Postimees, 5. juuni 2018
Kui on vaja midagi muuta riigivalitsemises ja -halduses, siis tuleb läbimõeldult muuta, nii nagu seda seni – ja üldjuhul õnnestunult – ongi tehtud, rääkis õiguskantsler professor Ülle Madise täna riigikogus olulise tähtsusega riikliku küsimusena arutelu teemal «Riigireform ja hea halduse põhialused».
I
Ükski riik ega ühiskond ei saa olla nii hea, et enam paremaks minna ei saa. Kui üldse miski kindel on, siis ainult see, et maailm muutub kogu aeg.
Niisiis peame oma töötegemise viisi ja ka iseennast pidevalt muutma. Ikka paremaks mõistagi.
Riigivalitsemises ja -halduses muudatusi kavandades tuleks mu meelest eristada kolme tasandit.
Esiteks ja olulisim, Eesti elu kujundavad otsused, rahva mandaadi alusel sündivad poliitilised valikud. Tervishoiu-, majandus-, maksu-, sotsiaal-, keskkonna- jt poliitiliste otsuste kvaliteet. Kuidas tõsta poliitikategemise latti, kuidas kasvatada rahva nõudlust mõistlike otsuste järele?
Teiseks nn riigimasina vastavus kaasaja ja tuleviku nõuetele. Asutuste hea juhtimine, iga riigipalgalise maksimaalne pühendumine inimeste teenimisele, tõhusus ja tulemuslikkus.
Ja kolmandaks: riigi korraldus ehk põhiseaduslik tasakaaluvalem.
II
Eelmainitud kolmes mõõtmes tuleb esmalt küsida: mis on probleem, mis on selle põhjus ja siis loogiliselt otsustada, mis sobib lahenduseks.
Lahendus käes – tark testida. See pole keeruline: tuleb kujutleda, kuidas oleks elu kulgenud, kui uus kord oleks juba kehtinud, ja vastata küsimusele, mis oleks siis teisiti ja kas ikka oleks ja kas oleks paremini.
III
Kahjuks kipub mõnest teisest riigist õpitud või endale kasulik lahendus, kujutlus teistmoodi valitsemisest, tekitama ülemäärast, mõistust kõrvalelükkavat vaimustust.
Eks see nii olegi, et ratsionaalne, teadusliku alusega loogiline reformitöö ei paku piisavalt pinget või meelelahutust. Ei tegijaile ega publikule. Mõistan värvikate loosungite ja mõõdikute vajalikkust. Ent nende kõrval ja taga võiks siiski käia tark töö.
Sellest ka pealkiri, mis polegi nali, vaid mu meelest asjakohane laen kultuuriteooriast/(filosoofiast?). Demokraatlikus riigijuhtimises peaks apollooniline ehk selgusele, loogilisusele ja konfliktide vähendamisele suunatud reformivaim suutma tasakaalustada tundepõhist, kirglikku dionüüsilist reformivaimustust.
IV
Niisiis, meie põhiküsimus. Kuidas tagada eesti keele, rahvuse ja kultuuri kestmine; heaolu, rahu, puhas keskkond, vabadus ja õiglus.
Arvan, et otsustav on see, millisteks poliitilisteks valikuteks annab rahvas mandaadi. Kas valimistel kandideerijad suudavad välja pakkuda edasiviivaid ideid ja neile rahva toetuse saada.
Ükski õigusnorm siin ei aita. Veelgi enam: kui hakkame demokraatia tuuma – rahva tahtmisi ja tundeid – reguleerima, pole see enam demokraatia.
Selleks, et siin, Eestis oleks hea elada, tuleks mu meelest julgelt arendada oma eeliseid. Näiteks on meil palju ruumi, palju puhast loodust, igaühele avatud randa ja metsa.
Meil on oma väike eriline keel, mis loob omaette mõtlemiskvaliteedi. Seegi on meie eelis, mitte puudus. Nagu ka üldrahvalik hariduseusk.
Suudame teha kiiresti uuenduslikke otsuseid nagu kohustuslik ID-kaart, tänu sellele digiallkiri ja arvukad e-teenused nagu digiretsept, e-maksuamet või kodanikuportaal, mis kõik ju mujal vaat et utoopia.
Meil on rahulikud mõistlikud targad inimesed. See kõik on eelis. Mu meelest pole arukas võimendada hirme, tagurlikkust, kopeerida teiste riikide ja rahvaste tehtut. Palju targem on mõelda välja uuenduslikke just meile siia sobivaid lahendusi. Näiteks maksunduses – ikka nii, et maksubaas olgu lai, maksumäär madal ja lihtne sisse nõuda –, keskkonnakaitses – las mahuvad kõrvuti elama maaomanik ja kaitsealune kotkas jne.
Kui ka peaks minema nii, et ülalpeetavaid on ühel hetkel rohkem kui tuluteenijaid, on võimalik targalt tegutsedes ikkagi kõikide elu paremaks pöörata: rohkem tulu teenida ja samas siiski hoida ülal head haridus-, tervishoiu- ja sotsiaalsüsteemi, korra- ja riigikaitset. Oluline on hoida siin sellist elukeskkonda, et just siin oleks parim paik leiutada, luua head disaini, arendada tarka tööstust. See eeldab lahket ja vaba vaimu. Kõikidelt.
Niisiis: võimendagem oma eeliseid. Eesti peaks julgelt ära kasutama teiste vigu, pöörama need enda kasuks.
Just riigikogu ja valitsuse poliitilistest otsustest sõltub, kas Eestis heaolu kasvab ja rahu püsib. Muutuda saab siin vaid ühiselt, rahvas oma ootustes ja kõik poliitilised jõud oma pakkumistes. Poliitilise kultuuri latti on teadagi lihtne langetada, aga keeruline tõsta. Kõlada võib see kõik kättesaamatult, ent teisiti tõesti ei saa, kui oleme ausad. Muidugi võib öelda, et Eestis hakatakse palju rohkem väärtust looma, kui muudetakse valitsemise mudelit. Oleks see nii, tuleks muidugi muuta! Ent kahjuks pole põhiseaduslik institutsioonide võimujaotusel majanduskasvuga erilist seost, kui üldse, siis kõneleb seos tasakaalustatud ja mõistliku valitsemise ehk praeguse mudeli kasuks.
Ühtede himu omakasulisi seadusi saada ja teiste soovi hääli saada, ega ka ükskõiksust ja minnalaskmist saa ravida põhiseadust ümber kirjutades või riigimasinat putitades. Kui just ei taheta peavalu giljotiiniga ravida.
V
Austatud daamid ja härrad,
riigimasin – seaduste täitmine ja inimeste teenimine – vajab järjekindlat hooldust. Kampaania korras remonti mu meelest tarvis ei ole. Pigem on vaja riigimehelikku juhtimist igal tasandil. Vaja on seda, et igaüks teeks oma tööd iga päev väga hästi. Jällegi: see ei tundu küllalt ambitsioonikas. Palju ratsionaalset, visa, igapäevast tööd ja vähe kirge.
Paraku näen õiguskantsleri ametis iga päev inimesi, kes üldiselt ju hästi toimiva riigimasina hammasrataste vahele jäävad. Piisab sellest, kui üks mutrike on vale, ja inimene, kel puudub jõud või oskus enda eest seista, tehakse pihuks ja põrmuks.
Õppigem kogemusest. 1999 ja järgmiste aastate tulemusjuhtimise vaimustust ilmselt kõik mäletavad. Esiteks kaasnes reformiprotsessi endaga märkimisväärne kulu: sajad ametnikud üritasid Eesti riiki aktsiaseltsi mudelile sikutada, ja teised sajad seda takistada, sest tõesti: riiki ei saa ega tohi juhtida nagu aktsiaseltsi. Sest demokraatlik õigusriik ei ole aktsiaselts. Riik ei saa «kliente» valida, «klient» on ühtlasi «omanik» ning pankrotimeistritele kohta pole.
Ometi loodi aastate viisi standardeid, mõõdikuid, strateegiaid, plaane…
Lisaks halduskulu kasvule saime veelgi enam killustumist, vähem koostöövalmidust ja suurepärase väljaõppega ametnikud, kes mõõdikute ja vigade hirmus oma põhitöö – mistahes õiguspärasel viisil inimeste huve teenida –, pigem tegemata jätavad.
Möödunud kahel kümnendil juhtus veel kaks asja.
Eesti läks kaasa moega kirjutada selged seadused jm tekstid segaseks. Hakati uskuma, et vaid seesugune seadus, arengukava, haldusakt või leping, millest aru ei saa, on tõeline tarkus ja teadus. Selge ja võimalikult napp jutt ei saa ju tark olla!
Õnneks on seegi vool pöördumas, selge sõnum au sees ja uskuge: inimesed hindavad selget sõnumit väga. Olgu selle sõnumi sisu või ebameeldiv. Kokkuhoid, mis on võimalik saavutada, kui iga ametnik teeb oma tööd hästi, kirjutab selgesti, inimest sellega väärtustades, on tohutu.
Ja sellest võib-olla veelgi olulisem inimese tunne. Et teda ei alavääristata segase ja ülbe tekstiga.
Teine halb areng on mu meelest seotud euroraha kasutamisega kodifitseerimiseks ja haldusvõimekuse parandamiseks. Lisaks mõnele heale tulemusele on kahjuks tekitatud märkimisväärselt lisakulu, mitte ainult ametnikele, vaid ka kohtunikele ja kõikidele, keda mõttetult muudetud normid puudutavad.
Konkreetselt.
Loobuda kõigest, mida pole vaja teha. Nt seaduste ümber kirjutamine, kunstlik sisulise mõtteta aruandlus, silmakirjalikud toimingud.
Lõpetada puhtalt euroraha pööritamiseks loodud projektid, mille eesmärgiks on tõhustamine, parandamine, edendamine. Nende raames peetavad koosolekud ja kulutatavad töötunnid kasutada põhitööks. Uuest eelarvest taotleda raha vaid tõesti vajalikeks asjadeks. Võib tunduda, et valimisi ja demokraatlikku valitsemist eiravad strateegia- jmt kavad tekitavad tööd vaid neile, kes neid koostavad.
Ministeeriumist välja sihtasutustesse jmt taolistesse üksustesse viidud olemuselt ministeriaalne tegevus tuua ministeeriumisse tagasi. Lõpetada eelnõude, analüüside ja õigusnõu suures mahus sisseostmine.
Kaotada kõik ametikohad, mille sisu on iseendale ja teistele töö väljamõtlemine.
Igale ametnikule vabadus ja vastutus leida inimese aitamisel parim lahendus.
Jätta seadustest ja määrustest välja reeglid, mis on mõeldud ennekõike selleks, et inimese muret mitte lahendada, tema avaldus tagasi lükata.
Jätta ära aegunud menetlusetapid, mis ei teeni sisulisi eesmärke. Ametnikul peab olema otsustusvabadus ja sellega koos vastutus. Robotametnikku, kes võtab vastu nt Miki-Hiire esitatud ekspertiisipaberid, ei ole vaja.
Iga kiri, haldusakt ja seisukoht olgu selge, lühike ja ilusas heas eesti keeles. Jah, esialgu võtab see ehk rohkemgi aega, sest siis peab teadma, mida tahetakse öelda.
Olen oma ametkonnas järele proovinud: on võimalik. Lühemad tähtajad, sama palju või vähem inimesi, vähemalt sama või parem kvaliteet. Valus, aga tehtav.
See on vaid üks osa tööst, mida saab jällegi teha vaid siis, kui ministrid, kantslerid, asutuste tippjuhid seda tahavad, kõik koos ühel ajal oma asutustes teevad. Uus keskaparaaditükk ehk reformijuht, samuti joonlaud ega mõõdik siin ei aita.
Vaja on üldist tahtmist nii juhtide kui igapäevaste töötegijate seas. Seda ei saa teisiti, kui ministritena alluvatelt uuendusi nõudes, oma eeskujuga ise eest vedades, parimaid tunnustades. Halvas mõttes bürokraat on oma positsiooni kindlustamisel leidlik.
Asendustegevuse spetsialistid suudavad ju segase sõnavahuga otsustajaid edukalt uimastada ning ise paigal püsida. Täna on kahjuks vahel lihtsam mitte midagi teha kui probleemide lahendamisel initsiatiivi haarata. Peaks olema vastupidi.
VI
Ja lõpuks see, mis on aidanud Eestil saada oma stardigrupi üheks edukaimaks. Meie edu alus on väikeriigile sobiv põhiseadus: parlamentaarne, leidlike kokkuhoidlike lahendustega, tugeva tasakaalumehhanismiga, mis ei anna kellegi kätte liiga palju võimu.
Siin üks kild ajaloost, mille mulle jutustas riigiõigusteadlane Hent Kalmo, kes uurib parajasti Eesti ajaloo ühe säravaima õigusteadlase Ants Piibu tegevust. Kui selle kõrvale lugeda põhiseaduse assamblee protokolle ja vaadata möödunud aastal esilinastunud dokumentaalfilmi, on ehk huvitavat mõtteainet.
Hent Kalmo ütles nii. Maaliit koos Pätsiga jäi Asutavas Kogus suurde vähemusse ja vastu võeti põhiseadus, mis talle ei meeldinud ja mida Päts n-ö omaks ei tunnistanud. Juba 1920. aastatel hakkas Päts seetõttu kõikjal rääkima, et tuleb põhiseadust ja riigivormi muuta.
Ants Piip pidas 1920ndate keskpaiku õigusteadlaste päevadel ettekande, kus vaatas konkreetseid sätteid ja ütles, et juriidiliselt pole mingeid takistusi selliseks valitsemiseks, nagu tahetakse. Seda seisukohta aga lihtsalt eirati ja kuna muudkui korrutati, et häda on põhiseaduses, siis varsti süveneski üldine veendumus, et riiki peab reformima – kuigi polnud tehtud mingit sisulist analüüsi, mis kinnitaks, et see muudaks midagi paremaks.
Ühesõnaga, õppetund on see, et kui pidevalt korratakse, et riiki on tarvis reformida, siis varsti võetaksegi see diagnoos (täiesti põhjendamatult) omaks ja hakatakse keskenduma sellele, kuidas siis täpselt reformida. Asja tegelik põhjus oli aga peamiselt ühe (või mõne) poliitiku isiklik rahuolematus põhiseadusega, mis ei sündinud nende näpunäidete järgi.
Kuivõrd demokraatia olemuslikke nõrkusi, ükskõiksust ega kasinat riigimehelikkust põhiseaduse ümbertegemisega ravida ei saa, soovitaksin siin dionüüsilist vaimustust piirata. Ei tahaks ju 1930ndate kordumist. Näiteks presidendi valimise korra muutmine pelgalt meelelahutuslikel eesmärkidel pole riigimehelik.
Kui on vaja midagi muuta, siis tuleb läbimõeldult muuta, nii nagu seda seni – ja minu meelest üldjuhul õnnestunult – ongi tehtud. Rahvahääletusel tehti võimalikuks ühinemine Euroopa Liiduga. Kohalik volikogu valitakse alates 2005. aastast neljaks aastaks. Riigikaitse juhtimine seati NATO liikmele sobivale alusele. Eesti keele kaitse tõsteti eraldiseisvana ja selgesõnaliselt põhiseaduse aluspõhimõtete sekka. 16- ja 17-aastastele noortele anti kohalikel valimistel valimisõigus.
Austatud tuleviku otsustajad, tean, et riigikogu riigireformi probleemkomisjon on teinud väga head ja loogilist tööd, eristanud olulise ebaolulisest, kuulanud tähelepanelikult ära kõik arvamused ja eriarvamused. Loodan, et selle töö vili: sihiseade tarkadeks ümberkorraldusteks saab peagi riigikogu otsusena toimivaks suuniseks.