Võrdne kohtlemine

Eesti Vabariigi põhiseaduse järgi on kõik inimesed seaduse ees võrdsed. Kedagi ei tohi diskrimineerida rahvuse, rassi, nahavärvuse, soo, keele, päritolu, usutunnistuse, poliitiliste või muude veendumuste, varalise ja sotsiaalse seisundi ega muude asjaolude tõttu.

Õiguskantsleri seadus näeb ette, et õiguskantsleri pädevuses on kontrollida õigusaktide vastavust põhiseadusele ja seadustele ning avaliku võimu esindajate tegevust. Samuti korraldab õiguskantsler eraõiguslike isikute diskrimineerimisvaidluse lepitusmenetlusi ning edendab võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise põhimõtet. 

Lõppenud ülevaateperioodil saadeti õiguskantslerile 58 pöördumist, milles inimesed kurtsid ebavõrdse kohtlemise üle. Neist 38 avaldust oli seotud üldise võrdsuspõhiõigusega ning 20 erineva kohtlemisega konkreetse diskrimineerimistunnuse tõttu (sugu (3 pöördumist), rahvus ja etniline kuuluvus (3), keel (2), vanus (6), puue (1), seksuaalne sättumus (3), usutunnistus (2)). Lepitusmenetlust õiguskantsler ei algatanud.

Puuetega inimesed

Puuetega inimeste probleemid jõuavad avalikkuse ette sageli just siis, kui rikutakse võrdse kohtlemise põhimõtet. Sel ülevaateaastal pälvis suurt tähelepanu hoolekandeasutuste elanikele abivahendite tagamise kord. Nimelt on hooldekodus või mujal hoolekandeasutuses elaval inimesel vajaliku abivahendi (nt audioluger ehk Daisy-pleier, käimisraamid jm) soetamise kulud kuni kümme korda suuremad kui kodus elaval inimesel. Põhjus on selles, et kodus elav inimene saab abivahendi muretsemiseks riigilt toetust, aga hoolekandeasutuses elav inimene seda ei saa. Niisugust erinevust ei õigusta raha kokkuhoid ega eesmärk motiveerida inimesi kodus elama. Õiguskantsler leidis, et selline ebavõrdne kohtlemine on põhjendamatu ning palus Riigikogul viia sotsiaalhoolekande seaduse § 47 lõige 3 põhiseadusega kooskõlla. Riigikogu algatas seadusemuudatuse, mis peaks jõustuma 2019. aastal. 

Valusa probleemina kerkis esile puuetega inimeste kohtlemine haiglas. Õiguskantslerile saadetud kirjast selgus, et haigla ei taganud sügava puudega patsiendile vajalikku hooldust ega lubanud seda teha ka lähedastel. Kuna ka haigla ise tunnistas võimaluste ja oskuste nappust, palus õiguskantsler selliste juhtude vältimiseks koostada Sotsiaalministeeriumil suunised puuetega inimeste eest hoolitsemiseks haiglates. Seejuures palus ta pöörata tähelepanu ka haiglatöötajate ettevalmistusele.

Erinev kohtlemine pole alati põhiseadusvastane. Nii leidis õiguskantsler, et tööealistele ja vanaduspensioniealistele puudega inimestele ette nähtud toetused võivad olla erineva suurusega. Seda seetõttu, et neile kahele sihtgrupile makstakse toetust erineval eesmärgil.

Puuetega inimestele on riik ette näinud mitmeid hüvesid. Samas võib olla keeruline neid saada. Mitu inimest kirjutas õiguskantslerile, et abivahendite taotlemisel ei selgitatud neile piisavalt nende õigusi ega ka seda, milliseid dokumente tuleb abi taotlemisel esitada. Õiguskantsler leidis, et haldusorgan peab inimesele alati andma asjatundlikke ja põhjalikke selgitusi. See aitab vältida arusaamatusi ja haldusorgani õigusvastaseid otsuseid.

Puuetega inimeste töövõime hindamiseks ja puude raskusastme tuvastamiseks esitatud puudulikud terviseandmed on mõnel juhul toonud kaasa väära otsuse, mida on hiljem tulnud muuta. Abivajaja terviseseisund hinnati varasemast halvemaks, ent ometi jäi tal ette nähtud hüve vigase asjaajamise tõttu õigel ajal saamata. Põhiseaduse järgi on puuetega inimesed riigi erilise hoole all, seega peaks riik hoolitsema selle eest, et nende inimeste abistamise süsteem ja selle rakendamine toimiks veatult. 

Mitu inimest pöördus õiguskantsleri poole küsimusega, miks neil pole õigust saada toetust Euroopa Liidu rahastatud kodukohanduste projektist. Nägemispuudega inimene, kes soovis abi küttesüsteemi ümberehitamiseks, arvas, et ta ei saa toetust oma puude liigi tõttu. Tegelikult oli probleem teadmatuses. Sotsiaalhoolekande seaduse järgi on kõigil puuetega inimestel õigus saada vallalt või linnalt abi kodu kohandamisel või sobivama eluruumi saamisel. Abisaajate hulka arvatakse nii liikumisraskustega inimesed kui ka need, kellel on puude tõttu keeruline iseseisvalt hakkama saada või suhelda. Valdade ja linnade kohustust Euroopa Liidu kodukohanduse projekti tingimused ei mõjuta – kui vald või linn ei saa inimese eluruumi tema vajadustele kohandada Euroopa Liidu raha toel, tuleb selleks kasutada valla või linna enda raha. 

Töövõimereform 

Seoses töövõimereformiga kaasnenud muudatustega palusid inimesed õiguskantsleril selgitada varasema töövõimetuspensioni ja praeguse töövõimetoetuse erinevust. Õiguskantsler leidis, et töövõimetuspensioni ja töövõimetoetuse arvutamise aluste erinevus – näiteks asjaolu, et töövõimetoetus ei sõltu enam inimese tööpanusest – on põhiseadusega kooskõlas. Samuti on õiguskantsler seisukohal, et põhiseadus ei kohusta Riigikogu maksustama töövõimetuspensioni ja töövõimetoetust tulumaksuga ühtmoodi.

(Loe ka peatükki „Ettevõtlus, omand, keskkond“.)

Kui inimene saab oma töö eest teatud piirist suuremat tulu, siis hakkab talle määratud töövõimetoetus vähenema. See on tekitanud küsimuse, kas töötavaid ja mittetöötavaid inimesi koheldakse võrdselt. Õiguskantsleri hinnangul kohustab põhiseadus inimest aitama siis, kui ta pole töövõime vähenemise tõttu võimeline ise sissetulekut teenima. Niisiis on Riigikogu tehtud valikud põhiseadusega kooskõlas.

Mõned töövõimetoetuse maksmise tingimused näivad inimestele ebaõiglasena. Nagu varasematel aastatel, küsiti ka sel ülevaateperioodil, kas on õiglane, et osalise töövõimega inimesed peavad töövõimetoetuse saamiseks töötama või tööd otsima (nn aktiivsusnõudeid täitma). Õiguskantsler on sellisel juhul selgitanud, et osalise töövõimega inimesed on osaliselt võimelised ise ülalpidamist teenima. Seetõttu peavad nad sarnaselt ülejäänud ühiskonnaliikmetega otsima võimalusi ise elatusvahendeid hankida. Inimesed pole rahul veel sellega, et osalise töövõimega inimese töövõimetoetust võib täitemenetluses arestida. Õiguskantsleri hinnangul ei ole see põhiseadusvastane, sest seadus teeb sissetulekute arestimisel vahet nende eesmärgi järgi. Arestida on lubatud ka töötasu ja seda asendavaid sissetulekuid, nagu näiteks töövõimetoetus või pension. 

Üks õiguskantslerile kirjutanud inimene pidas ebaõiglaseks korda, mis ei luba ühe vanema kaotanud alaealisel saada korraga töövõimetoetust ja toitjakaotuspensioni. Õiguskantsler edastas selle küsimuse arutamiseks Riigikogu sotsiaalkomisjonile, sest sotsiaalpoliitilised valikud, milliseid hüvitisi ja toetusi on inimesel õigus samal ajal saada, ei ole olnud järjekindlad. Sotsiaalkomisjon leidis, et alaealisel, kelle töövõime on vähenenud ja kes on kaotanud toitja, peaks olema õigus saada korraga mitut hüvitist ning see probleem tuleb lahendada. 

Riigikohus küsis õiguskantsleri arvamust, kas kohtuniku töövõime kaotuse korral makstud vanaduspensioni kaotamine on põhiseaduspärane. Erinevalt Riigikohtust leidis õiguskantsler, et selle eripensioni kaotamist õigustab töövõimereformi eesmärk – vähenenud töövõimega inimeste suurem tööhõive. Kohtunikud ei jäänud seadusemuudatusega sissetulekust päris ilma, vaid neil on õigus saada töövõimetoetust teistega samadel alustel.

Mitu inimest avaldas pahameelt, et piiriülestel juhtudel võtab ametiasutustel töövõime hindamine ja töövõimetoetuse määramine  liiga kaua aega. Inimene, kes ei saa vähenenud töövõime tõttu tööl käia, võib seetõttu jääda pikaks ajaks sissetulekuta. Ühel juhul leidis õiguskantsler, et etteheide on õigustatud ning otsusega venitamist ei saa ammendavalt põhjendada. Seda hoolimata asjaolust, et Eesti Töötukassal tuli suhelda teise riigi ametnikega ning rakendada Euroopa Liidu reegleid. Õiguskantsler saatis Eesti Töötukassale soovituse hoiduda põhjendamatutest viivitustest ka siis, kui juhtumit lahendatakse mitmes riigis korraga. Samuti tuleb abivajajat hoida tema avalduse lahendamisega kursis. (Loe ka peatükki „Õigusriik".)

Palk, vanus, sugu

Piirkondlikud palgaerinevused

Õiguskantslerilt küsiti mitmel korral, kas riigiametnike piirkondlikud palgaerinevused on põhiseadusega kooskõlas. Näiteks Viru Vangla vanglaametnikele on kehtestatud Tallinna Vangla ametnikega võrreldes keskmiselt 25% kõrgem palgatase. Selline vanglaametnike erinev kohtlemine on õigustatud. 

Samuti võib Ida-Viru ja Harju maakonna päästeteenistujatele maksta sama töö eest kuni 10% suuremat põhipalka kui mujal Eestis töötavatele päästeteenistujatele. Ida-Viru töötajate kõrgem palk on põhjendatud regionaalse arengukava eesmärgiga tugevdada piirkonna konkurentsivõimet ja elavdada tööhõivet. Tallinnas on põhjenduseks päästetöötajate suurem töökoormus. Niisugune päästeteenistujate töötasu diferentseerimine on põhiseaduspärane.

(Loe ka peatükki „Linn ja vald“.)

Vanemaealiste ebavõrdne kohtlemine rahvaspordiüritustel

Õiguskantsleri poole pöördus inimene, kes ei olnud rahul, et Eesti Kultuurkapitali toetavatel rahvaspordiüritustel koheldakse vanemaealisi osalejaid teistega võrreldes ebavõrdselt. Avaldaja arvates ei arvestata neil võistlustel sageli eakamate osalejatega, sest naised saavad võistelda üksnes kuni 50- või 60-aastaste vanusegrupis ning mehed 55- või 60-aastaste ja vanemate vanuseklassis. Seetõttu peab näiteks 70-aastane rahvasportlane võistlema endast kuni 20 aastat noorematega. Teistes vanuseklassides toimub arvestus tavaliselt viie- või kümneaastaste vahedega. 

Õiguskantsleri hinnangul võiksid rahvaspordiürituste korraldajad kaaluda võimalust luua võistlustel eakatele rohkem vanuseklasse. Eesti Kultuurkapitalil on võimalik toetuse määramise tingimusi seades soodustada erinevate vanusegruppide võrdset kohtlemist spordiüritustel. Kõik võistlustel osalejad peaksid saama võistelda võrreldavatel alustel moodustatud vanusegruppides. Nii pälviksid eakamad spordisõbrad samasugust tunnustust ja tähelepanu nagu noored. See oleks kooskõlas võrdse kohtlemise põhialustega ning eesmärgiga edendada tervislikke eluviise. 

Vanemaealistele eraldi vanusegruppide avamata jätmine ei tähenda aga tingimata diskrimineerimist. Kui selleks on objektiivsed põhjused (näiteks ebapiisav konkurents väikese osalejate arvu tõttu või spordiala eripära), ei pea võistluse korraldaja eakate kohta tingimata eraldi arvestust pidama. 

SA Eesti Kultuurkapital kinnitas, et toetuste jagamisel arvestatakse õiguskantsleri soovitusega.

Rahvuse ja sotsiaalse seisundi arvestamine kohtumenetluses

Kaks õiguskantslerile saadetud pöördumist puudutasid väidetavat diskrimineerimist kohtumenetluses. Üks avaldaja leidis, et kohus karistas teda vabadusekaotusega rahvuse ning sotsiaalse seisundi tõttu, mitte kuriteo toimepanemise eest. Kohtumenetluse materjalidest selgus, et kohus põhjendas karistust kuriteo asjaoludega ega lähtunud rahvusest või sotsiaalsest seisundist. Lisakaristusena Eestist väljasaatmise ning sissesõidukeelu määramisel võeti arvesse isiku kodakondsust, elukohta ning sotsiaalseid kontakte, mis on asjakohased põhjendused. 

Teine avaldaja kurtis, et tema lähedast diskrimineeriti kohtumenetluses roma päritolu tõttu. Väidetavalt käitus prokurör kohtusaalis temaga halvasti, kuid kohtunik ei sekkunud olukorda. Kohtulahendite infosüsteemist ilmnes, et süüdistatav oli esitanud kohtule kaebuse prokuröri taandamiseks, sest väidetavalt võis prokuröri käitumine olla tingitud eelarvamuslikust suhtumisest roma rahvusesse. Kohus jättis kaebuse rahuldamata, sest kaebuses toodud etteheited ei andnud alust järeldada, et prokurör oleks ametiülesannete täitmisel lähtunud subjektiivsetest motiividest või eelarvamusest. Kohtumenetluse materjalidest ei ilmnenud, et kohus oleks kohtualuseid kohelnud diskrimineerivalt. 

Niisiis ei leidnud kumbki diskrimineerimiskahtlus kinnitust.

Õpitingimused

Klasside komplekteerimine 

Õiguskantsleril paluti kontrollida väidet, et koolis määratakse lapsi klassidesse nende rahvuse järgi ning nõutakse, et vanemad suhtleksid kodus lastega eesti keeles. 

Õpilasi ei tohi klassidesse jaotada rahvusest lähtudes. Samuti ei saa esitada nõudmisi koduse keele kohta – kodus lastega eesti keeles suhtlemist ei või seada eestikeelsesse klassi vastuvõtmise ega sinna üleviimise eeltingimuseks. 

Kohaliku omavalitsuse esindaja andis teada, et muukeelsetest peredest pärit lapsed saavad eestikeelsesse klassi asuda õppima siis, kui laps oskab vajalikul määral eesti keelt. Määramise aluseks on keeleoskus, mitte rahvus. Keelekümblusklassi soovitatakse juhul, kui see on lapse huvides. Õpetajad jälgivad laste arengut ning paigutavad sõltuvalt laste keeleoskusest ja toimetulekust neid ka teise klassi ümber (keelekümblusklassist eestikeelsesse klassi ja vastupidi), kui vanemad selleks nõusoleku annavad. 

Koolipidaja kinnitas, et kool ei või koduse suhtluskeele kohta nõudmisi esitada. Siiski oli lapsevanematele antud soovitusi, mis aitavad lapsel paremini keelt omandada (nt pikapäevarühmas ja eestikeelsetes huviringides osalemine jms). 

Seksuaalvähemuste õigused

Kooseluseaduse rakendusaktide puudumine

Tallinna Ringkonnakohus algatas põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse, tunnistades kooseluseaduse rakendusaktide andmata jätmise õigusvastaseks ja põhiseadusega vastuolus olevaks. Õiguskantsler leidis, et kooseluseaduse rakendusaktide puudumise tulemuseks on õigusselgusetus, mistõttu ei saa välistada, et seaduse rakendamisel tehakse kaalutlusvigu. 

Riigikohus kinnitas, et kooseluseadus kehtib ka rakendusaktideta. See seadus on Eesti õiguskorra osa ning seda tuleb kohaldada kooskõlas teiste õigusaktidega. 

Halduskohus ega ringkonnakohus ei selgitanud, milline seaduselünk kohtuasja lahendamist takistas ning millist põhiseadusest tulenevat kohustust seadusandja on rikkunud. Niisiis ei pidanud Riigikohus võimalikuks hinnata, kas rakendusaktide puudumine mõjutas kohtuasja lahendamist. Seetõttu jättis Riigikohus taotluse läbi vaatamata.

Võrdse kohtlemise seaduse muutmine

Sotsiaalministeerium valmistas ette võrdse kohtlemise seaduse muutmise eelnõu, et tagada laiem kaitse usutunnistuse või veendumuste, vanuse, puude või seksuaalse sättumuse tõttu diskrimineerimise eest. Seni on seesugune kaitse reguleeritud vaid töö- ja kutsevaldkonnas. Eelnõu sätestab, et kedagi ei tohi diskrimineerida nimetatud tunnuste tõttu ka kaupade ja teenuste pakkumisel (sh eluaseme kättesaadavuse puhul).

Mitu inimest soovis õiguskantslerilt selle eelnõu kohta hinnangut ning küsis, kuidas rakendada üheaegselt diskrimineerimiskeeldu ja usuvabadust avalikkusele kaupade ja teenuste pakkumisel, näiteks eluaseme ostmisel või üürimisel. 

Vastuses selgitas õiguskantsler, et riik peab tagama kaitse diskrimineerimise eest kõigis eluvaldkondades, sealhulgas eraõiguslike isikute õigussuhetes (põhiseaduse §-d 13 ja 14). See nõue tuleneb ka rahvusvahelistest inimõigusi puudutavatest lepingutest. Põhiõiguste vahelised riived peab lahendama proportsionaalsuse põhimõtet rakendades. Diskrimineerimise keeld kohaldub vaid juhul, kui isik pakub kaupu või teenuseid avalikkusele. Seetõttu on omandiõiguse või lepinguvabaduse riive enamasti proportsionaalne, kuid alati tuleb arvestada konkreetse juhtumi asjaolusid. Üldjuhul ei saa seksuaalvähemusse kuuluvatele inimestele kaupade või teenuste (sh majutuse) pakkumisest keeldumist õigustada ainult veendumustega (nt et samasooliste inimeste kooselu on vastuolus jumala tahtega). 

Riik peab tagama isikute põhiõigused ka suhetes usuorganisatsioonidega. Kollektiivsel usuvabadusel on suurem kaal siis, kui vaidlusalune küsimus kuulub usuorganisatsiooni siseküsimuste hulka, seondub usutalituste korraldamise või kuulutusliku rolliga. Avalikkusele kaupade ja teenuste pakkumine ei ole üldjuhul otseselt seotud kiriku või muu usuorganisatsiooni eesmärkidega, kuid üksikjuhtudele saab hinnangu anda  konkreetse õigusvaidluse käigus.

Samasoolise elukaaslase õigus liituda pereliikmega

Ka sellel ülevaateperioodil küsiti õiguskantslerilt, kas põhiseaduse ning Euroopa õigusega on kooskõlas, et Eesti kodaniku samasoolisel partneril, kes on sõlminud kooselulepingu või välisriigis abiellunud, ei ole võimalik taotleda elamisluba samadel alustel kui eri soost abikaasadel või kooselupaaril. 

Õiguskantsler tegi 2015. aastal Riigikogule ettepaneku viia välismaalaste seadus põhiseadusega kooskõlla. Kuigi Riigikogu toetas ettepanekut, ei ole seadust seni muudetud. 

Pagulased ja varjupaigataotlejad

Pagulase õigus nime muuta 

Eestis pagulase staatuse saanud inimesel ei ole võimalik oma nime muuta. Õiguskantslerile kirjutanud inimene väitis, et Tallinna Perekonnaseisuamet keeldus sellekohast taotlust vastu võtmast. 

Õigusaktide kohaselt võib nime muutmist taotleda Eesti kodanik ja Eestis elamisloa alusel viibiv välismaalane, kes ei ole ühegi riigi kodanik. Pagulased loetakse faktiliselt kodakondsuseta isikuteks, sest rahvusvahelise kaitse andmisega katkeb nende õiguslik side päritoluriigiga. Niisiis ei saa nad pöörduda nime muutmiseks kodakondsusjärgse riigi poole. Ühtlasi väljastatakse pagulasele Eesti isikut tõendavad dokumendid, mistõttu on ametiasutustel võimalik isiku nime muutmine Eestis dokumenteerida. 

Õiguskantsler leidis, et kuna ka pagulase staatuse saanud isikutele laieneb põhiõigus oma nime muuta ning pagulaste õiguslik olukord erineb teistest kolmandate riikide kodanike olukorrast (sest sisuliselt on nad samasuguses olukorras kui kodakondsuseta isikud), tuleb nimeseadust tõlgendada kooskõlas põhiseaduse ja rahvusvaheliste lepingutega. 

Kodakondsuse taotlemine 

Õiguskantsleril paluti hinnata olukorda, kus Süüria kodanikul ei ole võimalik taotleda Eesti kodakondsust, sest teda ei vabastata senisest kodakondsusest. Kodakondsuse seaduse kohaselt ei või Eesti kodanik olla ka mõne muu riigi kodakondsuses. Senisest kodakondsusest vabastamise nõue ei kehti rahvusvahelise kaitse saanud isiku kohta. 

Õiguskantsler leidis, et ebavõrdset kohtlemist võib kahtlustada siis, kui inimene on samasuguses olukorras nagu rahvusvahelise kaitse saamiseks õigustatud inimene. Statistika kohaselt rahuldati 2017. aasta neljandas kvartalis 91 protsenti Süüria kodanike rahvusvahelise kaitse taotlustest. Ka siis, kui isik on tulnud riiki muul seaduslikul alusel (nt pererände raames), võib riiki elama asumise põhjus olla päritoluriigis valitsev olukord, mis on aluseks rahvusvahelise kaitse andmisele. Päritoluriigis valitseva relvakonflikti tõttu ei pruugi seal toimida tavapärane halduskorraldus. Neid asjaolusid tuleb haldusmenetluses arvesse võtta. Selle käigus peab hindama, kas kodakondsuse seaduses sätestatud erandit saab kohaldada analoogia alusel.

Varjupaigataotleja staatus pärast halduskohtu negatiivset otsust

Õiguskantslerilt küsiti, milline on varjupaigataotleja staatus pärast seda, kui Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) on tema taotluse tagasi lükanud ning halduskohus on selle otsuse peale esitatud kaebuse rahuldamata jätnud. Välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seadus näeb ette, et lõplikuks otsuseks loetakse muu hulgas PPA otsus taotluse tagasilükkamise või rahvusvahelise kaitse kehtetuks tunnistamise kohta, mille peale esitatud kaebuse on halduskohus jätnud rahuldamata.

Halduskohtu otsuse lõplikuks otsuseks nimetamine tekitab küsimuse, milline on rahvusvahelise kaitse taotleja staatus ringkonna- või Riigikohtus toimuva menetluse ajal; samuti juhul, kui kohus peaks PPA otsuse tühistama ning saatma PPA-le uuesti hindamiseks. 

Lõpliku otsuse mõiste tuleneb Euroopa Liidu direktiividest. Õiguskantsleri pädevuses ei ole abstraktselt kontrollida, kas seadused on kooskõlas Euroopa Liidu õigusega. Õiguse kohaldamisel tuleb aga arvestada Euroopa Liidu aluslepingutest ja direktiivist tulenevaid kohustusi ning Euroopa Kohtu praktikat. Seni ei ole teada juhtumeid, kus rahvusvahelise kaitse taotlejate õigusi (nt õigus töötada, saada teenuseid) oleks pärast halduskohtu otsuse tegemist piiratud. Vajaduse korral tuleb konkreetse õigusvaidluse käigus hinnata, kas normid vastavad Euroopa õigusele ja põhiseadusele.  

Varjupaigataotleja kinnipidamine 

Õiguskantslerilt paluti seisukohta, kas rahvusvahelise kaitse taotleja kinnipidamine oli õiguspärane pärast seda, kui PPA uuendas menetlust tema korduva rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamiseks. PPA taotles kohtu luba avaldaja kinnipidamiseks seoses väljasaatmismenetluse algatamisega, kuid ei esitanud kohtule pärast rahvusvahelise kaitse menetluse uuendamist uut taotlust. 

Välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse kohaselt peab PPA taotlema kohtult uue loa isiku kinnipidamiseks, kui isik esitab väljasaatmismenetluse raames rahvusvahelise kaitse taotluse. 

Õiguskantsleri hinnangul puudus avaldaja kinnipidamiseks õiguslik alus. Ta soovitas PPA-l esitada kohtule uus taotlus kinnipidamisloa saamiseks, kui isiku kinnipidamine on endiselt vajalik.

21. sajandi töö

21. sajandi töösuhteid ja -turgu iseloomustab paindlikkus. Inimestelt eeldatakse senisest suuremat valmisolekut vahetada töökohta, ümber õppida ja muutustega kohaneda. Tööturu peamine mõõdupuu ei ole enam nn täiskohaga hõivatute koguarv. Üha rohkem inimesi tegutseb mitmes valdkonnas korraga, neil on erinevad sissetulekuallikad, nad kasutavad erinevaid töövorme, samuti hägustuvad piirid ettevõtluse ja traditsioonilise töö vahel.

Neid muutusi peegeldavad ka õiguskantslerile saadetud küsimused, mis nagu varasematel aastatelgi puudutavad ennekõike sotsiaalkindlustust. Selles vallas ilmnevad muutuste tagajärjed kõige selgemini.

Ajakohasem töötuskindlustus

Kui senine töötuskindlustuse kontseptsioon on kindlasti olnud vastavuses oma aja vajadustega, siis töö olemuse ja tööturu muutused sunnivad meid otsima paindlikumaid lahendusi. Just töötuskindlustussüsteemi paindlikkuse puudumisele osutas ka üks õiguskantslerile saadetud kiri, millest ajendatuna pöördus õiguskantsler Riigikogu ja valitsuse poole ettepanekuga ajakohastada töötuskindlustuse süsteemi. Ühtlasi pidas õiguskantsler vajalikuks avada sel teemal laiem arutelu.

Õiguskantslerile saadetud avalduses kirjeldas inimene, et kuigi ta kaotas oma põhitöö, keeldus riik talle maksmast töötuskindlustushüvitist. Hüvitise määramist takistas kehtiv käsundusleping, mille ta oli sõlminud ühe ministeeriumi juures tegutseva komisjoni eksperdina.

Nimelt ei saa töötuna arvele võtta inimest, kellel on kehtiv võlaõiguslik teenuse osutamise leping (töövõtuleping, käsundusleping jne), ning seda sõltumata asjaolust, kui palju, millal ja kas üldse inimene selle lepingu alusel tasu saab. Konkreetsel juhul sai ekspert oma panuse eest vaid sümboolset tasu ja neil kuudel, kui komisjonil tööd polnud, puudus seegi. Töötuna arvele võtmise piirang jätab inimese ilma töötuskindlustushüvitisest, sest töötuna registreerimise nõue on üks hüvitise saamise eeldustest. Seda ka siis, kui isik on varem tasunud töötuskindlustusmakseid ja vastab kõigile teistele hüvitise saamise tingimustele.

Õiguskantsler tegi valitsusele ja seadusandjale ettepaneku, et töötuskindlustust tuleks edaspidi vaadelda töise sissetuleku kaotuse kindlustusena, mitte aga lähtuda sellest, kas inimene on mingi tegevusega hõivatud. Riigikohus on oma otsuses kinnitanud, et töötuskindlustusskeemis pole määrav mitte tööks loetava tegevuse olemasolu, vaid asjaolu, kas selle eest saadakse tasu. Seega tuleks ajakohastada töötuskindlustusskeemi nii, et töötuskindlustushüvitist saaksid inimesed, kes on jäänud ilma püsivast töisest sissetulekust.

Laiemat arutelu vajab töise sissetuleku olemasolu ja töötuskindlustuse võimalik ühitamine. Vanemahüvitise süsteemi eeskujul võiks mõelda võimalusele jätkata töötuskindlustushüvitise maksmist ka siis, kui kindlustatu on leidnud töö, mis ei anna küll senist sissetulekut, ent lubab säilitada tööharjumuse ja osaluse tööelus. Lühiajalise väikese tasuga töö vastuvõtmine ei tähenda veel, et inimese töine sissetulek on taastunud. Seetõttu ei pruugi olla põhjendatud olukord, kus juhutöö võib jätta töötu ilma igasugusest riigi abist püsiva töö leidmisel.

Samamoodi ei saa praegu end üldjuhul töötuna arvele võtta inimene, kes õpib statsionaarses või täiskoormusega õppes. Ometi peaks riik elukestvat õpet igati soodustama.

Uuenev tööturg eeldab oma elanike heaolu nimel riigilt paindlikkust. Seadused ei tohi suunata inimesi skeemitama ega sundida neid tegema ebaotstarbekaid otsuseid. Lahendused, mille puhul on kasulikum tööst loobuda kui tööd teha, ei ole kestlikud ega mõistlikud. Inimesi tuleks hoida võimalikult kaua tööturul aktiivsena.

Töötegemise vormid ja võrdne kohtlemine

Sotsiaalsete hüvede kontekstis tuleb vastata ka küsimusele, kas inimesi võib sõltuvalt töövormist erinevalt kohelda. Põhiseadus ei keela erinevat kohtlemist, kui selleks on mõistlik ja asjakohane põhjus. Seetõttu tuleb hüvede jagamisel läbi mõelda erineva kohtlemise eesmärk. Võimalikke otsuseid kaaludes peab alati hindama, kas püstitatud eesmärk ja tagajärjed sobivad kokku töö ja tööturu muutnud vajadustega.

Veel hiljaaegu võisid tasustatud isapuhkust saada vaid töölepinguga töötavad isad. Seda suunda muutis vanemahüvitiste skeemi ümberkorraldus, millega tehti tasustatud isapuhkus vanemahüvitise süsteemi üheks osaks. Edaspidi saavad ainult isale ette nähtud täiendavat 30-päevast vanemahüvitist kõik isad, sõltumata töötamise vormist.

2018. aasta kevadel tekkis sarnane küsimus tasustatud hooldajapuhkuse loomisel: kas anda tasustatud puhkuse õigus vaid neile puudega isiku lähedastele ja hooldajatele, kes töötavad töölepingu alusel, või muus vormis töötavatele lähedastele ja hooldajatele, kes hooldavad sügava puudega täisealist.

Töölepinguid eristab teistest töötamist reguleerivatest lepingutest (nt käsundusleping) või ettevõtlusest asjaolu, et seadus määrab töötaja puhkuse alused. Kui seadus seda ei teeks, ei pruugiks töötaja ja tööandja omavahel puhkuse saamise/andmise küsimustes kokkuleppele jõuda. See kahjustaks töötaja huve. Muus vormis töötavad inimesed on oma tööelu korraldamisel oluliselt vabamad. Nemad saavad ka ise otsustada, kas ja millal puhata. Hoolimata sellest võib puhkuse tasustamise küsimus olla neile sama oluline kui töölepingu alusel töötavatele inimestele – kui nad hooldajapuhkuse võtmisel rahaliselt kaotavad, on oht, et nad puhkust ei võtagi.

Ka kuritarvituste risk ei pruugi oluliselt sõltuda sellest, kas inimene töötab töölepingu alusel või mõnes muus vormis. Esmapilgul võib tunduda, et inimesed, kes otsustavad ise oma puhkuse üle (nt füüsilisest isikust ettevõtja või käsunduslepingu alusel töötav inimene), ei pruugigi puhkusele jääda, kuid kasutavad võimalust saada riigilt hooldajapuhkuse tasu. Tegelikult võib sama kahtlus tekkida ka töölepingu alusel töötavate inimeste suhtes. Riik ei saa ega peagi kontrollima, kas inimene kasutab hooldajapuhkuseks mõeldud aega hooldatava huvides või teeb sel ajal midagi muud. Kuritarvitusi ennetada on kahtlemata oluline, ent see on võimalik ka senisest paindlikumas ja tööturu muutumist arvestavas süsteemis, mis peab silmas võrdse kohtlemise põhimõtet.

Riigikogu lahendas vaidluse hooldajapuhkuse üle kompromissivaimus seadusesättega, mis kohustab valitsust probleemi analüüsima ja esitama Riigikogule ettepanekud. Valitsus peab kaaluma, kas anda hoolduspuhkuse õigus ka neile, kes ei tööta töölepingu alusel, täpsemalt võlaõigusliku teenuse osutamise lepingu alusel töötavale inimesele või sõltumatu isikuna avalik-õiguslikku ametit pidavale inimesele.

Rahvusvaheline tööturg

Tööturu ja töötegemise viiside muutumine tähendab ka seda, et üha rohkem inimesi töötab  välismaal. Seda tuleb arvestada nii õigusaktide kehtestamisel kui ka nende rakendamisel.

Euroopa Liidus kehtivad sotsiaalkindlustuse koordineerimise õigusaktid peaksid tagama, et Euroopa Liidu riikides liikumine ei tooks inimestele kaasa negatiivseid tagajärgi. Selle põhimõtte rakendamine on aga keeruline.

Õiguskantslerile saadeti eelmisel ülevaateperioodil hulk kaebusi selle kohta, et töötuskindlustushüvitise või töövõimetoetuse saamine on võtnud väga kaua aega. Nii mõnigi juhtum lahendati pärast õiguskantsleri sekkumist. Kui viivitust enam heastada ei saa, tuleb anda hinnang asutuse tegevuse õiguspärasusele. Näiteks leidis õiguskantsler, et inimese töövõime hindamiseks ja töövõimetoetuse määramiseks kulus Eesti Töötukassal ilmselgelt liiga palju aega, hoolimata sellest, et suhelda tuli teise riigi ametnikega ja rakendada Euroopa Liidu õigusakte. Õiguskantsler soovitas Eesti Töötukassal hoiduda edaspidi põhjendamatutest viivitustest ja hoida inimest alati kursis tema avalduse lahendamisega.

Segadusi on ette tulnud ka piiriüleseid juhtumeid reguleerivate Eesti seadustega. Näiteks võib Euroopa Liidus töötanud inimese töötuskindlustushüvitis kujuneda oluliselt väiksemaks kui sel inimesel, kes töötas Euroopa Liidust väljaspool või otsustas samal ajal üldse mitte töötada. Seda ka siis, kui inimesed on töötuskindlustusmakseid maksnud Eestis ühepalju. Õiguskantsler juhtis sellele probleemile Riigikogu sotsiaalkomisjoni tähelepanu, mille tulemusel asus ka Sotsiaalministeerium lahendust otsima.

Hüvitise või toetuse saamiseks tuleb ka inimestel endal pingutada. Kui pere kolib välismaale, tuleb näiteks läbi mõelda, milliseid Eesti ametiasutusi on vaja sellest teavitada. Õiguskantsler pidi selgitama, et riik saab jätkata lapsetoetuse maksmist välismaal õppivale vähemalt 16-aastasele lapsele üksnes siis, kui riigil on andmed selle lapse õppimise kohta. Eestis õppivate laste andmed on kirjas Eesti hariduse infosüsteemis, kuid välismaal õppimisest tuleb Sotsiaalkindlustusametile teada anda.