Õiguskantsleri asetäitja-nõuniku Hent Kalmo kõne apteekide asutamispiirangute istungil Riigikohtus, 17.09.2013
Austatud kohtunikud!
Kuna piltlikult öeldes on selles vaidluses palju tolmu üles keerutatud, siis ma püüan võtta lühidalt kokku asja sisu. Kõige lihtsam on seda teha nõnda, et vaadelda esmalt, kuidas mõjutavad piirangud: (1) olukorda linnades; (2) siis, kuidas need mõjutavad olukorda maal; ja siis, (3) millised on maa ja linna seosed – just selles punktis on asja tuum, kuna väidetakse, et apteekide asutamise piiramine linnades mõjutab soodsalt olukorda maal.
Niisiis, esmalt mõju linnades. Alustagem sellest, et pole mingit põhjust arvata, et suurema konkurentsi tingimustes väheneks apteegiteenuse kvaliteet. Kogu meie majandussüsteem ja ka põhiseadus rajaneb eeldusel, et üldiselt tagab kaupade ja teenuste parima kättesaadavuse ja kvaliteedi just vaba konkurents. Vastasel juhul tuleks vaba konkurentsi käsitada meetmena, mis vajab igal üksikul juhul põhjendamist. Meie põhiseadus lähtub vastupidisest eeldusest: õiguslikus mõttes on vaba konkurents lihtsalt piirangute puudumine. Rõhutan, et õiguskantsler ei leia, et apteegiteenuse turg peaks olema täielikult reguleerimata ja ilma piiranguteta. Sugugi mitte. Just seetõttu, et selle teenuse pakkumine on nõnda tugevalt reguleeritud, saab siin lubada tihedamat konkurentsi turule sisenemisel. Kõik meie käsutuses olevad uuringud, ka Taani apteekrite ühenduse tellitud põhjalik uuring, kinnitavad, et vabam turg ei too kaasa apteegiteenuse kvaliteedi langust. Samuti rõhutan olulist asjaolu: tarbijaid soosiva konkurentsisurve tekkimiseks ei ole tingimata vaja apteekide arvu kasvu. See ei ole üldse kõige olulisem. Võtame lihtsa näite. Oletame, et mingi teenuse turul on nõudlust arvestades optimaalne pakkujate arv kaks. Sellisel juhul on väga suur vahe olukorra vahel, kus (1) need kaks kohta antakse ühele ettevõtjale ja siis suletakse turg või (2) sisenemine on vaba ning seetõttu on turul olija pidevalt konkurentsisurve all, mis tuleneb sisenemise võimalusest. Eesti Apteekrite Liidu tellitud arvamuses on Viktor Trasberg korrektselt rõhutanud, et sisenemise võimalus ise on toimiva konkurentsi tekkimiseks väga oluline. Majandusteoorias on hästi teada, et nõnda on see isegi juhul, kui tegelikku sisenemist ei toimu. Piisab nn potentsiaalsest konkurentsist. Ja kui ma räägin konkurentsiolukorda mõjutavast sisenemisvõimalusest, siis ei pea ma mõistagi silmas aeg-ajalt tekkivat võimalust saada ühe apteegi asutamise luba. Turgu mõjutab üksnes suurema mahuga sisenemise võimalus – ja see on praegu sisuliselt välistatud.
Asi ei ole selles, et Eesti turul on liiga vähe apteeke. Võimalik, et neid on isegi optimaalsel määral. Sellele küsimusele ei oska keegi meist täna vastata, kuna optimaalse apteekide arvu näitaks ära pikaajaline tasakaal vabal turul. Asi on hoopis selles, et seadusandja on väga olulisel määral piiranud apteegiteenuse turul olijatele mõjuvat konkurentsisurvet. Kui väita, et selle all ei kannata apteegiteenuse kvaliteet ja kättesaadavus, siis peame ümber hindama kogu oma arusaama majanduse toimimisest. Piirangute kaitseks on öeldud, et need kehtisid enne Eesti taasiseseisvumist aastakümneid, kogu nõukogude aja. Just nimelt – selles majandussüsteemis lähtutaksegi eeldusest, et me teame, mis on optimaalne ning seetõttu on planeerimine ja piiramine normaalolukord, vaba turg aga on ohtlik eksperiment, mis vajab alati põhjendamist.
Järgmiseks, olukord maal. Maapiirkondades kehtib praegu piirang, nn 1 kilomeetri reegel, mis on oma piirava mõju poolest maailmas ainulaadne. Kindlasti ei ole niisugust piirangut üheski teises Euroopa Liidu riigis. See tähendab, et sisuliselt on enamikus maapiirkondadest seadusega loodud apteegimonopol. Kui muud teenused on koondunud asula keskusesse ja seal asub apteek, teine apteek aga asub ühe kilomeetri kaugusel kuskil asula äärealal, siis saab konkurentsiõiguse põhimõtete, st geograafilise kaubaturu määratlemise üldiselt tunnustatud reeglite põhjal öelda, et asula keskel olev apteek kujutab endast monopoli. Tasub lisada, et maapiirkonnad ravimiseaduse mõttes (asulad, mis ei ole linna staatuses) on ka mitmed suurte linnade äärealad, kus nõudlus apteegiteenuse järele võib olla väga suur. See geograafiline piirang on ilmselgelt ebaproportsionaalne. Isegi kui möönda, et elujõuliste apteekide tekitamine on põhiseadusega kaitstud legitiimne eesmärk, siis antud juhul on seadusandja küll teinud seda, mida igas haldusõiguse õpikus kirjeldatakse proportsionaalsuse vastandina – lasknud varblase pihta kahurist.
Viimaks, kõige olulisem: seos maa ja linna vahel. Apteekide asutamispiirangud lähtuvad eeldusest, et piirates konkurentsi linnades on võimalik pidurdada olukorra halvenemist maal. Selle eelduse kaitseks on esitatud argument, et väiksem konkurents linnades hoiab madalamal kvalifitseeritud apteegipersonali palgad ja vähendab seega maal töötavate farmatseutide ja proviisorite motivatsiooni asuda tööle linna. See on tegelikult väga kummaline argument. Tekib küsimus, miks on vajalik niisugune kaudne ja ebatäpne, mitmesugust kõrvalkahju tekitav meede, kui oleks võimalik reguleerida vahetult seda muutujat, mis meid huvitab – apteegipersonali palku. Kuid lisaks, nagu eelnevalt selgitatud, ei ole konkurentsisurve tekkimise seisukohalt sugugi peamine, et linnades tekiks rohkelt uusi apteeke. Seda pole ka põhjust oodata: rahvastiku ja apteekide suhtarv on Eestis niigi kõrge. Samuti tugineb argument eeldusel, et neil maal töötavatel proviisoritel, keda palga suurus mõjutaks linna asuma, ei ole praegu, st piirangute kehtimise olukorras, motiivi seda teha. Teisisõnu, kui maal töötavatel proviisoritel on ka praegu võimalus ja – kõrgemast palgast tingitud – motiiv linna asuda, siis ei avalda piirangud selles osas mingit mõju. Seda, et asjad on just nii, kinnitab Ravimiameti vastus Riigikogu sotsiaalkomisjoni küsimustikule. Ravimiamet kirjutab: „On avaldatud arvamust, et piirangu kaotamise järel lahkub suurem osa maa-apteekreid linnadesse. Selline väide on meelevaldne, apteekrite põud linnades on olnud juba pikemat aega ja maa-apteekrite lahkumine linnadesse võiks ka praegu juba massiline olla.“ Tõepoolest, ükski uuring ei näita, et apteekide asutamise piirangute kaotamine vähendaks apteekide arvu maapiirkondades. Õiguskantsleri palus Konkurentsiametil küsida mitmetest Euroopa riikidest, kus piirangud on kaotatud (teiste hulgas Ungarist, Suur-Britanniast, Rootsist jne), kas nad on midagi sellist täheldanud. Kõik vastused kinnitavad, et niisugust seost ei valitse.