Allar Jõks, ettekanne konverentsil "20 aastat Euroopa kohaliku omavalitsuse hartat ja selle tähendus Eestile"

Allar Jõksi ettekanne konverentsil "20 aastat Euroopa kohaliku omavalitsuse hartat ja selle tähendus Eestile" 1.02.2006


Austatud konverentsi juhataja!
Lugupeetud konverentsist osavõtjad!

Kui alustuseks küsida, milline suhe on õiguskantsleri institutsioonil kohalikku omavalitsusse, siis minu hinnangul on see kahetine.

Ühest küljest peab õiguskantsler  teostama järelevalvet kohalike omavalitsuste üle ja  esinevatele  vajakajäämistele omavalitsuste igapäevatöös asjakohaselt reageerima. Seda nii  normikontrolli teostades kui ka ombudsmani või õigusvahemehe rolli täites.

Teisalt peab õiguskantsler seisma hea Eesti riigi kui demokraatliku põhiseadusriigi arengu eest. Siinkohal on aga just kohalikel omavalitsustel määrav roll. Ütleb ju ka EKOH preambula, et kohalik omavalitsus on üks demokraatliku valitsemisviisi põhilisi alustugesid ning  kohalike omavalitsuste kaitse ja tugevdamine erinevates Euroopa riikides annab olulise panuse demokraatiale ja võimu detsentraliseerimise põhimõtetele tugineva Euroopa ülesehitamisel. Seda põhimõtet on minu eelkäija, tänane konverentsi juhataja härra Eerik-Juhan Truuväli oluliseks pidanud ja ka olen oma senises tegevuses seda põhimõtet järginud.

Loen möödunud 2005. aastat  oluliseks Eesti kohaliku omavalitsuse arengus. Esiteks kohalike omavalitsuste  volikogudesse valiti liikmed pärast põhiseaduse muutmist esmakordselt neljaks aastaks. Teiseks,  Eesti Vabariigi kõrgeim kohus tõi kaasuses "valimisliit 2" esmakordselt sõnaselgelt rõhutades välja kohalike omavalitsuste rolli olulisuse Eesti riigikorralduses. Kõnealust otsust lugedes köidavad tähelepanu sellised mõisted nagu "demokraatia", "vastukaal riigi keskvõimule", "avaliku võimu detsentraliseerimine", "riigivõimu piiramine ja tasakaalustamine", "kogukondlike huvide esindamine". Need märksõnad peaksid Riigikohtu hinnangul ilmestama tänast kohalikku omavalitsust ja selle rolli. Seda vähemalt ideaalis …

Praktika näitab minu hinnangul kohati paraku midagi muud.


Kui eelnevalt rõhutasin kohaliku omavalitsuse autonoomia olulisust, siis kindlasti mitte ei tähenda eeltoodu seda, et kuuluksin selle äärmuse pooldajate hulka, kes leiavad, et kohalik omavalitsus võiks teha mida iganes ja et omavalitsuse iseotsustusõigus on piiramatu. Kohaliku autonoomia põhimõte põhiseaduse üldpõhimõttena ei ole absoluutne. Nii nagu kogu avalik võim, nii on ka kohalik omavalitsus seotud põhiseaduse järgimise kohustusega. Seetõttu ei saa kohalik omavalitsus hakata oma tahtmist mööda reguleerima riigielu küsimusi, samuti kehtestama põhiõiguste piiranguid, kuna põhiseadus lubab seda teha vaid seadusega.

Halbu näiteid viimase kohta on ja saab tuua Riigikohtu praktikast rohkesti – olgu siinkohal viidatud kasvõi juba 1993. a aset leidnud Narva rahvuslik-territoriaalse autonoomia moodustamise kaasusele, mis oli suunatud riigi põhiseadusliku korra muutmisele, 1994. a Tallinna sõidukite parkimiskorda käsitlevale otsusele või 1997. a Valga liikumispiirangute juhtumile. Pean isiklikult õiguskantsleri institutsiooni olulisemaks saavutuseks just viidatud Narva kaasust. Näiteid võib  tuua veelgi. Vaatamata juba neile aastatetagustele Riigikohtu otsustele näitab kahjuks praktika, et kohalikud omavalitsused ei ole osanud või tahtnud neist kaasustest iga kord õppida.

Nii olen pidanud selgitama Tallinna linnale, et kohalik omavalitsus ei saa seadusest kõrvale kaldudes üksnes oma äranägemise järgi kehtestada ühistranspordi kasutamise sõidusoodustusi. Või siis värske näide – pidin selgitama Kuusalu vallale, et vald ei saa kehtestada maamaksuga kui riikliku maksuga maksustamisel täiendavaid maksusoodustusi peale nende, mis maamaksuseaduses sõnaselgelt kirjas. Narva Linnavolikoguga käis vaidlus aastaid selle üle, kas piiriületamisega seonduv on ikka kohaliku elu küsimus või mitte.  Kõnealused kaasused on markantsed selle poolest, et omavalitsused on sageli enda õigustusena viidanud riigipoolsetele tegematajätmistele (näiteks probleemid seoses rahvastikuregistri ja sellel põhineva omavalitsuste tulubaasiga). Teisisõnu  võib seda trendi nimetada võitluseks  maksumaksjate pärast ebaseaduslike vahenditega. Siinkohal tahan viidata  omavalitsuste õiguskaitsevahendite teemale ning rõhutada, et teise isiku (olgu selleks kasvõi riik) õigusrikkumine ei saa õigustada kohaliku omavalitsuse poolset õigusrikkumist. Kui omavalitsus näeb oma õiguste rikkumist, peab ta ise kasutama õiguspäraseid meetmeid selle kõrvaldamiseks. 
 
Siinkohal, head kuulajad, tahan panna teid seoses kohaliku omavalitsuse õiguskaitsevahenditega kaasa mõtlema.
2002. aasta juulis jõustus uus põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus, mis nägi esmakordselt ette kohalike omavalitsuste õiguse pöörduda Riigikohtu poole, kui riigivõimu õigustloov akt on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Senise 4 aasta jooksul on olnud vaid üks sellesisuline taotlus Riigikohtule (2002. a lõpus tegi katse Tartu linn) ning sellegi luges Riigikohus  mittelubatavaks. Täpsuse huvides olgu märgitud, et Avanduse Vallavalitsuse kaebust halduskohtule Vabariigi Valitsuse  5. veebruari 2002. a määrusele nr 66 "Seaduses "2002. aasta riigieelarve"" valla- ja linnaeelarvete toetusfondi määratud vahendite jaotamise kord" saab pidada sisuliselt   kaebuseks kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste kaitseks.
Kuid kaks kaebust nelja aasta jooksul - mida see näitab?
Kas seda, et Eestis on kõik korras riigi ja kohaliku omavalitsuse omavahelistes suhetes?   Kas riigi poolt õigusi, kohustusi, rahalisi vahendeid jne jagades on riik alati järginud kohaliku omavalitsuse autonoomiat, mis on nii põhiseaduse kui ka EKOH aluspõhimõte? Julgen selles kahelda. Ka õiguskantsleri poolt initsieeritud valimisliitude kaasused, samuti nn kahe tooli kaasus olid tingitud just sellest, et seadusandja ei ole suutnud igakordselt piisava õigusselgusega ja põhjendatusega määratleda kohaliku omavalitsuse olemust, riiklike ülesandeid ja  kohaliku omavalitsuse iseotsustusõigust kohaliku elu küsimustes.

Miks ei ole kohalikud omavalitsused suutnud ise seista piisavalt oma õiguste eest ning kasutanud seadusandja poolt loodud õiguskaitsevahendit seadusandja või määruse andja ministri või Vabariigi Valitsuse  tegevuse vastu?
Kas sellises olukorras suudavad kohalikud omavalitsused olla piisavalt tugev "vastukaal riigi keskvõimule", nagu Riigikohtu viidatud otsuses märgiti? Siinkohal julgustaksin kohalikke omavalitsusi enam seisma ise oma õiguste eest ning kasutama loodud õiguskaitseteed, mitte üksnes lootma näiteks kasvõi  õiguskantsleri tegevusele nende õiguste kaitsel.


Käsitletud näited puudutasid ühte osa minu järelevalvepädevusest kohalike omavalitsuste üle – normikontrolli. Alates 2004. aastast kuulub õiguskantsleri kompetentsi ka järelevalve selle üle, kas omavalitsused järgivad isikute põhiõigusi ja -vabadusi ning hea halduse tava üksikjuhtumitel.

Minu senine 2-aastane praktika ei ole ilmselt veel piisavalt pikk, et teha mingeid põhjapanevaid järeldusi selle osas. Mõned tähelepanekud siiski.

Oma tegevuses ei ole me  keskendunud mitte ainult  menetluskontrollile.

Aktsepteerides kohaliku omavalitsuse kui haldusorgani otsustuspädevust sisulistes küsimustes (eeskätt kaalutlusõiguse teostamisel ja määratlemata õigusmõistete sisustamisel), olen kontrollinud menetlusnormide järgimist üksikjuhtumite lahendamisel – kas kõiki asjassepuutuvaid isikuid on ära kuulatud, kas isikutele on selgitatud piisavalt nende õigusi ja kohustusi, kas kõik vajalikud otsused ja dokumendid on korrektselt kätte toimetatud jne. Ehk kas kohalikud omavalitsused järgivad põhiseaduse §-st 14 tulenevat isikute (põhi)õigust heale haldusele. Minu senine kogemus näitab, et arenguruumi on siin veel palju.
Olgu siin kohal näiteks  formaalsed, üleolevad, udused vastused linna või -vallakodanike kaebustele.


Eelnev ei tähenda aga sugugi mitte seda, et õiguskantsler kohaliku omavalitsuse tegevust kontrollides piirdub ainult asja vormi, mitte sisuga. Väga oluliseks olen pidanud seda,  kuidas on kohalikes omavalitsustes korraldatud erinevate sotsiaalsete hüvede jagamise praktika, kuidas on linn või vald taganud õigust haridusele. Selleks olen korraldanud omaalgatuslikult erinevate sotsiaalhoolekandeasutuste, koolide külastamist.
 
Lugupeetud kuulajad, kelle hulgas on kindlasti palju ka omavalitsustegelasi, tahan juhtida Teie tähelepanu veel ühele spetsiifilisele õiguslikule probleemile, mis puudutab kohalike omavalitsuste poolt avalike ülesannete üleandmist eraisikutele.

Esiteks ei ole omavalitsused minu hinnangul pööranud piisavalt tähelepanu neile õiguslikele eeldustele, mis peavad olema täidetud selleks, et avalikku ülesannet eraisikule üle anda.

Kui tegu on seadusega omavalitsusele pandud ülesandega, peab ülesande üleandmiseks tulenema seadusest sõnaselge luba – ilma otsese volitusnormita ei saa seda teha (halduskoostöö seaduse § 3 lg 2). Nii näiteks pidin Õiguskantsleri Kantseleis läbi viidud järelevalve tulemusena nentima, et Tallinna Linnavalitsus on eraõiguslikule juriidilisele isikule volitanud seadusliku aluseta edasi ka viivistasude kohtutäituri vahendusel sissenõudmise ülesande. Selleks nõuti isikutelt lisaks viivistasule õigusvastaselt täitekuludena 59 krooni.

Ning teiseks, on hakanud levima ekslik arusaam, et ülesannete edasidelegeerimisega vabaneb avalik võim kohustusest teostada neid ülesandeid täitvate erafirmade üle põhjalikku ja regulaarset järelevalvet. Tuleb rõhutada, et riigivastutuse seaduse järgi peab sellise erafirma poolt kodanikule tekitatud kahju korvama ikkagi avalik võim, kel lasub omakorda kohustus nõuda hüvitatu erafirma käest tagasi. Praktikas taoline süsteem paraku aga ei toimi – järelevalve on sageli puudulik, isikute põhiõigused kaitseta ning erasektor tegutseb omatahtsi.

Lugupeetud konverentsil osalejad! EKOH, mille heakskiitmise 20ndale aastapäevale on tänane konverents pühendatud, on kahtlemata oluline rahvusvaheline dokument, mis rõhutab kohalike omavalitsuste olulisust demokraatia põhimõttele ülesehitatud Euroopas ning seega ka Eestis. Siiski tahan juhtida omavalitsuste tähelepanu sellele, et harta ei ole loodud mitte üksnes selleks, et anda omavalitsustele õigusi suhetes riigiga. Harta eesmärgiks on rõhutada omavalitsuste vastutavat rolli ja kohustusi kohaliku kogukonna probleemide lahendamisel ja kogukonna elu korraldamisel.


Loodan, et meil kõigil jätkub julgust ja tahet selle vastutusrikka ülesande õiguspäraseks täitmiseks.

Tänan tähelepanu eest!