeerimissuutlikkus. Varasemate Eesti omavalitsuste ühinemine on üldiselt kasvatanud nende investeerimisvõimekust.[6] 1990. aastatel toimunud ühinemiste analüüsis aga leiti, et ühinemisjärgsel perioodil valdade investeeringute maht oluliselt vähenes. Ka tulu ühe elaniku kohta langes, sest riigipoolse toetuse osa vähenes ning riik ei täitnud oma lubadusi ühinemiskulude kompenseerimisel.[7] Seega edasine haldusreformi käik ja tulemus sõltub suuresti riigieelarve otsustest.

 

Riigieelarve võetakse vastu üheks aastaks. Tulevikku ulatuvad kokkulepped ei ole lõplikult siduvad. Õiguspärasele ootusele tuginedes saavad omavalitsused mitmeaastases perspektiivis kindlalt loota tõenäoliselt vaid ühinemistoetuste väljamaksmisele.

 

Tasandusfondi arvestamise põhimõtete muutmine on seotud ka nii haldus- kui riigireformi eesmärgiga võimaldada ühtlasemat piirkondlikku arengut. Piirkondade konkurentsivõimesse panustatakse veel riigireformi osana heaks kiidetud riigiasutuste pealinnast väljaviimise plaaniga. Riigipalgaliste töökohtade kättesaadavuse parandamine väljaspool Tallinna on olnud Jüri Ratase juhitud valitsuse keskne ja eelmisest mingil määral eristuv riigireformi teema, millest ka enim räägitud.

 

Riigiasutuste Tallinnast väljaviimine on selgelt regionaalpoliitiline meede, mis töötab samal ajal vastu riigireformi mõttele muuta avaliku sektori toimimist efektiivsemaks ning vähendada valitsemise mahtu. Kui organisatsioonilisi otsuseid tehakse riigiasutuste juhtide asemel valitsuse tasandil, siis võetakse juhtidelt ära olulised juhtimishoovad. Edasi ei saa juhte enam panna vastutama organisatsiooni kulude ja toimimise eest, sest otsused tehakse nende eest mujal ära. Samuti muutub keerulisemaks riigipalgaliste töötajate arvu vähendamine, sest silmas tuleb pidada töötaja või töökoha regionaalset paiknemist, mitte seda, mis oleks organisatsiooni ja riigi kui terviku vaatest tõhusad otsused. Lisanduvad ka ühekordsed täiendavad kolimiskulud. Töö ümberkorraldamisest tulenevalt võivad olla avaliku teenuse kvaliteet ja kättesaadavus ajutiselt häiritud.

 

Nii haldusterritoriaalne reform kui maavalitsuste tegevuse ümberkorraldamine peaks aga ootuste kohaselt täitma riigireformi keskset eesmärki – suurendama avalikku sektori efektiivsust. Omavalitsusüksuste ühinemise mõju efektiivsusele on teaduskirjanduses teiste riikide praktikale tuginedes väga palju uuritud. Enamuste kohaliku omavalitsuse reformide ideeks on maailmas mastaabiefekti ärakasutamise püüe, et saada kulusid suurendamata paremat avalikku teenust.[8] Arvestatakse, et teenuse pakkumise kulu ühe elaniku kohta väheneb, kuid sissetulekud elaniku kohta ei pruugi väheneda.[9] Viimane oleneb muidugi rahastamissüsteemist.

 

Väliskogemust analüüsides on teadlased valdavalt jõudnud järeldusele, et mastaabiefekt omavalitsuste ühinemiste puhul kehtib.[10] Aga paljud autorid leiavad, et mõju on seotud ühinenud omavalitsuste suurusega. Kuni teatud suuruseni on mastaabiefekt olemas, aga uus üksus peab olema samas piisavalt suur. Liiga suurte omavalitsuste puhul avaldub jällegi negatiivne efekt.[11] On ka uurimusi, mis pole mingit seost omavalitsuse võrreldavate kulude ja suuruse vahel leidnud.[12] Mastaabiefekt näib hästi toimivat just tiheasustusega suuremate omavalitsuste puhul, hõreda rahvastikutihedusega ja väikese populatsiooniga ääremaadel mitte.[13]

 

Vabatahtlike ja sunduslike ühinemiste võrdlevate uuringute tulemused on samuti vastuolulised. Mõned järeldavad, et sundliitmised vähendavad halduskulusid, kuid vabatahtlikel ühinemistel mõju kuludele ei ole.[14] Teised leiavad, et just vabatahtlikud ühinemised on olnud edukamad.[15]

 

Lisaks võimalikule kulude kokkuhoiule tuuakse ühinemiste positiivsete mõjudena välja suurenenud strateegilist, administratiivset ja tehnilist võimekust ning keskvalitsuse väiksemat reguleerimiskulu.[16] Kokkuvõttes on haldusterritoriaalsete reformide väliskogemus nii riigiti kui ajas väga erinev. Ühinemiste edukus sõltub nii majadustsüklilisest ajastusest, poliitilisest olukorrast kui ka reformi administratiivsest läbiviimisest. Ent pea kõik uurimused rõhutavad, et ühinemised ei taga automaatest kuluefektiivsust. Võimalikud positiivsed mõjud võib oskamatu elluviimine ära rikkuda.[17] Seega järeldub teaduskirjandusest, et haldusterritoriaalse reformiga on Eestis loodud eeldused tõhusamaks riigivalitsemiseks, kuid tegelik tulemus sõltub kohapealsest elluviimisest.

 

Ka Eesti enda varasem kogemus lubab oodata, et valitsemiskulude osakaal ühinenud omavalitsuste eelarvetes varasemaga võrreldes väheneb. Kuluefektiivsuse suurenemist on senistes analüüsides välja toodud kui kõige ilmsemat ühinemisjärgset positiivset tendentsi. Samuti on leitud, et varasemate ühinemiste tulemusena pikemas  perspektiivis vähenes ametikohtade arv (eelkõige osalise töökoormusega kohtade arvelt), suurenes töötajate spetsialiseerumine ning paranes haldusaparaadi töö kvaliteet. Omavalitsuste osutatavate teenuste kvaliteet ühtlustus. Hästi standardiseeritud teenuste osas ja eriti suuremate teenuste osutajate tõttu (nt haridus, raamatukogud) toimis mastaabiefekt, mis aitas ühikukulusid kokku hoida.[18] Ühinemislepingud ei anna palju lootust kokkuhoiuks, pigem on paljud neist suunatud olemasoleva säilitamisele. Aga ka varasem kogemus on näidanud, et kui esialgu nähakse ette lihtsalt struktuuride kokku tõstmine ja allasutuste säilitamine, siis hilisema praktika käigus siiski efektiivsust otsitakse.[19]

 

Senised haldusterritoriaalsed muudatused Eestis tunnetuslikult ei aidanud kaasa bürokraatia vähendamise ega suurendanud paindlikkust eesmärkide täitmisel. Omavalitsuste ühinemine rahva arvates vähendas omavalitsusametnike sidet sihtrühmadega, ametnikud kaugenesid kohapealsetest probleemidest, inimestega suhtlemiseks jäi vähem aega ning bürokraatia kasvas.[20]

 

Senised omavalitsusüksuste ühinemised on ka hoiatavaks eeskujuks ääremaastumise süvenemisel ega pole aidanud kaasa piirkondade ühtlasema arengu saavutamisele. Suuremates omavalitsustes jäävad ääremaa probleemid ja vajadused keskusega võrreldes suhteliselt varju. Keskuse mured võimenduvad, kuna see on oluline suuremale osale elanikest. Ääremaastumise süvenemist on täheldatud ennekõike seal, kus kohalik kogukond pole organiseerunud või kus pole kohalikke eestvedajaid.[21]

 

Kõigi kirjeldatud muudatuste tegelik mõju selgub hilisema praktika käigus, ent võimalus mitmete eesmärkide poole liikumiseks on loodud. Varasem kogemus omavalitsuste ühinemisel ei pruugi korduda, et pakub õppetunde, millest hoiduda.

 

Tõenäoliselt aga ei vasta senini haldusreformis tehtud otsused ootustele. Dokumentides kirja panduga on muudatused kooskõlas, kuid eelnev poliitiline retoorika andis tunnetuslikult aluse oodata suuremaid muutuseid omavalitsuste rollis kohaliku elu juhtimisel ja korraldamisel ning finantsautonoomias.

 

Haldusreformi elluviimine lähtuvalt riigireformi eesmärkidest

Kuna haldusreformi on käsitletud osana riigireformist, siis tuleks hinnata, kas haldusreform viidi ellu riigireformi vaimus – efektiivselt, säästlikult, paindlikult, vähese halduskoormusega ja hoidudes ülereguleerimisest.

 

Igasugune reform, mis hõlmab haldusstruktuuride muutmist, on kulukas. Suur reform on väga kallis. Veel on vara hinnata, millised on haldusreformiga kaasnevad täielikud kulud. Seekordsed ühinemistoetused ning hüvitised endistele omavalitsusjuhtidele on senise Eesti praktika suurimad. Suured ühinemistoetused ja sotsiaalsed garantiid olid kahtlemata oluliseks motivatsiooniks kohtadel reformi läbiviijate jaoks. Vähemalt osaliselt toimus seetõttu enamus ühinemisi vabatahtlikus voorus. Rahaline kompensatsioon osutus kindlasti ka üheks eduteguriks, miks üleriigilise haldusreformi läbiviimine seekord õnnestus.

 

Lisaks otsestele ühinemistega seotud kuludele, näiteks omavalitsuse nime ja staatuse muutmisega seotud toimingud, kaasnevad tõenäoliselt mitmed ennustamatud lisakulud. Riigikontroll on välja toonud, et lisakulud tulenevad vähemalt üleminekuperioodil teenuste ja toetuste korraldamisel kuni tuleb administreerida mitut paralleelset süsteemi. Mida kauem see teenuste ühtlustamine kestab, seda suurem on risk õigusvaidlustega kaasnevateks kuludeks. Täiendavad tasud tuleb tõenäoliselt maksta ka teenusepakkujatega lepingute muutmisel. Sellest tuleneb omakorda oluliste teenuste katkemise risk. Ja plaanitud hangete edasilükkamine võib tähendada ebaefektiivset rahakasutust.[22]

 

Kõiki ühinemistoetusest tehtavaid kulutusi ei saa ka laiemas perspektiivis kuluks nimetada. Näiteks kui raha kasutatakse arengukavas või ühinemislepingus kokku lepitud vajalike investeeringute tegemiseks. Konkreetsetele investeeringutele hinnangute andmisel tuleb vastata küsimusele, kas tegemist on ühekordse investeeringuga, mis toob pikemat tulu, või on see väljaminek, millega hiljem kaasnevad kulud on suuremad kui saadav tulu.

 

Ettevalmistusperiood nii ulatusliku reformi läbiviimiseks oli kokku äärmiselt lühike (alla 2 aasta). Sellise ajasurve tõttu ei saa tõenäoliselt rääkida reformiprotsessiga kaasnevast ülemäärasest halduskoormusest ning ülereguleerimisest. Me veel ei tea lõplikult, milliseid tõrkeid selline ajas saavutatud efektiivsus hiljem kaasa toob. Mõnede ohtude eest on Riigikontroll hoiatanud. Muudatused jäävad kiirustades täpsemalt läbi mõtlemata. Andmekogude ja arhiivide üleandmisel toimub andmete kaotsiminek. Raamatupidamis­põhimõtteid ei jõuta ühtlustada, see viib tehingute tõrgeteni ning ebatäpsete finantsandmeteni. Puudulikud ülevaated varadest ja kohustustest võivad põhjustada varade kaotsiminekut ning kahjulike tehingute tegemist.[23] 

 

Teaduskirjanduses on rõhutatud, et just reformi üleminekuperioodil ollakse omavalitsustes kõige altimad tegema ebamõistlikke ja raiskavaid otsuseid. Arvestatakse sellega, et kulud tehakse ühes omavalitsustes, aga kulud kantakse teises tulevases omavalitsuses.[24] Varasemalt on ka Eestis tähele pandud, et vahetult enne ühinemist tegid mitmed vallad investeeringuid, mis ei lähtunud piirkonna kui terviku huvidest.[25] Oluline osa just ühinemistoetustest kulub investeeringuteks ja helded ühinemistoetused annavad selleks märkimisväärsed võimalused. Tihtipeale tehakse otsused selliselt, et iga ühineja saaks midagi. Aga see pole uue omavalitsuse kui terviku vaatest mõistlik ja nii ei mõelda läbi, mis oleks pikaajaliselt kasulik.[26]

 

Haldusreformi kontekstis on palju räägitud omavalitsusjuhtide hüvitistest, täiendavatest preemiatest ning koondamistasudest.[27] Ühinemislepingutes on ametnikele ette nähtud sotsiaalsed garantiid mitmel juhul veelgi suuremad kui seadusega lubatud.[28] Uutest suurematest omavalitsustest tuleb uudiseid enneolematult kõrgetest tasudest.[29] Teaduskirjanduses on hoiatatud, et reformieelsel perioodil suurendatakse töötasu, et uues omavalitsuses tagada kõrgem sissetulek või hilisemad koondamishüvitised oleksid suuremad. Käesoleva analüüsi valmimise ajaks avalikustatud raamatupidamisandmetest[30]ei paista, et  2016. või 2017. aastal oleks toimunud üldist enneolematult suurt palgatõusu. Selgelt eristub ainult 2017. aastal töötasude ebaregulaarse osa märgatav tõus. 2017. aasta 10 kuuga kulutati ebaregulaarsetele tasudele 27% rohkem kui eelmisel aastal. 2016. ja 2015. aastal tõusid need tasud vastavalt 10% ja 9% võrreldes eelnenud perioodiga. Pisteline esialgne analüüs näitab ka seda, et ühinenud omavalitsuste palgastatistika ei eristu oluliselt riigi keskmisest.[31] Aga  kindlasti on vajalik täpsem analüüs, kui kogu 2017. aasta info on laekunud.

 

Näited pillavatest otsustest ning enneolematult suurtest tasudest ja hüvitistest ei pruugi olulist mõju suures pildis omada, kuid need mõjutavad reformi mainet avalikkuse silmis.[32] Selline käitumine jätab avalikkusele mulje, et haldusreformiga kulud suurenevad. Enne ühinemisi tühjendatakse seniste omavalitsuste rahakotid.[33] Usaldus omavalitsuse ja laiemalt riigi vastu väheneb. Pettumus avaliku võimu otsustes ohustab reformide õnnestumist.

 

Kokkuvõte

Käesoleva kogumiku teistes osades analüüsitakse põhjalikumalt, miks just seekord haldus(territoriaalne)reform õnnestus. Üks põhjusi oli aga kindlasti suurema tõukejõu olemasolu riigireformi näol. Haldusreformi on nimetatud riigivalitsemise reformi üheks mootoriks.[34] Või oli riigireform kui kanderakett, mille najal sai haldusreform tehtud. 2015. aasta Riigikogu valimisteks oli selge, et muudatused riigivalitsemises on möödapääsmatud.[35] Kuna reformida on alati lihtsam teisi, mitte enda organisatsiooni, siis on ka arusaadav, miks keskvalitsus asus agaramalt pihta just kohalikest omavalitsustest.

 

Haldusreformi paberile kirja pandud eesmärgid suuresti ühtivad riigireformi eesmärkidega. Erinevad dokumendid kasutavad lihtsalt veidi isesugust sõnastust. Kaks seni haldus- ja riigireformi ajal ametis olnud valitsust on rõhutanud erinevaid eesmärke. Esialgne efektiivsuse retoorika asendus hiljem pigem tähelepanuga omavalitsuste autonoomia suurendamisele ja regionaalpoliitilistele probleemidele.

 

Vara on veel anda hinnanguid, kas ja kuidas haldusreform aitab kaasa riigireformi eesmärkide täitmisele. Siin ei anta ka hinnangut ühegi konkreetse ühinemise kohta, vaid haldusreformi aluspõhimõtetele ja kaasnenud seadusandlikele otsustele. Teoreetiliselt peaks reform looma alused efektiivsuse kasvuks, kohapealse otsustusõiguse suurenemiseks ja ühtlasemateks teenusteks üle Eesti. Haldusreform võiks aidata kaasa ka töötajate arvu vähenemisele kooskõlas riigireformi eesmärkidega. Varasem ühinemiste kogemus Eestis aga ei luba, et haldusreform aitaks bürokraatiat vähendada või ääremaastumist peatada. Haldusreformiga seotud otsused kohalike omavalitsuste ülesannete ja rahastamise kohta vastavad seatud eesmärkidele. Aga tunnetuslikult jäävad senised muutused alla ootustele, sest reformiga seotud ootused on väga üles köetud.

 

Kokkuvõttes sõltub reformi tulemus elluviimisest. Nii edasistest keskvalitsuse sammudest kui omavalitsuste tegudest. Oluline on see, kuidas head mõtted teoks tehakse. Võimalikud positiivsed mõjud võib oskamatu rakendamine ära rikkuda. Kui tulemuseks on vaid piiride ja nimede muutus, sisulist efektiivsust ega paremat avalikku teenust ei kaasne, siis on palju aega, raha ja vaeva asjatult kulutatud. Pettumus kohalikus ja riigivõimus ohustab iga reformi õnnestumist ning õõnestab demokraatlikku riigikorraldust.

 

Hea on siiski see, et me ei pea enam haldusreformi tegemisest lõputult rääkima. Pooleliolevate protsesside lõpule viimine ning asjade ära tegemine toetab ka riigireformi püüdlusi. Seni on tegemata haldusreform on olnud justkui hea põhjendus, isegi ettekääne, miks midagi teha ei saa. Omavalitsuste jaoks on vähemalt mõneks ajaks tagatud töörahu. Ent ühtki reformi ei tehta igaveseks ning edasised omavalitsuskorralduslikud muudatused on tulevikuski vajalikud.

 

[1] Fox, W.F., Gurley, T., 2006. Will Consolidation Improve Sub-National Governments? World Bank Working Paper 3913

Reingewertz, Y. 2012. “Do municipal amalgamations work? Evidence from municipalities in Israel” Journal of Urban Economics 72 (2-3), 240-251

[2] Vt nt Rõhu, T. 2016. „Haldusreform ja Tõstamaa – võrrand tundmatutega“ Tõstamaa Tuuled 1.06.2016.

Uukkivi, R. 2016. „Haldusreform, kas poliitiline t****pikendus?“ Sõnumitooja 24.08.2016

[3] 2018. aasta riigieelarve eelnõu seletuskiri

[4] 2018. aasta riigieelarve eelnõu ja seletuskiri

[5] Ibid.

Valitsuskomisjoni ja Omavalitsusliitude Koostöökogu delegatsiooni 2018. aasta riigieelarve läbirääkimiste lõpp-protokoll

[6] Raideberg OÜ. 2012. Põlva linna ja valla ühinemise teostatavus- ja tasuvusanalüüs

Sootla, G., Kattai, K.& Viks, A. 2008. “Kohalike omavalitsuste 2005. a ühinemiste ja selle tagajärgede analüüs” Tallinna Ülikool, Riigiteaduste Instituut

[7] Geomedia OÜ. 2001. “Omavalitsuste ühinemise mõju valla haldussuutlikkusele. Kuue aastatel

1996 – 1999 ühinenud omavalitsuse näitel“

[8] Fox, W.F., Gurley, T. 2006. Will Consolidation Improve Sub-National Governments? World Bank Working Paper 3913

[9] Reingewertz, Y. 2012. “Do municipal amalgamations work? Evidence from municipalities in Israel” Journal of Urban Economics 72 (2-3), 240-251

[10] Ibid.

[11] Vt nt Hanes, N. 2015. “Amalgamation Impacts on Local Public Expenditures in Sweden” Local Government Studies 41 (1), 63-77

Solé-Ollé, A. & Bosch, N. 2005. “On the Relationship between Authority Size and the Costs of Providing Local Services: Lessons for the Design of Intergovernmental Transfers in Spain” Public Finance Review,

33 (3), 343–384

[12] Derksen, W. 1988. Municipal amalgamation and the doubtful relation between size

and performance. Local Government Studies 14, 31–47

[13] Aulich, C., Gibbs, M., Gooding, A., McKinlay, P., Pillora, S.,  & Sansom, G. 2011. Consolidation in Local Government: A Fresh Look. Volume 1: Report. Australian Centre of Excellence for Local Government.

[14] Blesse, S., Baskaran, T. 2016. “Do municipal mergers reduce costs? Evidence from a German federal state” Regional Science and Urban Economics, 59, 54-74

[15] Hanes, N., Wikström. M. 2010. „Amalgamation Impacts on Local Growth: Are Voluntary Municipal Amalgamations More Efficient than Compulsory Amalgamations?“ Canadian Journal of Regional Science 33(1), 57-70

[16] Dollery, B., Byrnes, J. & Crase, L. 2007. “Is Bigger Better? Local Government Amalgamation and the South Australian Rising to the Challenge Inquiry” Economic Analysis & Policy 37 (1), 1-14

Fox, W.F., Gurley, T., 2006. Will Consolidation Improve Sub-National Governments? World Bank Working Paper 3913

[17] Aulich, C., Gibbs, M., Gooding, A., McKinlay, P., Pillora, S.,  & Sansom, G. 2011. Consolidation in Local Government: A Fresh Look. Volume 1: Report. Australian Centre of Excellence for Local Government

[18] Raideberg OÜ. 2012. Põlva linna ja valla ühinemise teostatavus- ja tasuvusanalüüs

Sootla, G., Kattai, K.& Viks, A. 2008. “Kohalike omavalitsuste 2005. a ühinemiste ja selle tagajärgede analüüs” Tallinna Ülikool, Riigiteaduste Instituut

Geomedia OÜ. 2001. “Omavalitsuste ühinemise mõju valla haldussuutlikkusele. Kuue aastatel

1996 – 1999 ühinenud omavalitsuse näitel“

[19] Ibid.

[20] Ibid.

[21] Raideberg OÜ. 2012. Põlva linna ja valla ühinemise teostatavus- ja tasuvusanalüüs

Sootla, G., Kattai, K.& Viks, A. 2008. “Kohalike omavalitsuste 2005. a ühinemiste ja selle tagajärgede analüüs” Tallinna Ülikool, Riigiteaduste Instituut

Geomedia OÜ. 2001. “Omavalitsuste ühinemise mõju valla haldussuutlikkusele. Kuue aastatel

1996 – 1999 ühinenud omavalitsuse näitel“

[22] Riigikontrolli 30.06.2017 kiri nr 2-1.9/17/50095/3 “Riigikontrolli tähelepanekud haldusreformi läbiviimise riskide kohta”

[23] Riigikontrolli 30.06.2017 kiri nr 2-1.9/17/50095/3 “Riigikontrolli tähelepanekud haldusreformi läbiviimise riskide kohta”

[24] Blom-Hansen, J. 2010. “Municipal Amalgamations and Common Pool Problems: The Danish Local Government Reform in 2007” Scandinavian Political Studies 33 (1), 51-73

[25] Geomedia OÜ. 2001. “Omavalitsuste ühinemise mõju valla haldussuutlikkusele. Kuue aastatel

1996 – 1999 ühinenud omavalitsuse näitel“

[26] Riigikontrolli 30.06.2017 kiri nr 2-1.9/17/50095/3 “Riigikontrolli tähelepanekud haldusreformi läbiviimise riskide kohta”

[27] Loe nt „Ametis edasi või ametist ilma – haldusreform täidab vallavanemate kukrut“ ERR 8.11.2017

[28] Riigikontrolli 30.06.2017 kiri nr 2-1.9/17/50095/3 “Riigikontrolli tähelepanekud haldusreformi läbiviimise riskide kohta”

[29] “Volikogu juht teenib nelja saarlase kuupalga”, Postimees 7.11.2017

[30] Käesoleva analüüsi valmimise ajal on avalikustatud 2017. aasta 10 kuu omavalitsuste raamatupidamisandmed. Ja neid on võimalik võrrelda varasemate aastate sama perioodiga.

[31] Riigi saldoandmike infosüsteem, Rahandusministeerium

[32] Vt näiteks “Seda oligi arvata: pärast haldusreformi omavalitsuste kulud suurenevad”, Lõunaeestlane 20.11.2017

[33] Loe nt “Endise Väätsa valla kontol ei jagu raha arvete tasumiseks”, BNS 4.12.2017

[34] Peaministri kõne Riigikogule riigivalitsemise reformist 14.04.2016

[35] Vt ka Riigipidamise kava programm, Eesti Koostöö Kogu, kättesaadav https://www.kogu.ee/riigipidamise-kava/


[1] Vt näiteks OECD Government at a Glance 2017, 2015, 2013

[2] Eesti Arengufond. Eesti fookuses 10/2012 “Väliskeskkond 2020: olulised trendid ja nende tähendus Eestile”

 

Taro, K. (2018). Haldusreform riigireformi osana. — Artiklite kogumik “Haldusreform 2017”, lk 469-499. Tallinn: Rahandusministeerium.

Taro, K. (2018). Administrative Reform as Part of State Reform. Collection of articles: Administrative reform 2017 in Estonia, pp 523-560. Tallinn: Ministry of Finance.