Indrek Teder, ettekanne Balti riikide ja Põhjamaade ombudsmanide koostööseminaril Riias

Õiguskantsler ja järelevalve jälitustoimingute üle

 

Austatud ombudsmanid, daamid ja härrad,

 

Benjamin Franklin on öelnud: „Mistahes ühiskond, kes loovutab osa vabadusest, et saavutada turvalisust, ei vääri kumbagi ning lõpuks kaotab mõlemad“.[1]

 

Ilmselt nõustute, et privaatsusõigus ühelt poolt ja avalik kord ning riigi julgeolek teiselt poolt ei ole vastandlikud ega üksteist välistavad väärtused. Samal ajal on põhiküsimus, kuidas leida tasakaal põhiõiguste ja -vabaduste piirangute ning ühiskonna turvalisuse kui põhiseaduslikku järku eesmärgi vahel.

 

On tõsiasi, et tehnika järjest kiirenev areng on toonud kaasa elektrooniliste sidevahendite muutumise meie igapäeva lahutamatuks osaks. Jälgimisvahendite täiustamine ja info kiirem töödeldavus on aga teinud haavatavamaks meie privaatsuse. Väljudes hetkeks kitsalt jälitustegevuse sfäärist, saab näiteks tuua kehaskännerid ja muud kontrollimeetmed lennujaamades, rääkimata telefonikõnede ja internetiliikluse andmete üle-euroopalisest säilitamiskohustusest (data protection direktiiv) või lennureisijate andmete kogumisest ja kasutamisest nii siin kui sealpool ookeani.

 

Minu ettekande lähtealus ja põhisõnum on, et seal, kus on tegu õiguste intensiivse piiramise lubamisega, peab ombudsmanil olema pädevus ja kohustus vajadusel sekkuda. Eraldiseisev küsimus on see, kuidas ombudsman seda teha saab.

 

Julgeoleku- ja jälitusasutuste tegevust katab teatavasti suures osas riigisaladuse kaitse. See asjaolu toob mistahes järelevalve teostajale kaasa mitmeid probleeme. Teisalt on õigusriigile omane püüd muuta avaliku võimu tegevus üha avatanumaks ja läbipaistvaks, mis on jälitustegevuse toimimispõhimõtetega olemuslikus vastuolus.

 

Seetõttu tahan teiega järgnevalt jagada enda kogemust õiguskantslerina selles valdkonnas toimetades.

 

Õiguslik regulatsioon

 

Alustuseks tuleb märkida, et Eesti seadus eristab:

 

Erialakirjanduses räägitakse ka kriminaalluurest ja luurest ning vastuluurest. Eestis on vastav regulatsioon eraldi seadustes: vastavalt kriminaalmenetluse seadustikus ja jälitustegevuse seaduses ning julgeolekuasutuste seaduses. Kaitseväeluure on reguleeritud eraldi kaitseväe korralduse seaduses.

 

Alates 01.01.2013 jälitustegevuse seadus iseseisvana kaotatakse, kriminaalluure üldsätted ja tõendit kogumine kriminaalmenetluses jäävad menetlusseadusesse. Ülejäänud osa, sh taustakontrolli reguleerivad paragrahvid viiakse eriseadustesse, nt tunnistajakaitseseadus või vastavat taustakontrolli reguleeriv muu seadus (politsei ja piirivalve seadus, relvaseadus, turvaseadus).

 

Õiguskantsleri pädevus

 

Tulles minu tegevuse juurde jälitustegevuse valdkonnas, siis esmalt mõned sissejuhatavad märkused õiguskantsleri pädevuse kohta.

 

Eestis on õiguskantsleri institutsiooni ühendatud ombudsmani ja põhiseaduse järelevalvaja rollid. Olgu kohe meenutatud, et jälitustoimingute salajasuse tõttu on inimesel oma õiguste kaitse raskendatud, kui mitte lausa välistatud. Seega ei saa ombudsman üldjuhul jääda ootama inimeste kaebusi, vaid kasutada tuleb proaktiivset lähenemist. Viimast on mõistlik alustada seadusliku regulatsiooni hindamisest.

 

Mis puudutab jälitustoiminguteks loa andmist, toimingute läbiviimist ja kohtulikku kontrolli, siis õigusemõistmisesse sekkumise keelu tõttu on õiguskantsleri pädevusest välistatud vaidlusküsimused, mis on kohtu menetluses või kohtus otsustatud. Kuni 08.06.2012 ei olnud õiguskantsleri seaduse sõnastuse järgi üheselt selge, kas rikkumised kriminaalmenetluse kohtueelses menetluses alluvad subsidiaarsena õiguskantsleri uurimisele või mitte. Äsja jõustunud muudatuste järgi seda täpsustati, välistades ombudsmani pädevuse. Põhjendus on selles, et süütegude kohtuväline uurimine on ettevalmistus kohtumenetluseks ja õiguste riivete intensiivsust silmas pidades on üldjuhul tagatud kohene kaebeõigus, k.a juhul, kui menetlus lõpetatakse prokuratuuri määrusega kohtueelses menetluses. Küll säilis õiguskantsleril selles osas normikontrolli pädevus. Lisaks on õiguskantsler Eestis ainus kohtusüsteemi väline institutsioon, kellel on õigus algatada distsiplinaarmenetlust kõigi kohtunike suhtes.

 

Kokkupuude jälitustoimingute valdkonnaga võib õiguskantsleril Eestis tekkida ka kõrgete riigiametnike[2] immuniteedimenetluses. Eesti põhiseadus järgi võib nimetatud isikud kriminaalvastutusele võtta üksnes õiguskantsleri ettepanekul Riigikogu enamuse nõusolekul. Sellise ettepaneku tegemisele eelneb kohtueelse menetluse seaduslikkuse hindamine. Kriminaalmenetluse seadus on jälitustoimingute seaduslikkusele kehtestanud eriti täpsed nõuded.

 

Õiguskantsleri tegevuste kronoloogia

 

Annan järgnevalt kronoloogilise ülevaate õiguskantsleri(te) olulisemast tegevusest jälituse valdkonnas. Siinkohal ei saa jätta märkimata, et üldisi arusaamasid ja ka praktikat on Eestis olulisel määral suunanud Riigikohtu mitmed viimaste aastate otsused jälitustoimingutega saadud tõendite kasutamisest kriminaalmenetluses. Aga ka Euroopa Inimõiguste Kohtu asjakohased lahendid, nii teiste liikmesriikide, aga ka Eesti suhtes[3]. Taustaks on tõsiasi, et eeskätt korruptsiooni- ja narkokuritegude uurimisel on kriminaalmenetluses kasutatud tõendite saamiseks jälitustegevust. Alates 2008. aastast on Justiitsministeerium avaldanud ka asjakohast statistikat, seni küll ebaregulaarselt.[4]

 

Esimesena tuleb mainida 1993. aastal toonase õiguskantsleri Riigikohtus algatatud menetlust. Selle tulemusena leidis kinnitust tänaseks üldtunnustatud õigusriiklik põhimõte: põhiseaduses loetletud õigusi eraelu ja kodu puutumatusele ning sõnumite saladusele saab piirata üksnes seaduse alusel. Nimelt nähti 1993. aastal vastu võetud muudatuse tulemusel ette, et kaitsepolitsei võib ajutiselt (kuni eraldi seaduse vastuvõtmiseni) kasutada nn operatiivtehnilisi erimeetmeid Riigikohtu esimehe eriloal. Seadus ei avanud nende erimeetmete sisu ega näinud ette aluseid, kuna vastavat luba taotleda või anda võib. Riigikohtu otsusele järgnes kiirelt jälitustegevuse seaduse vastvõtmine 1994. aastal.

 

2005. aastal korraldas Õiguskantsleri Kantselei rahvusvahelise andmekaitsealase teaduskonverentsi „Infonälg vs. privaatsusjanu“, mille käigus peatuti alateemana ka põhiõiguste kaitsel jälitustegevuse sfääris.

 

2007 kevadel valmis seisukoht kaitseväeluure volitustest ja järelevalve korrast. Analüüsist ilmnes, et kaitseväe ametnikud teostasid seadusliku aluseta taustakontrolli. Analüüs näitas ka seda, et toona kehtinud jälitustegevuse seadus ei vastanud kaitseväeluure vajadustele. Kaitseväelaste suhtes alustati kriminaaluurimine ning asuti välja töötama kaitseväe korralduse seadust.

 

2007. aastal küsiti õiguskantsleri arvamust kahe eelnõu suhtes, millest üks puudutas korrakaitselist jälitustegevust ning teine kaitsepolitseiameti pädevuse täpsustamist.

 

2008. aastal Riigikogule esitatud õiguskantsleri eelmise tegevuse ülevaates sisaldus analüütiline artikkel pealkirjaga „Sisemise rahu tagamiseks teostatava jälitustegevuse legitiimsed eesmärgid ja seaduslikkuse kontroll“. Jätan selle teemapüstituse mõjude hindamise teiste hooleks. Tahan vaid märkida, et artiklis toodi välja mh kriitika Riigikogu julgeolekuasutuste järelevalve erikomisjoni[5] tegevuse suhtes, kelle aastaaruandlus oli salastatud ja kättesaadav vaid Riigikogule endale. Alates 2009. aastast on komisjon oma aruande lühema variandi teinud Riigikogu veebilehel avalikult kättesaadavaks.

 

2008 tuli anda arvamus seoses jälitus- ja julgeolekuasutuste tsiviilkontrolli, täpsemalt kõnede pealtkuulamise logifailidega. Selgus, et praktikas sideettevõtjatele pandud kohustuse täitmine oli problemaatiline, samuti ilmnesid puudujäägid õiguslikus regulatsioonis.

 

2008 märtsis tegin riigi peaprokuröri taotlusel Riigikogule ettepaneku endise ministri ja toonase Riigikogu liikme kriminaalmenetlusliku immuniteedi äravõtmiseks. Hinnates kohtueelse uurimise seaduslikkust analüüsisime erilise tähelepanuga jälitustoimingutega seonduvat. Kriminaaltoimikus olid tõendina telefonikõnede pealtkuulamise protokollid. Selleks ajaks ei olnud Riigikohtu praktikas veel lahendust saanud mitmeid õiguslikke küsimusi, nt kas ühes menetluses jälitustoimingutega saadud teavet võib kasutada teises kriminaalmenetluses ja kui jah, siis mis eeltingimustel.

 

2008. aasta suvel kujundasin seisukoha kaebuses, mis puudutas jälitustoimingutega kogutud teabe hävitamise korda. Menetluse põhiküsimus seisnes selles, kas jälitustoimingutega saadud teavet tuli säilitada kuni kohtumenetluse lõpuni, kuna see võis sisaldada õigustavaid asjaolusid või oli isiku huvides salaja kogutud teabe esimesel võimalusel hävitamine. Jälitusteabe säilitamine ei ole otseselt kriminaalmenetluse ese, samuti muutus asjassepuutuva kriminaalmenetluse ajal õiguslik regulatsioon, mistõttu piirdus minu menetlus hinnanguga õiguste rikkumisele kehtiva seaduse valguses. Märgin, et ajaliselt hilisemad Euroopa Inimõiguste Kohtu lahendid asuvad siiski seisukohale, et kogutud teave peab üldjuhul kohtumenetluse ajal olemas olema.

 

Mis puudutab aga konkreetseid kaebusi, siis näitab minu kogemus, et aastas laekub ombudsmanimenetluses keskmiselt vaid paar jälitustoimingutega vähemal või suuremal määral seotud avaldust.

 

Jätkates kronoloogiliselt, siis 2008. aasta lõpus andsin arvamuse jälitustegevust põhjalikult ümberkorraldavale eelnõule.

 

Vaatamata mitmetele positiivsetele muudatustele tuli osutada kitsaskohtadele, millest põhimõttelisemad olid:

1. ettevalmistatavate kuritegude kohta salajase teabe kogumise eesmärk on ebaselge;

2. puudulik on jälitustoimingute tegemisega riivatud põhiõiguste kaitseks kaebuste esitamise kord;

3. põhjalikku läbitöötamist vajab menetlusgarantiide[6] süsteem.

 

Selle eelnõu menetlus kestis 2008 sügisest kuni seadusena vastuvõtmiseni veebruaris 2011. Toimus üle 10 komisjoni istungi ja eelnõud täiendati menetluse kestel oluliselt. Nagu slaidilt näha, siis järgnes sellele eelnõule ka „vigade parandus“, aga sellest veidi hiljem.

 

2009 märtsis tegin ettepaneku kahe Riigikogu liikme kriminaalmenetlusliku immuniteedi äravõtmiseks. Taaskord tuli hinnata jälitustoimingutega saadud teabe seaduslikkust. Selles kriminaalasjas koosnes toimik 193 köitest, jälitusprotokollidele oli lisatud kokku 40 salvestist. Praktikas lahendamata küsimusena tõin toona välja asjaolu, et kohtu luba jälitustoiminguteks oli antud tähtajaga kaks kuud, lubades loas nimetatud jälitustoiminguid teha aga lühema ajavahemiku (nt 30 või 45 päeva) jooksul. Jälitustoimiku ega kohtulubade materjalide põhjal ei olnud võimalik veenduda loas nimetatud päevade arvu järgimises, küll kinnitas prokuratuur, et teostas selle üle kontrolli, kuid ei vormistanud ühtegi dokumenti, kuna seadus seda ei nõudnud. Hiljem on Riigikohus nimetanud sellist praktikat problemaatiliseks.

 

2009 mais osalesid minu nõunikud EL liikmesriikide, Šveitsi ja Norra luure- ja julgeolekuteenistuste järelevalvega tegelevate parlamendikomisjonide 5. konverentsil ning valmistasid ette konverentsil heaks kiidetud nn Tallinna deklaratsiooni[7] (ühised väärtused ja tsiviilkontrolli põhimõtted) ettevalmistamisel. Konverentsil esines minu asetäitja-nõunik ka kõnega (Common European Principles in oversight of intelligence and counter-intelligence).

 

2009–2010 viis minu nõunik kohtunikele ja kriminaalpolitseinikele, samuti advokaatidele läbi mitmeid koolitusi põhiõiguste kaitsest jälitustegevuses.

 

2011. aasta mais jõudis lõpule menetlus jälitustoimingust teavitamise regulatsiooni põhiseaduspärasusest. Peatun sellel menetlusel pikemalt.

 

Esmalt kaebuse sisust. Avaldusega pöördus advokaat, kes esindas kriminaalmenetluses n-ö kolmanda isikuna jälitustoimingutele allutatud isikut (hiljem tunnistaja), ühe erakonna peasekretäri. Avaldaja leidis, et tema varjatud jälgimine 4 kuu jooksul lähtus poliitilistest eesmärkidest. Samuti avaldas ta rahulolematust, kuna, et jälitustoimingust teavitamine toimus 2,5 aastat pärast toiminguid. Avaldaja kritiseeris ka seadusesätet, mis võimaldas teavitamist pikalt edasi lükata, kui teavitamine võib kahjustada kriminaalmenetlust või soodustada kuritegevust. Lõbusa vahepalana selgus avaldusest, et välise sarnasuse tõttu oli ühel korral varjatult jälgitud vale isikut, tõenduseks oli juurde lisatud internetist kättesaadavad fotod.

 

Kuna avalduse laekumise ajal kõnealune kriminaalmenetlus kestis, ei alustanud ma uurimist jälitustoimingute õiguspärasuse kontrollimiseks. Avaldajale sai selgitatud, et seadusest tulenev keeld kasutada jälitustegevust erakondade ja ühiskondlik-poliitiliste ühenduste diskrediteerimiseks, on seotud tõendi lubatavusega. Viimasele antakse hinnang kriminaalmenetluses. Jälitustoimingust teavitamisega väidetavalt viivitamise osas soovitasin avaldajal pöörduda kohtusse. Õiguskantsleri menetlus keskendus seega teavitamise edasilükkamist võimaldava normi põhiseaduspärasusele.

 

Kuigi avaldaja tõstatas küsimuse vaid kriminaalmenetluses tehtud jälitustoimingutest, laiendasime oma menetlust ka kriminaalmenetluseelsele (korrakaitselisele) jälitustegevusele. Järgides õiguskantsleri menetlustava kuulata ära eelnõu väljatöötamise eest vastutavad ministeeriumid, ilmnes, et kuigi paralleelselt menetleti Riigikogus jälitustegevust korrastavat eelnõud, puudus konstruktiivne koostöö kõneluses küsimuses. Justiitsministeerium ja Siseministeerium leidsid, et kehtiv regulatsioon ei ole puudulik. Samal ajal näitasid Riigiprokuratuurilt ja Riigikogu erikomisjoni käest saadud vastused, et praktikas kontroll jälitustoimingust teavitamise edasilükkamise üle ei ole regulaarne või puudub Riigikogu tasemel üldse. Olgu täpsustatud, et 2004. aastal toimunud kriminaalmenetluse reformi käigus muudeti varasemaga võrreldes jälitustoimingust teavitamise korda: kui varem inimene võis pöörduda ja küsida, kas teda on jälitatud, siis uus kord pani asutustele kohustuse inimest omal initsiatiivil teavitada kohe kui see enam ei ohusta teabe kogumise eesmärki.

 

Kokkuvõttes jõudsin seisukohale, et avaldaja viidatud teavitamise edasilükkamise alused on liiga laiad ja seetõttu vastuolus põhiseadusega. Samuti tuvastasin põhiseadusvastasuse selles, et seadus ei ütle expressis verbis kas isiku võib jätta üldse teavitamata. Kolmas oluline konstitutsioonile aspekt oli see, et seadus ei näe ette sõltumatut ja erapooletut järelevalvet jälitustoimingust teavitamise edasilükkamise üle. Möönsin, et teatud erandlikel ja seadusandja poolt paika pandud asjaoludel on teavitamata jätmine olulise õigusliku väärtuse kaitseks lubatav, kuid seda ei saa otsustada täitevvõim ise. Kuna inimene, keda tehtud salajasest toimingust ei teavitata, ei saa oma õiguste riivest üldjuhul teada, puudub ka võimalus kohtulikuks kontrolliks.

 

Riigikogu nõustus minu ettepanekuga ja tegi Justiitsministeeriumile ülesandeks vajaliku seaduseelnõu algatamine. Asjakohane eelnõu algatati Riigikogus käesoleva aasta veebruaris ja võeti seadusena vastu 06.06.2012.

 

Sellega olen tegelikult jõudnud olevikku, täpsemalt küll paari nädala tagusesse aega. Soovin siiski pöörduda korraks tagasi 2011 vastuvõetud jälitustegevuse korraldust muutva seaduse juurde. Selgitan, et varasemas eelnõus ei lahendatud jälitustoimingust teavitamise probleemi, kuna minu lõppseisukoha kirjapanek ja samal ajal aktiivne osalemine muude jälitustegevuse probleemide lahendamisel Riigikogus ei võimaldanud esimest ülesannet lõpule viia enne valimisi, s.o Riigikogu koosseisu volituste lõppemist. Valimiste toimumine põhjendab ka esimese eelnõu vastuvõtmisega kiirustamist.

 

Jälitustegevuse regulatsiooni kaalukust ja teema aktuaalsust Eestis iseloomustab see, et kuigi president kuulutas 2011. aastal seadusemuudatused välja, pidas ta vajalikuks täiendavalt kohtuda asjassepuutuvate ministrite, Riigikogu esindajate ja minuga. President juhtis tähelepanu mõnedele lahendamata jäänud probleemidele, millele osundasin ka oma arvamuses eelnõu menetluse ajal. Selle tulemusel moodustas Justiitsministeerium märtsis 2011 asjatundjate töögrupi. Selle kohtumistel osales ka minu nõunik (olemata töögrupi ametlik liige). Töögrupi üheks ülesandeks oli pakkuda lahendus jälitustoimingust teavitamise probleemile. Sisuliselt asuti välja töötama vigade parandust vastuvõetud seadusele. Laskumata kõigisse selle uue seaduse nüanssidesse, ja peamiselt positiivsetesse arengutesse, siis märgin, et jälitustoimingute hulgast otsustai jätta välja nn kõne liiklusandmete päring ja sidevahendi (mobiiltelefon, arvuti IP-aadress) omaniku tuvastamise päring ning laiendada õigust selle abinõu kasutamiseks lisaks kõigile kuritegudele ka väärteomenetlusse. Toimingu tegemise eeltingimuseks on kriminaalmenetluses jätkuvalt prokuratuuri luba ja väärteomenetluses kohtu luba.

 

Mis puudutab ettepanekut jälitustoimingust teavitamise korra kohta, siis paraku otsustati kohtuliku kontrolli nõue rakendada ainult uutele alates 01.01.2013 tehtavatele jälitustoimingutele. Kohtuliku kaitseta jäeti need isikud, kelle suhtes jälitusmenetlus lõpetati enne uue seaduse jõustumist, kuid keda ei ole jälitustoimingust teavitatud ega teavitata ka hiljem. Selliste isikute põhiõiguste riive minu hinnangul jätkub ning kohtulik kontroll on välistatud. Positiivsena saab ehk välja tuua, et parlamentaarset kontrolli teostav Riigikogu komisjon n-ö õppis oma tegemata jätmisest, ning 2011. aastal pööras teavitamise teemale lähemat tähelepanu. Samas ei ole välistatud, et vaidluse lõplikuks lahendamiseks tuleb mul pöörduda Riigikohtusse.

 

Järeldused: pilk tulevikku

 

Kokkuvõtteks mõned ajalises plaanis ettepoole suunatud mõtted.

 

Vaatamata ca nelja aasta jooksul tehtud pingutustele korrastada jälitustoimingutega seonduvat kriminaalmenetluses ja korrakaitse valdkonnas, on mul tunne, et saan ja pean oma põhiseaduslikkuse järelevalve pädevust ka edaspidi kasutama. Seda loodetavasti senisest väiksemas ulatuses.

 

Vaadates tulevikku, seisavad minu ja minu meeskonna ees kaks põhimõttelist küsimust:

 

Esiteks, kas ja mis ulatuses analüüsida julgeolekuasutuste tegevust ja tegevuse õiguslikke aluseid (julgeolekuasutuste seaduses)?

 

Esimesi arglikke samme selle teema päevakorda tõstmisel on teinud nii Riigikogu eelmine koosseis kui ka Justiitsministeerium. See probleemvaldkond on laiem kui põhiõiguste riiveid ettenägevate normide sõnastus, küsimus on ka vastavate pädevustega asutuste ülesannete jaotusest ja nn võimukontsentratsiooni põhimõttest (Kaitsepolitseiamet omab topeltpädevust, tegutseb luuretegevusega Eesti territooriumil ja omab ka pädevust mõnedes kriminaalmenetlustes).

 

Teiseks, kas ja mis ulatuses viia läbi omaalgatuslikke ombudsmani menetlusi?

 

Lähtun siinkohal õiguskantsleri kui konstruktiivse kriitiku ning riigivõime tasakaalustava institutsiooni olemusest. Ombudsmani menetluse eesmärk on ju tuvastada kitsaskohad, mida sõltumatu ja erapooletu hindajana vajadusel järje peale aidata. Teisalt aga, isegi kui menetluse lõpptulemuseks on rikkumiste ja korralageduse tuvastamise asemel üldjoontes toimiva süsteemi eestleidmine, on ombudsmani tegevusel põhiõigusi intensiivselt riivava valdkonna kontrollijana väärtus ühiskonna jaoks olemas. Leian, et kõigil jälitustegevuse sfääri järelevalvajatel on moraalne kohustus sisulise (tõsiseltvõetava) kontrolli kaudu luua usaldust vastavate volitustega asutuste tegevuse vastu. Tuletan meelde, et ilma sise- ja ka välisohtude tuvastamise ja tõrjumiseta ei püsi ka põhiõigusi ja –vabadusi austav õigusriik.

 

Laiemas plaanis, ühtlasi tulles tagasi minu ettekande alguse juurde, on küsimus legitiimsete eesmärkide ja kaasnevate riivete proportsionaalsusest. Kitsamalt ombudsmani ülesandeid silma pidades on aga oluline see, kuidas olla võimalikke probleeme ennetades ja tuvastades piisavalt tark ja tähelepanelik. Pean silmas olukorda, kus jälitustegevusega kaasnevatest probleemidest avalikult ja avameelselt rääkima ei kiputa ja kus inimene ise üldjuhul ei saa teadmatuse tõttu pöörduda oma põhiõiguste ja – vabaduste kaitseks pöörduda ei kohtu ega ka ombudsmani poole.

 

Lõpetan sellega oma ettekande ja loodan, et sellele järgneb viljakas arutelu. Tänan teid tähelepanu eest!