Allar Jõks, ettekanne "Kellele küpsetatakse riigipirukat?" Sisekaitseakadeemia aastakonverentsil

Allar Jõksi ettekanne "Kellele küpsetatakse riigipirukat?" Sisekaitseakadeemia aastakonverentsil „Riigipiruka küpsetajad. Poliitikute ja ametnike suhted Eesti Vabariigis” 25.05.2005


Austatud konverentsist osavõtjad!


Mul on heameel esineda avaettekandega konverentsil, mis lahkab poliitikute ja ametnike suhteid Eesti Vabariigis. Konverentsi teemapüstitus eeldab intriigi – poliitik või ametnik, kes on hea ja kes on halb, kes võimul peaks olema ja kes võimul tegelikult on. Põhiseaduse järgi ei ole muide kõrgeima võimu kandja üldsegi mitte poliitik ega ametnik, vaid rahvas. Ja siitkaudu kerkib täna küpsema pandud konfliktipirukas õiguskantsleri ahjus kahtlemata pirakaks pruuniks koogiks.

 

Teatavasti kannab Eesti õiguskantsler maailmas unikaalset kaksikfunktsiooni. Ühelt poolt valvab õiguskantsler normiloojate ja eeskätt Riigikogu tegevuse põhiseaduspärasuse üle, hõlmates kontrolli selle üle, et Riigikogu ei piiraks liialt inimeste põhiseadusega kaitstavaid õigusi ja vabadusi.

 

Kuid teiselt poolt tegutseb õiguskantsler ka klassikalise ombudsmanina, kes teostab järelevalvet riigi täidesaatva võimu tegevuse üle isikute põhiõiguste kaitsel ning hea halduse tava järgimisel. Ombudsman on sõltumatu usaldusmees, kes peab seisma vastu haldusriigistumisele ning aitama parlamendil ohjata ametkondade ja ametnikkonna isevõimu. Kuid ombudsman ei ole kindlasti ametnikele vaid kuri piits, kelle ootamatuid kontrollkäike tuleks kaheksa tundi päevas karta, vaid ka abimees, kes vajadusel õpetab ja juhendab. Nii ei olegi õiguskantsleri ettepanekud ametnikele täitmiseks kohustuslikud, vaid pigem soovitusliku (või rangelt soovitusliku) iseloomuga. Kui aga täitevvõim eirab õiguskantsleri soovitusi ning rikub süstemaatiliselt isikute põhiõigusi, on õiguskantsleri ülesanne sellest teavitada avalikkust ja parlamenti.

 

Nüüd olemegi ringiga tagasi alguses – õiguskantsler vajab edukaks ombudsmani funktsioonide täitmiseks selle sama parlamendi usaldust ja koostööd, kelle üle ta põhiseaduse järelevalvajana ranget kontrolli teostab. Esmapilgul võib taoline olukord tunduda paradoksaalne. Kuid lähtudes õiguskantsleri mõlemat põhiülesannet siduvast ühisfunktsioonist – isikute põhiõiguste ja vabaduste kaitsest – , on õiguskantsleril selliselt märkimisväärselt head võimalused aidata kaasa inimeste reaalsete probleemide lahendamisele ning ohjata vajaduse korral kõiki riigipiruka küpsetajaid, nii poliitikuid kui ka ametnikke.

 

Ning just selles võtmes on igati loomulik ka mõnede riigipagarite kadedus või vimm õiguskantsleri kantselei vastu. Väljendugu see siis seisukohtades, et Eesti ei saa olla demokraatlik riik, kuna riiki juhib mitte Riigikogu ja Vabariigi Valitsus, vaid kaudselt keegi õiguskantsler. Või tänuavaldustes Riigikohtu aadressil, kes pakub erakondadele tõhusat kaitset õiguskantsleri ägedate rünnakute vastu.

 

Austatud kuulajad, oma tänases ettekandes mõõdan ringrada, mille ühes vaheajapunktis on poliitikud, teises ametnikkond ning kolmandas kõrgeima võimu kandja rahvas. Soovin eeskätt peatuda mõnel tendentsil, mis on ilmnenud minu igapäevatöös. Seda suhetes just nende riigipagaritega, kes tainast segades kipuvad unustama, kes on piruka sööja ning millised on tema vajadused ja eelistused.

 

Riigipiruka küpsetajate ja sööjate vaheliste suhete aluspõhimõtteks tuleb pidada põhiseaduse 14. paragrahvi, mille järgi on isikute õiguste ja vabaduste tagamine seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus. Riigikohus on sellest kohustusest tuletanud igaühe põhiõiguse heale haldusele. Õigust heale haldusele kaitseb ka Euroopa Liidu põhiõiguste harta ning seda õigust arendab edasi Euroopa põhiseaduse leping. Igaühel on õigus sellele, et tema küsimust käsitleksid ametivõimud erapooletult, õiglaselt ja mõistliku aja jooksul. Igaühel on õigus saada oma asjas ärakuulatud ning õigus tutvuda teda puudutavate andmetega. Riik peab tehtud otsuseid põhjendama ning juhul, kui ametnike õigusvastane tegevus on tekitanud isikule kahju, peab riik selle kahju hüvitama. Eestis kannab hea halduse põhimõtteid haldusmenetluse seaduse normistik. Samuti on seadusandja pannud alates 1. jaanuarist 2004 õiguskantslerile ülesande kontrollida põhiõiguste ja vabaduste tagamise kõrval spetsiaalselt ka ametiasutuste poolset hea halduse tavast kinnipidamist.

 

Rääkides eeltoodu realiseerumisest praktikas, tuleb rõhutada, et hea halduse tava sisustamisel ning juurutamisel on juhtköis kahtlemata pigem täitevvõimu ja ametnike endi, kui poliitikute käes. Kindlasti ei pea me Eesti tänast olukorda võrdlema keskaafrikaliku riigivalitsemise või stalinlinke repressioonidega, kuid tasub meeles pidada, et seal kus unustatakse hea halduse tava põhimõtted ning isikute põhiõigused, on loodud soodne pinnas ametnike omavoliks, isevõimuks ja korruptsiooniks. Kuid ka Eestis on olemas oht, et ametnikud tunnevad ennast, kui Sir Humphried, kelle regulaarsed Jah-härra-ministrid peaks iga kogenenuma poliitiku peas panema vilkuma ohutuled. Sellised ametnikud tunnevad rõõmu sogases õigusvees kuldkalu õngitsedes ja poevad sõnu "vastutus ja pädevuse piiritlemine" kuuldes teadmatuseloori või riigisaladuse varju või vastupidi, ametkondlike tavade ja traditsioonide taha. Sellised ametnikud kardavad Riigikogu poolset uurimiskomisjoni ja riigikontrolli või õiguskantsleri sõltumatut järelevalvet niivõrd, et püüavad ise nimetatud institutsioone rünnata ja kontrollida. Sellised ametnikud tunnetavad võimu, mida neile legitiimsel teel ei ole rahvas kunagi usaldanud.

 

Olen nõus, see oli äärmuslik piltlikustamine, mitte küll Eesti riigivõimu argipäev aga samas ka mitte päris utoopiline. Kuigi ametnike politiseerumist ei saa heaks kiita, soovitan ametnikel, kes tunnevad endis jõudu ja tahtmist poliitiliste valikute tegemisel otsustavalt kaasa rääkida, rebida kate näolt ja kandideerida valimistel. Liiatigi on selge, et poliitiliste ambitsioonideta professionaalne riigiametnik jääb suhetes poliitikutega üpris keerulisse seisu. Ministrite või linnapea kehtiva õigusega kooskõlas antud poliitilised juhtnöörid ja korraldused on ametnikele täitmiseks kohustuslikud ka siis, kui ametnik on ise sügavalt veendunud valitud poliitilise suuna ebaotstarbekuses või koguni kahjulikkuses. Teisest küljest aga peavad ametnikud toimima juba tulenevalt eelpool käsitletud hea halduse tavast kodanikega suheldes erapooletult, õiglaselt ja mõistlikult. Kolmandaks tuleb rõhutada ka haldusvõimu stabiilsust ja järjepidevust kui väärtust omaette. Eriti oluline on olla poliitiliste tõmbetuulte eest kaitstud neil ametkondadel, kelle tegevus on suunatud enamjaolt Eestist välja. Eeskätt pean silmas Välisministeeriumit ja Kaitseministeeriumit, aga Euroopa Liidu kontekstis tegelikult ka paljusid teisi ministeeriume, sest Eesti on valinud Euroopa Liidu asjades täitevvõimu tasandil seisukohtade kujundamiseks detsentraliseeritud mudeli, mille toimimine saab õnneks peagi ka seadusega täpsemalt reguleeritud.

 

Kahtlemata on piir poliitilise otsustuse ja professionaalse ametniku diskretsiooni vahel väga peen ning selle piiri ületamine või isegi väärtunnetamine võib kaasa tuua tõsiseid tagajärgi. Olukord, kus poliitiliste otsuste tegemine ühes vastutusega on delegeeritud apoliitilistele professionaalsetele ametnikele, on äärmiselt ebasoovitav. Näiteks võib mõni rahvusvahelisel tasandil Eesti nimel võetud seisukoht või kohustus ehk lihtsamalt öeldes ametniku soolo, millel puudub piisav poliitiline bäkk ja mis läheb vastuollu valdava poliitilise joonega tuua riigile raskesti korvatavat kahju. Pean oluliseks, et Eesti jaoks olulisi otsuseid langevad ka tulevikus ning ka Euroopa Liidu asjades just rahvalt mandaadi saanud poliitikud, mitte aga umbisikulised ametnikud oma kabinettides ja kuluaarides. Kindlasti ei saa siin alati süüdistada ametnikku, kes hoolimata piisavate juhtnööride puudumisest peab ikkagi otsuse vastu võtma. Selliste olukordade ärahoidmiseks tuleb määratleda selgelt otsustajate pädevuse ulatus, õigused ja kohustused ning eristada poliitikute poolset või poliitiilist vastutust ametnike poolsest riigivastutusest.

 

Ametnike ja poliitikute vahelisi jõujooni vaagides ei saa vaadata mööda ka viimasel ajal üha enam levivast hübriidist "poliitiline ametnik". Poliitilist ametnikku iseloomustab aktiivne seotus mõne erakonnaga ning tema ametiaeg lõpeb siis, kui erakond lahkub võimult. Klassikalised poliitilised ametnikud töötavad abiministrite, ministri nõunike või linnaosavanematena. Poliitilisi ametnikke on meedias tihti rünnatud kui parteide käepikendusi, kelle olemasolu ainus eesmärk on kasvatada erakonna kukrut, liikmeskonda või esindatust mõnes omavalitsuses.

 

Minu asi ei ole hinnata taoliste poliitiliste järelduste paikapidavust. Soovin siiski juhtida teie tähelepanu, et kaasaegses demokraatias ei ole poliitiliste ametnike olemasolu midagi erakordset. Olukord, kus minister või linnapea toob võimule tulles kaasa nö oma meeskonna, keda ta usaldab, on poliitiliselt igati mõistetav ja normaalne. Kõrvalepõikena - eelnevaga seoses pole vaja üle dramatiseerida ka nähtust nimega „ kalininlus“. Seda on harrastanud vähemal-rohkemal määral kõik võimuparteid ja nii jääb see toimima ka edaspidi. Loomulikult võib alati tõstatada küsimuse seoses kompetentsusega. Kuid kas põhiseadusest üldse on võimalik tuletada nõuet, et riiki peaks juhtima kompetentselt???

Iseasi on, kuidas suudab professionaalne ametnikkond uusi poliitilisi kolleege omaks võtta ja usaldada. Poliitiliste ametnike funktsioon on aidata ministril vahendada võimul oleva erakonna poliitiilist sõnumit ja plaane ametnikkonnale, kelle ülesanne on tagada ministri ideede ellu viimine. Poliitiline ametnik on midagi poliitiku ja ametniku vahepealset ning seetõttu on temaga kindlasti raske harjuda, kuid kindlasti ei ole vaja maalida temast pilti kui paariast. Muide, ka Riigikohtu praktika on pidanud vajalikuks eristada apoliitilisi ja poliitilisi ametnikke, kelle volituste kestus ja teenistusse võtmine ei pea toimuma samadel alustel.

 

 

Ja siitkaudu olemegi vargsi jõudnud riigipiruka järgmiste küpsetajate, poliitikute pagaritöökotta. Ütlen kohe, et poliitiku töö on tänases Eestis kõike muud kui lihtne. Tehtud poliitilisi valikuid tuleb vormida rakendamisküpseks ametnikele, põhjendada arusaadavalt rahvale ning tagatipuks veel õigustada õiguskantsleri ja Riigikohtu tarvis. Olen just viimasel ajal kuulnud poliitikute suust järgmist argumentatsiooni: "See on otstarbekuse ja poliitika, mitte aga põhiseaduse küsimus". Kommenteerimata lähenemist põhiseadusele kui ammendamatule probleemideallikale, mis segab riigil omatahtsi toimetamast, tahan rõhutada, et riigi tõhus ja kodanikukeskne toimimine ei ole üksnes poliitiliste valikute või otstarbekuse küsimus, vaid just nimelt põhiseaduse teisest peatükist tulenev nõue. Kas see nõue ka järgmiste näidete puhul täidetud on, jäägu igaühe enda otsustada.

 

Lähiajal on Eestil vaja otsustada, kuidas suhestada põhiseadusega Euroopa põhiseaduse leping. Kõige ausam ja selgem viis seda teha on kahtlemata rahvahääletusel läbi vastavate põhiseadustäienduste. Ometi kohtame siin palju poliitilist häma, pikituna kvaasiõiguslikest argumentidest kuni seisukohtadeni, et rahvalt arvamuse küsimine niivõrd olulises küsimuses on ohtlik ja koguni keelatud. Austatud kuulajad, miks kardame paaniliselt rahvast ja tema arvamust, seda isegi olukorras, kus toetus nii Euroopa Liidule kui ka põhiseaduse lepingule püsib väga kõrgel.

 

Ent näiteid poliitikute usaldamatusest rahva suhtes on kahjuks veelgi. Riigikohus on tunnistanud juba kahel korral põhiseadusevastaseks valimisliitude keelustamise kohaliku  omavalitsuse volikogu valimistel. Nagu esimeses valimisliitude asjas 2002. aastal, nii ka nüüd saatsid õiguskantsleri tööd Riigikogu liikmete süüdistused poliitikasse sekkumises ning naeruvääristavad märkused kohalike aktiivsete inimeste aadressil, keda ei huvita parteide keskkontorite võimumängud. Täna on meil olemas jõustunud Riigikohtu lahendid, mis on õiguslikest argumentidest lähtuvalt hinnanud Riigikogu poliitilised valikud ebademokraatlikeks ja põhiseadusevastasteks. Riigikohus on tunnistanud poliitilist vastutust kui legitiimset  eesmärki valimisõiguse  ja kohaliku autonoomia piiramiseks, ent leidnud, et see argument ei ole piisavalt kaalukas  tänases õiguslikus ja sotsiaalses olustikus. Kahjuks oleme viimase kolme aasta jooksul tegutsenud omavalitsustes näinud, et erakonnad ei suuda poliitilist vastutust ja stabiilsust kanda. Tuletan meelde vaid sündmusi kõige suuremates Eesti omavalitsustes. Olgu selleks siis Res Publica fraktsiooni lõhenemine Kohtla-Järvel vahetult pärast 2002. aasta valimisi või juba tavaks saanud võimupööritamised Tallinnas, millest võtavad isukalt osa ka erakonnad, kes valimistel ei saanud ühtegi mandaati.

 

Tänases ettekandes ei mööda minna ka juba piinlikuks muutunud probleemist seoses Riigikogu liikmete kuulumine riigi äriühingute nõukogudesse. Üle 10 aasta on möödunud Riigikohtu otsusest, millega tunnistati põhiseadusevastaseks seadusesäte, mis lubas Riigikogu liikmetel riigiettevõtete haldusnõukogudesse kuuluda. Sellest hoolimata on ka täna enam kui viiendik Riigikogu liikmetest samal ajal Vabariigi Valitsuse koosseisu kuuluvate ministrite poolt nimetatud erinevate riigi äriühingute nõukogude liikmeteks. Nad viivad seal ellu riigi majanduspoliitikat, täites ministrite antud suuniseid, andes ministritele oma tegevusest aru ja võttes vastu ministrite poolt kehtestatud tasu. Taoline tegevus on vastuolus demokraatliku riigikorralduse alusprintsiipide: võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtetega, ning rikub ka põhiseaduse sätet, mille järgi Riigikogu liige ei tohi olla üheski muus riigiametis. Märkimisväärne on siinkohal Riigikogus esindatud poliitiliste jõudude ühtsus küsimuses, mis puudutab poliitikute endi majandushuvisid. Kui mitte varem siis sügisel on siin oodata uusi arenguid.

 

Sarnane vaikiv üksmeel valitseb ka erakondade rahastamise osas. On murettekitav, et möödunud aastast kehtiv uus süsteem on läbipaistev ja lihtne vaid näiliselt ega taga reaalset sõltumatut kontrolli erakondade rahaasjade üle. Olemasoleva kontrollisüsteemi väidetavat tõhusust sobib ilmestama ehk kõige paremini valimiskampaaniate rahastamise üle järele valvama seatud Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjoni kiri õiguskantslerile, kus paluti abi mitmete erakonnaseaduse sätete tõlgendamisel ning avaldati kahetsust, et seadusandja on jätnud täitmata avalikkuse ees antud lubaduse seada sisse erakondade rahastamise kontroll ja järelevalve. Juhin tähelepanu, et demokraatia põhimõte nõuab erakondade sissetulekute ja väljaminekute kontrolli ning avalikkuse informeeritust. Riigi raha heatarvitamise eest hoolt kandev kontrolliorgan Eestis on Riigikontroll, kelle järelevalve alt ei tohi jätta välja ka neid kümneid miljoneid kroone, mis eraldatakse riigieelarvest erakondadele. Samuti on oluline rõhutada, et jättes alles vaid riigieelarvelise rahastamise, on suletud uks uute erakondade ees. Kas siin on tegu sooviga võimu põlistada?

 

Veel üks ilmekas näide demokraatia deformeerumisest oli ka eelmise koalitsiooni juhterakonna kava Riigikogu valimise seaduse muutmiseks, mis on tänaseks õnneks vaibunud. Uue süsteemiga oleks kaotatud mandaatide üleriigiline kompensatsioonisüsteem. Lihtsad arvutused näitasid, et kavandatud süsteem moonutaks häälte vahekorda Riigikogus väga üheselt suuremate erakondade kasuks ning võinuks mõne valimiskünnise ületanud väiksema erakonna jätta sootuks mandaatideta. Taolised muudatused riivavad põhiseadusest tulenevaid valimiste proportsionaalsuse, ühetaolisuse ja demokraatlikkuse põhimõtteid. Kuid sama oluline on ka asjaolu, et taoliste muudatuste järele puudus kaalukas vajadus, kui mitte arvestada soovi soosida suuremaid parteisid ülemääraselt väiksemate arvel.

 

 

Antud näidete varal tuleb kokkuvõtteks kahjuks nentida, et poliitikud kipuvad usaldama meelsamini pigem iseennast. Riigikogu on oma valija nägu ning alahinnates rahvast ja ahendades tema valikuvabadust või otsustuspädevust, näidatakse kõrgeima riigivõimu kandja suhtes välja selget usaldamatust.

 

On selge, et parlament teeb seaduste vastuvõtmisel ja valitsus seaduste rakendamisel poliitilisi valikuid. Põhiseadus ning sõltumatud kontrollimehhanismid seavad poliitilisele tahtele aga eeskätt põhiõigustest tulenevad juriidilised piirid. Väljaspool põhiseaduse piire tegutsedes puudub nii parlamendil ja valitsusel kui ka mistahes teisel riigivõimu organil kõrgeima riigivõimu kandja – rahva – mandaat. Ja see on koht, kus saab ja peab sekkuma õiguskantsler ning vajadusel ka Riigikohus.

 

Just küsimustes, mis puudutavad riigipiruka küpsetajate endi huvisid, peavad sõltumatud kontrollimehhanismid olema eriti valvsad. Neis küsimustes saavutavad kõige eripalgelisemad ja muidu aktiivselt vastastikku poriloopivad poliitilised jõud ja ametkonnad lihtsa vaevaga üksmeele. Siin ei ole enam vahet, kas võimul on uus või vana poliitika, parempoolne või vasakpoolne valitsus, liberaalid või konservatiivid, proportsionaalne või astmeline tulumaks. Muidugi on meeldiv teada, et aastaid pärast laulvat revolutsiooni on Eestis kompromissivalmidus niivõrd „olulistes“ küsimustes endiselt olemas. Kas need küsimused on täna olulised ka riigipiruka sööjate ehk rahva heaolu nimel või vaid riigipiruka küpsetajate endi ehk erakondade ja ametkondade jaoks, jäägu igaühe enda otsustada.

 

Jah, millal tabasime end viimati küsimuselt – kellele ikkagi küpsetatakse riigipirukat?

 

 

Tänan tähelepanu eest!