Õiguskantsler: Tallinna Linnavolikogu valimise korda sätestav seadus on vastuolus põhiseadusega

 

NÄDALA SÜNDMUS 3. november 2008

Õiguskantsler Indrek Teder on seisukohal, et kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduses sätestatud Tallinna valimiringkondade moodustamine linnaosade kaupa ning mandaatide erijaotus valimisringkondade vahel on vastuolus valimiste proportsionaalsuse ning ühetaolisuse põhimõtetega.
Indrek Teder saatis täna hommikul Riigikogule ettepaneku viia kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse vastavad sätted kooskõlla põhiseadusega.

„Riigikohus on korduvalt rõhutanud, et valijatel peab olema võrdne võimalus valimistulemusi mõjutada ning kandidaatidel võrdne võimalus valituks osutuda. Minu hinnangul praegune seaduses sätestatud Tallinna Linnavolikogu valimise kord seda ei võimalda“, selgitas Indrek Teder, miks ta palub Riigikogul viia seadus põhiseadusega kooskõlla. „Kui ühe Tallinna linnaosa valija hääle kaal on ligi neli korda suurem kui teise linnaosa valija oma, siis ei ole täidetud põhiseaduse nõue tagada demokraatlikel valimistel võrdsed võimalused. Praegune süsteem teeb peaaegu sama välja, kui näiteks Pirita valijal oleks neli häält ja Lasnamäe valijal üks hääl“, tõi õiguskantsler probleemi mõistmiseks kujundliku võrdluse.

Põhiseadus sätestab kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste ühetaolisuse põhimõtte. See tähendab, et volikogu kohtade jaotus valimisringkondade vahel peab olema selline, et igal valijal oleks lisaks samale häälte arvule ka võrdne hääle kaal ehk võrdne võimalus mõjutada valimistulemust ning volikogu koosseisu kujunemist. Sama kohaliku omavalitsuse üksuse võrdse volikogu kohtade arvuga valimisringkondades peaks olema võrdne arv hääleõiguslikke valijaid ja vastupidi. Hääle erinev kaal tähendab ka kandidaatide ebavõrdseid võimalusi edu saavutamiseks.

Põhiseadusest tuleneb ka valimiste proportsionaalsuse põhimõte. See tähendab, et volikogu koosseis peab võimalikult täpselt vastama valijate poliitilistele eelistustele valimispäeval. See tagab ka, et esindatud ja kaitstud on ka vähemuste (opositsiooni) huvid. „Näiteks kui erakond saab kümnendiku kõigist valijate antud häältest, siis peaks see erakond saama ka kümnendiku kõigist volikogu kohtadest“, selgitas õiguskantsler. „Loomulikult ei ole võimalik nende arvude üksühene vastavus, kuid seadusandja peaks selle poole püüdlema“.

Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse (KOVVS) § 8 lg 4 näeb ette, et Tallinnas moodustab linnavolikogu valimisringkonnad linnaosade kaupa. Kuid ka linnaosade piirid paneb paika linnavolikogu, omades siin ainupädevust. Volikogu moodustatud Tallinna linnaosad on aga väga erineva suurusega ja seetõttu on väga erinev ka nendes elavate valijate arv (erinevus ligi kümnekordne). Näiteks oli 2005. aasta novembris toimunud kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel Lasnamäe linnaosas 88812 valijat ja Pirital kõigest 9050 valijat.

Valimisringkondade väga erinev suurus mõjutab aga kandidaatide võimalusi valituks osutuda – mida vähem volikogu liikmeid valimisringkonnas valitakse, seda raskem on kandidaadil volikogusse pääseda ja seda ebaproportsionaalsem on tõenäoliselt valimistulemus. Seega on Tallinnas valimisringkondade linnaosade kaupa moodustamisel kõrvale kaldutud nii valimiste proportsionaalsuse kui ka ühetaolisuse põhimõttest.

Hääle võrdne kaal on tagatud siis, kui linnaosale antud volikogu kohtade arv on vastavuses linnaosa valijate arvuga. KOVVS § 9 lg 2 sätestab aga mandaatide erijaotuse Tallinnas. Ainult pool volikogu kohtadest jaotatakse linnaosa valijate arvu arvestades. Ülejäänud volikogu kohad jaotatakse linnaosade vahel võrdselt. „See annab tulemuseks, et valijate arv ja nende poolt valitavate volikogu liikmete arv ei ole vastavuses. Nii ei tagagi valimiskorraldus Tallinnas igale valijale võrdse kaaluga häält. Näiteks on Pirita ja Lasnamäe valija hääle kaalu erinevus ligi neljakordne“, hindas õiguskantsler.

„Valijate häälte erinev kaal toob üldjuhul kaasa olukorra, kus üksikkandidaadile või valimisnimekirjale valimistel antud häälte osakaal terves kohaliku omavalitsuse üksuses ei võrdu saadud volikogu kohtade osakaaluga.“, selgitas Teder. „Sellest kaotavad väiksema hääle kaaluga valimisringkonna kandidaadid. Seega ei ole kandidaatide võimalused valituks osutuda võrdsed. Ühtlasi ei ole volikogu koosseis esinduslik, see tähendab ei vasta täpselt valijate poliitilistele eelistustele. Ka Tallinna mandaatide erijaotus rikub seega nii valimiste proportsionaalsuse kui ka ühetaolisuse põhimõtet.“

Kehtiva korra kohaselt saavad niisiis väiksema valijate arvuga linnaosad proportsionaalselt rohkem volikogu kohti kui suuremad linnaosad. Niisuguse valimiste põhiseaduslikest põhimõtetest kõrvalekaldumise õigustuseks on toodud vajadust arvestada linnaosade kogukondlikku identiteeti. „Ühe linnaosa kogukondliku identiteedi kaitsmise huvi ei saa aga kuidagi olla õigustuseks, et anda selle linnaosa valijatele ligi neli korda suurem hääle kaal. See tähendab ju, et selle linnaosa valijal on ligi neli korda kaalukam kaasarääkimisvõimalus kogu Tallinna puudutavate küsimuste otsustamisel. Linnaosa huvide kaitse ei saa olla eesmärk, mille nimel rikutakse õigust ühetaolistele ja proportsionaalsetele valimistele“, ütles Indrek Teder.

Lahenduse otsimisel võiks õiguskantsleri hinnangul kaaluda Tallinnas vaid ühe valimisringkonna moodustamist või mitme ringkonna moodustamist, mille puhul valijate hääle kaal oleks ligilähedasem ja erinevused kandidaatide võimalustes valituks saada ei oleks sedavõrd suured.

Õiguskantslerile esitas avalduse Riigikogu liige Ain Seppik, leides, et KOVVS § 9 lg 2 on vastuolus põhiseadusest tuleneva omavalitsuse valimiste ühetaolisuse põhimõttega, kuna Tallinna erinevate valimisringkondade valijate hääle kaal on erinev.

Tehes Riigikogule ettepaneku viia kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus põhiseadusega kooskõlla, möönab õiguskantsler, et selle ettepaneku täitmine võib kujuneda aeganõudvaks. Kuivõrd valimisreeglite muudatuste jõustumine vahetult enne valimisi võib olla vastuolus põhiseadusest tuleneva demokraatia põhimõttega, siis soovitab õiguskantsler menetluse pikaajaliseks kujunemisel kaaluda muudatuse jõustamist ülejärgmiste kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste suhtes.