Indrek Teder, kõne energiakonverentsil

Indrek Tederi kõne Äripäeva korraldatud energiakonverentsil 22. novemberil 2012 Tallinnas.

 

ELEKTRIENERGIA KÄTTESAADAVUS TARBIJALE

Indrek Teder

Kõne, 22.11.2012

2013.a avaneb Eestis elektriturg: kõik tarbijad saavad valida endale ise elektrimüüja ning riik enam elektrienergia hinda ei reguleeri. Elektri hind kujuneb turul ning ette teada on seegi, et tarbijaid ootab ees hinnatõus (võimalik, et tõusevad ka elektriarve teised komponendid, kuid sellele ma täna ei keskendu). Kogu see teave tekitas minus kaks suurt ja üksteisega seotud küsimust: esiteks, kas müüjad saavad tarbijatele 2013.a tõesti pakkuda tõhusa konkurentsi tulemusel kujunenud hinda? Teiseks, kas 2013.aastaks on riik võtnud kasutusele piisavad tarbijakaitsemeetmed kindlustamaks, et inimesed ei hakka maksma ebamõistlikku hinda?

Julgen aga alustada hoopis muuga. Nimelt väikese kriitikaga energiapoliitikat mõjutava Euroopa Liidu keskkonnapoliitika aadressil. Teen seda, sest leian, et vahel tuleb kahelda isegi selles, milles kahtlemist peetakse tabuks.

 

I  Euroopa Liidu keskkonna- ja elektripoliitika mõju Eesti elektrienergiaalastele valikutele

Euroopa Liit mõjutab järjest rohkem meie ühiskonna põhimõttelisi valikuid. Ka Eesti energiamajandus ja –poliitika on tihedalt seotud Brüsselis tehtud otsustega. Teisisõnu osad valikud, olgu nad siis põhjendatud või mitte, on tehtud liidu tasemel ning nende mängureeglitega tuleb arvestada.

Nii võime täna vaid küsida, kas ilma Euroopa Liidu otsusteta oleks me võtnud sedavõrd kiiresti niivõrd ambitsioonikad eesmärgid energiatootmise CO₂ heitmete vähendamiseks; kui ei peaks arvestama CO₂ kvoodi võimaliku hinna ja keskkonnatasudega, kas siis esineks oht, et põlevkivist toodetud elektrienergia ei suudaks aastal 2024 hinnas konkureerida tuuleenergia või naaberriikide tuumaenergiaga; kas me initsieeriks riigi toega sedavõrd kiiresti tuuleenergia kasutuselevõttu; kas me saadaks kodutarbijad 2013.a avatud turule olukorras, kus meil ei ole piisavaid elektriühendusi teiste riikidega ega riigisisest elektrivõimsuste tõhusat konkurentsi.

Ma miskipärast arvan, et vastus enamikule nendest küsimustest on „ei“. Toetun seda öeldes ka Eesti viimase aja energiapoliitilistele otsustele. Need viimase aja otsused näitavad ühelt poolt kuulekust EL keskkonna- ja energiapoliitikale (nt taastuvenergiast elektritootmise soodustamine, naaberriikidega ühenduste rajamine), teisalt aga ehk ka ettevaatlikust minna üle ebakindlatele energiaallikatele ennem, kui oleme piisavalt ühendatud nö turvaliste riikide elektrivõrkudega (selle näiteks on otsus rajada uus põlevkivielektrijaam).

Ma ei soovi kõige eelöelduga üldse kritiseerida Euroopa Liitu, Eesti kuulumist sinna ega väida ka seda, et fossiilkütuste senisel kujul kasutamise jätkamine ja taastuvenergia tõrjumine oleks lahendus energiaprobleemidele. Üldsegi mitte. Leian, et Euroopa Liitu kuulumine on ainuvõimalik valik. Tean ka seda, et kodumaine peamine fossiilkütus on ammenduv, välisriikide fossiilkütused on lisaks kallid ning nendest sõltumine hõlmab ühtlasi teatavat julgeolekuriski. Nii et kindlasti on fossiilkütuste kõrvale vaja juba lähitulevikus alternatiive taastuvenergia kujul. Julgen EL tasemel tehtud otsuseid kritiseerida vaid osas, milles need tõrjuvad keskkonnakaitse meetmetega fossiilkütuseid sedavõrd intensiivselt elektritootmisest välja.

Kas fossiilkütused ikka alati on sedavõrd saatanast ning kas Euroopa Liidu poolne CO₂ heitmete drastiline vähendamine aitab päästa maailma? Kas taastuvenergia ülisuur kasutuselevõtt suudab tagada Euroopa varustuskindluse või peaks suunama raha hoopis millegi kolmanda väljamõtlemisse? Võimalik, et ma sooviksin lihtsalt, et kõlama pääseksid ka need teadlased, kes julgevad kritiseerida fossiilkütuste vaenajaid ja näevad ette võimalusi sujuvamaks primaarenergia ressursside ümbermängimiseks. On lihtsalt inimlik hakata kahtlema, kas tehtud valikud on õiged, kui igalt poolt kuuleme vaid toetust langetatud valikule  - taastuvenergia tagab varustuskindluse ja sõltumatuse; fossiilkütus, ka kodumaine, on kurjast - ning igasugune kriitika langetatu osas on PR meetmetega välistatud.

 

II Euroopa Liidu keskkonna- ja energiapoliitika suundumused ning nende realiseerumise eeldused

Samas annan aru, et Euroopa tasemel on vähemasti täna kehtiv otsus vähendada fossiilkütustel põhinevaid tootmisvõimsusi maksupoliitika abil (tõsta nendest elektritootmise hind kõrgeks) ning soodustada taastuvatel allikatel baseeruvate tootmisvõimsuste kasutuselevõttu. Sellisel suundumusel on kaks tagajärge: esiteks muudab see elektrisüsteemid ebastabiilsemaks (tasub mõelda kasvõi tuuleenergia ebastabiilsusele kõrge nõudlusega külmal ajal) ning Eesti kontekstis tähendab see ka seda, et muutume suure tõenäosusega elektrit eksportivast riigist hoopiski importijaks.

Nii olemegi olukorras, kus vajame varustuskindluse tagamiseks tulevikus häid ühendusi teiste riikidega. Arusaadavalt teab ka Euroopa Liit, et ühes taastuvatest allikatest elektri tootmise propageerimisega tuleb varustuskindluse tagamiseks integreerida liikmesriikide elektrisüsteemid. Ühes sellega, seotuna juba EL üldise algideega luua üle Euroopaline kaupade ja teenuste vaba turg, on EL soov ka ühtne turg elektrienergia valdkonnas. Selleks, et ühtne turg toimiks, et elektrienergia tootmise ja müügi valdkonnas oleks tõhus konkurents, mis toob õiglased hinnad tarbijatele, on samuti vaja häid riikidevahelisi ühendusi.  

Euroopa riikide elektrisüsteemide omavaheline ühendatus on täna väga erinev. Nii on näiteks Taani väga hästi ühendatud enda naabritega, kuid balti riikide, sealhulgas Eesti üldine ühendatus teiste Euroopa Liidu riikide elektrisüsteemidega on käesoleval ajal väga probleemne ning ülekandevõimsused on suuresti alles arendamisel. 

Elektrituru initsieerimiseks on EL näinud ette veel mitmeid meetmeid. Näiteks riikide kohustuse tagada põhivõrguettevõtja sõltumatus tootmis- ja tarnetegevusest, et ka uued tootjad saaksid turule tulla ja konkurentsi soodustada. Üle-euroopalise elektrituru tekke eesmärki kannab ka EL nõue, et alates 2007.a peaks Euroopa Liidus saama kõik tarbijad ise valida endale elektri tarnijat. Nii see ka enamikes liikmesriikides toimus. Eesti küsis ja sai 2004.a turu lõplikuks avanemiseks pikendust kuni 2013.a alguseni.

Seega on elektrimajanduses toimumas suured muudatused: erinevate liidu ja riigi poolt kehtestatavate meetmetega muudetakse elektrienergia tootmisvõimsuste struktuuri – soodustatakse taastuvatel allikatel põhinevaid võimsusi; mõjutatakse negatiivselt fossiilkütustest tootjaid; arendatakse riikidevahelisi elektriühendusi ja riikide siseseid võrke; üritatakse järjest enam tagada Euroopa Liidu ühise elektrituru teket. Ehk foorumi teket, kus saab elektrit vabalt osta ja müüa; kus hind kujuneb tõhusa konkurentsi, mitte riikide regulatsiooni tulemusena; kus tootjatel tekiks stiimul uutesse võimsustesse investeerida.

Kas seda protsessi võiks võrrelda vendade Strugatskite kujundiga tigu nõlvakul?

 

III Kas 2013.a toimub elektriturul Eesti regioonis tõhus konkurents, mis tagab mõistliku ja põhjendatud hinna tarbijale?

Peagi on käes 2013.a, kui kõik Eesti tarbijad saavad valida endale elektrimüüja (ja neid on meil Eestis õnneks mitu) ja sõltuvad elektrit ostes müüja pakutud hinnast. Riik enam elektrihinda ei reguleeri ning ütleb ajakirjanduse vahel tarbijale, et nüüd on kõik turu teha ja riik ei saa ega võigi enam midagi teha (sellest, kas riik saab midagi teha, veidi allpool). Nö turuhinnast, täpsemalt börsihinnast sõltuvad elektrituruseaduse § 76 jj järgi ka need, kes ostavad üldteenust.

Olen nõus, et üldjuhul on turul kujunenud hind, isegi kui see on reguleeritud hinnast kõrgem, kõige mõistlikum hind, nö õiglane hind. Toon võrdluseks konkurentsiseaduse § 17, mis ütleb, et kui määratakse hindu või kohustusi eri või ainuõigusega ettevõtjale, siis tuleb need määrata nii, et selle ettevõtja kaupade ostjad või sellele ettevõtjale kaupade müüjad ei satuks oluliselt halvemasse olukorda kui vaba konkurentsi puhul antud valdkonnas. Seega kui eeldada, et 2013.a toimiks konkurents nii elektri müüjate kui tootjate osas, siis võiks 2013.a kujunevat kõrget elektrihinda pidada mõistlikuks ja õiglaseks.

Kas aga 2013.a alguses on elektrimüüjatel võimalik Eestis inimestele üldse pakkuda sellist elektrienergiat, mille hind on kujunenud tootjatevahelises tõhusas konkurentsis?

MKM asekantsler ütleb 30.09.2012 rahvale elektri hinnatõusu selgitades: „Niiet kui me turgu ei avaks, siis järgmisest aastast oleks meil samasugune elektri hind nagu turu avanedes“. Teisisõnu ütles asekantsler, et turg ei mõjuta elektrihinda üldse ning selgitas, et hind tõuseb CO₂ kvoodi tõttu, mida enam 2013.a ei saa tasuta.  Sellest tsiteeritud selgitusest koorub, et järgmisel aastal domineerib endiselt Eesti Energia poolt põlevkivist toodetav elektrienergia ja selle hind.

Mõistlik müügihind tarbijale saab kujuneda vaid siis, kui toimub erinevate tootmisvõimsuste vaheline tõhus konkurents, milleks on tarvis erinevate võimsuste eksisteerimist ning piisavaid ühendusi teiste riikide energiasüsteemidega. Ka EL tasemel räägitakse elektri ühisturust või vähemasti suurte regioonide turust. Julgen öelda, et elektrienergia hind aastal 2013 ei kujune Eesti tarbija jaoks tõhusa konkurentsi tulemusel: puuduvad piisavad ühendused teiste riikidega ning riigisiseselt ei ole ega tule erinevaid tootmisvõimsusi sedavõrd, et need tõhusalt konkureeriks. Seega jääb tarbija kõrge elektritarbimise koormusega perioodil veel pikaks ajaks ehk seni kuni meie ühendatus teiste riikidega ei ole hea, hetke turuvalitseja meelevalda. Turuvalitseja elektri hind on suure tõenäosusega aina kallinev, sest keskkonnamaksud tõusevad. Ei saa ka välistada turuvalitsejal tekib soov manipuleerida, sest tema seisund turul talle selleks võimaluse annab.

Siin juures hindu enam ex ante ei reguleerita. Nii oleme avanud tarbijatele elektrituru ja lõpetanud hindade reguleerimise, kuid ülekandevõimsuste nappuse tõttu ei kujune tarbijate jaoks hind siiski vähemasti mõned aastad veel tõhusa konkurentsi tulemustel. Vähemasti külmal ajal.

 

IV Kas Euroopa Liit keelab tarbijate kaitsmise elektri siseturu direktiivide järgi? Milliseid tarbijakaitsemeetmeid lubab EL kasutada?

Eesti riigi esindajad on selgitanud rahvale, et EL nõuab elektrihinna vabaks laskmist ja riik ei saa enam midagi teha.  Kas tõesti nii? Eriti olukorras, kus on arusaadav, et elektrienergia turg Eesti kontekstis ei toimi (vähemasti külmal ajal). 

EL on võrreldes oma algusaastatega muutunud väga keskkonnasõbralikuks aga ka sotsiaalseks. Kas see on alati põhjendatud, on iseküsimus. Oluline on aga see, et EL idee tekitada ühisturg ja liberaliseerida seni monopoolseid turge, ei ole kunagi olnud eesmärk omaette, vaid eelkõige tarbijate huvides läbiviidav protsess: eeldatakse, et vaba konkurents pakub parema tulemuse tarbijale. Isegi kui jätta EL suurenev sotsiaalsus kõrvale, siis lubab liit olukorras, kus turg ei toimi ega taga tarbijale mõistlikku hinda, riigil sekkuda. Eriti üleminekuetappides (kuna liberaliseerimine ei toimu kunagi prauhh). Nii ka elektri puhul.

2009.a elektrienergia siseturu ühiseeskirjad soovitavad riikidel tungivalt võtta ka turu avamise järel meetmeid väikeste tarbijate kaitsmiseks: „Liikmesriigid peaksid tagama, et kodutarbijatele ja, kui liikmesriigid seda vajalikuks peavad, väikestele ettevõtetele oleks tagatud elektri tarnimine kindlaksmääratud kvaliteediga ja selgelt võrreldavate, läbipaistvate ning mõistlike hindadega. Liikmesriigid peaksid võtma vajalikke meetmeid, et kaitsta elektrienergia siseturul kaitsetumaid tarbijaid.“  

Nii ei tulene Eestile EL õigusest mitte üksnes kohustust – maksu, mis maksab! – elektriturg avada, vaid samas tuleneb ka kohustus arvestada lõpptarbijate, sh kaitsetute tarbijate huvidega ning tagada neile elektrienergia kui kõigile igapäevaeluks tarviliku üldhuviteenuse kättesaadavus.  Seejuures ei pea ma silmas mitte ainult elektri kättesaadavust füüsilises mõttes, st seda, et elektriliinid sinu metsatallu ulatuksid (ja see on ka vaieldamatult oluline), vaid ka seda, et elektrienergia oleks majanduslikus mõttes kättesaadav.

Kuna 2013.a alguses ei toimu Eesti tarbija jaoks elektriturul veel tõhusat konkurentsi ning põlevkivienergia hind, mis tarbijahinda suuresti mõjutab, on keskkonnatasude tõttu kallinev, siis leian, et Eesti riik peaks kaaluma Euroopa Liidu õigusega lubatud meetmete kehtestamist tarbijate kaitseks. Seega ei ole minu jaoks tarbijakaitse meetmete vajalikkus mitte KAS-küsimus, vaid KUIDAS-küsimus. Ja võtmekohaks on siin see, kuidas tagada õiglane tasakaal ühelt poolt turu avanemise loomulike valude aga teisalt lõpptarbijate, eelkõige kõige kaitsetumate tarbijate huvide vahel. Nende KUIDAS-küsimuste üle ma alljärgnevalt arutleda tahangi.

 

V Milliseid tarbijakaitsemeetmeid kasutada?

Mulle on jäänud mulje, et viies jutu avatud elektriturust rääkides võimalikele tarbijate toetamiseks mõeldud meetmetele seondub see paljudele pahatihti ikka ja ainult elektrihinna reguleerimisega ja selle fikseerimisega allpool turuhinda.

Selgitan, et minu arvates ei tähenda ega peagi tarbijate, sealhulgas kaitsetute tarbijate toetamine tähendama üksnes hinna reguleerimist. Mõeldavad on ka mitmed muud, nii elektrisektori-spetsiifilised kui ka üldisemad, sotsiaalse iseloomuga toetusmeetmed. Ka Euroopa Liit julgustab liikmesriike välja töötama energiavaesusega võitlemise riiklikke tegevuskavasid, mis võivad hõlmata nii elektriarvete tasumisega seotud konkreetseid meetmeid kui ka üldisemaid sotsiaalsüsteemi raames võetavaid samme.

Nii näiteks on Iirimaal teatud eelduslikult kaitstumatel tarbijagruppidel võimalik saada  aastas spetsiaalset elektritoetust, mis katab igakuiselt või aastalõikes teatud elektri tarbimismahu.[1] Ühendkuningriigis on aga elektrimüüjatel kohustus teha teatud tarbijate gruppidele nende elektriarvetes kindlaksmääratud summas hinnaalandust;[2] samuti peavad nad tagama, et nende kaitsetutest tarbijatest klientide tasutav elektrihind on alati ühtlasi selle müüja poolt erinevate pakettide raames pakutav madalaim hind (n-ö best deal)[3].

Iseenesest on võimalik ka erinevaid energiatõhususe tõstmisele suunatuid meetmeid käsitleda üldise energiavaesuse vastu võitlemise kontekstis. On ju teada, et kõige odavam energia on see, mille me tarbimata jätame. Iseküsimus on aga, kas need meetmed on esmajoones sobivad ka kaitsetute tarbijate toetamiseks? Vaevalt, et pere, kus pärast erinevate arvete tasumist jääb vaid kasin summa toidu ja riiete jaoks, kaalub esmajoones uue, kõige kõrgema energiatõhususklassiga külmiku soetamist või Kredexi toel energiaauditi tegemist ja kodu soojustamist.[4]

Olgugi, et minu arvates ei ole lõpptarbijate, sh kaitsetute tarbijate elektrihinna reguleerimine kaugeltki ainus võimalus energiavaesusega rinda pistvate tarbijate abistamiseks, ei ole see eelnevalt kindlaks määratud ja piiritletud tarbijate gruppide lõikes siiski välistatud. Ei pea paika ka väited nagu oleks teatud piiritletud juhtudel hindade reguleerimine ja avatud elektriturg omavahel absoluutselt ühitamatud. Ka Euroopa Kohus on võrdlemisi hiljuti, küll maagaasi turu liberaliseerimise tingimustes, aktsepteerinud riigi sekkumist ja de facto kohustuslike nn võrdlushindade kehtestamist ka pärast turu avanemist, niikaua kui turul ei ole veel tõhusat konkurentsi[5]. 

Arusaadavalt  ei kutsu ma üles valimatult ja igavesest ajast igavesti kõigile kodutarbijatele avatud turu tingimustes  fikseeritud hinnaga elektrit müüma pelgalt selle pärast, et – nagu ka ajakirjandusest läbi on käinud – „kõik teised teevad ju ka!“. Möönan ka, et mõõdutundetu hindade reguleerimine võib toimida kahe teraga mõõgana – see võib olla vahend, kuidas pakkuda ebapiisava konkurentsi tingimustes tarbijatele elektrit mõistliku ja taskukohase hinnaga; teisalt võib see aga teatud oludes  saada ise piduriks, mis takistab tõhusa konkurentsi kujunemist. Ometi ei heidaks ma seda võimalust seda enne põhjalikult läbi kaalumata kõrvale.

 

VI 2013.aastaks kehtestatud tarbijakaitsemeetmed Eestis ja nende piisavus

Minu hinnangul on Eesti aga elektrituru avanenud rabistades, tarbijakaitse küsimusi läbi mõtlemata. Valitsuse retoorika on, et hind kujuneb turul, ex ante hinnakontroll on välistatud ja meede hinnahüpete vastu on toimetulekutoetus. Arusaadavalt jääb ka ex post konkurentsijärelevalve, kuid mõeldes viimaste aja kaasustele, kui efektiivne on Konkurentsiameti hinnajärelevalve tegevus monopolide osas?

Minule tundub väga kergekäeline kaitsetu tarbija taandamine vaid allapool viimset vaesuspiiri elavatele inimestele, kes saavad toimetulekutoetust. Selline lähenemine oleks muidugi hõlbus, kuna võimaldaks kõik energiavaesuse ja kaitstute tarbijate küsimused juba eos pareerida üheainsa väitega, et toimetulekutoetus on vastus kõigile küsimustele ning rohkem pole vaja oma pead vaevata. Sellegipoolest tundub mulle vajalik kaitsetute tarbijate mõiste laiem käsitlemine – pole põhjust arvata, et need üksikisikud ja perekonnad, kellele jääb pärast igakuiste arvete tasumist pereliikme kohta kätte natuke üle 76 euro ja 70 sendi, s.t üle praeguse toimetulekupiiri,  ei maadleks igakuiste elektri- ja küttearvetega. Ja nad ei pruugi neist maadlustest alati võitjana väljuda.

Minu arusaamist mööda peaks kaitsetute tarbijate toetamiseks võetavad sammud looma n-ö turvavõrgu neile tarbijatele, kellel avatud elektrituru hindadega silmitsi seismine ähvardab jalad alt viia. Ja need ei ole vaid need, kel jääb alla 80 euro pereliikme kohta kätte. Ka 4 liikmelisel perel, kelle netosissetulek on 600 eurot kuus, võib 10 eurone elektrihinna tõus talvel tähendada valusat hoopi. Isegi 3 eurone tõus ei ole kõigile neile, kel jääb suts üle 80 euro kätte peale kommunaalkulude tasumist, nali. Mõnele võib 3-4-eurone täiendav väljeminek tähendada lihtsalt üht maitsmata cappucinot meeldivas kohvikus vaatega vanalinnale, teisele aga seda, et enne järgmist palgapäeva jääb 2 päeva toiduraha just puudu.

Senini on leitud, et ühest küljest toimetulekutoetuse regulatsioon teisalt teatud oludes seni minu poolt mainimata võrguühenduse katkestamise keeld on sisuliselt piisavad, tagamaks  kõigile tarbijatele elektrienergia kättesaadavuse ja toimetuleku ka avatud elektrituru tingimustes. Ütlen veel kord, et mina selles veendunud siiski ei ole.

Pealegi, ei ole EL elektrituru direktiivis sätestatud üldise energiavaesuse vastu võitlemise mõte see, et avatud turu tingimustes hätta sattunute probleemid lastakse kasvada nii suureks, kuni nad ühel hetkel on sunnitud astuma n-ö viimase vaesusabi igakuise taotlemise nõiarattasse. Vastupidi – haavatavate tarbijate kaitseks võetavad meetmed peaksid ennekõike ennetama ja välistama isikute alla toimetulekupiiri kukkumist, kus enam tõesti midagi muud üle ei jää, kui sammud kohalikku vallamajja toimetulekutoetuse järgi seada.

 

Lõpetuseks

Mu hinnang on see, et Eesti on asunud jälle liiga suure hurraaga olema Euroopa Liidu normide ja poliitikate rakendamise musterriik. Oleme olnud agarad turu avajad, kes jätavad printsipiaalselt kasutamata EL õigusega ettenähtud võimalused oma tarbijate abistamiseks. Ja seda vaatamata sellele, et meil 2013.a isegi ei ole õiget turgu, paljus dikteerib elektrihinda endiselt turul valitsevas seisundis olev riigile kuuluv ettevõtja.

Kuigi sotsiaalteemad ei ole Eesti riigis popid ja ma isegi ei kõnele neist alati hea meelega, siis siinkohal tahan öelda, et enne, kui me ei ole piisavalt ühendatud teiste riikidega, peame vähemasti kaitsetute tarbijate huvides kehtestama rohkem toetavaid meetmeid kui seni. Vastasel juhul on meil palju tarbijaid, kes ei saa elektrit majanduslikel põhjustel kätte.

 

---