Allar Jõks, ettekanne "Euroopa Põhiseaduse Lepingu mõjud Eesti õiguskorrale" EL põhiseaduse lepingu konverentsil

Allar Jõksi ettekanne "Euroopa Põhiseaduse Lepingu mõjud Eesti õiguskorrale" konverentsil „Euroopa Põhiseaduse Lepingu ratifitseerimine: mõjud rahvuslikele põhiseadustele“ 3.11.2005 Tallinn


Head kuulajad!

Käesolevaks konverentsiks valmistudes vaevas mind küsimus, kas Euroopa Põhiseaduse Lepingu mõjust Eesti õiguskorrale on mõtet rääkida, kui Leping ise on vähemalt ajutiselt varjusurmas. Milleks teha suuri sõnu või ehitada kõrgeid teoreetilisi konstruktsioone, kui meist keegi ei tea, kas ja millisel kujul Lepingust üldse asja saab? Nii ei asugi ma praktilise inimesena tänases ettekandes uurima mõne konkreetse Põhiseaduse Lepinguga tehtava uuenduse võimalikku mõju. Liiatigi on Põhiseaduse Lepingu printsiibid ja normid, plussid ja miinused, tänasele auditooriumile hästi teada.

Küll aga analüüsin järgnevalt Euroopa Põhiseaduse Lepingut Eesti konstitutsiooniliste aktide taustsüsteemis, kuhu paigutaksin Eestis 1992. aastal vastu võetud põhiseaduse koostoimes 2003. aastal heaks kiidetud Euroopa Liiduga liitumislepinguga. Samuti on täna võrreldes kevadega paraku hoopis aktuaalsem küsimus, kas ja kuidas saavad Euroopa Liit ja liikmesriigid Põhiseaduse Lepinguga taotletud eesmärkide poole püüelda ilma Põhiseaduse Lepinguta. Oma ettekande lõpuosas üritan vastata küsimusele, kas Eesti napist kogemusest põhiseaduse ja Euroopa õiguse koostoimes kohaldamisel on tulevaste arengute tarvis võimalik teha ka esimesi järeldusi.

Kaks aastat tagasi otsustas Eesti rahvas ühineda Euroopa Liiduga. Juriidiliselt väljendus see otsus põhiseaduse täiendamise seaduse vastu võtmises referendumil. Rahvahääletusel kiideti põhiseaduse täiendustena heaks kaks üldise sisuga klauslit – kohaldamisklausel (mida kutsutakse ka tõlgendamisklausliks või inkorporeerimisklausliks) ning kaitseklausel. Euroopa õigusest johtuvaid üksikute sätete muudatusi põhiseaduse teksti sisse ei viidud.

Kohaldamisklausli järgi tuleb põhiseaduse kohaldamisel arvestada liitumislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi. Seeläbi võttis Eesti riik endale kohustuse järgida ja täita Euroopa Liidu aluslepinguid ning nende alusel antud teisest õigust – määruseid, direktiive. Kaitseklausli järgi võib Eesti kuuluda Euroopa Liitu, lähtudes põhiseaduse aluspõhimõtetest. Kaitseklausli eesmärgiks oli jätta endale taganemistee olukorras, kus Euroopa Liidu areng on Eesti iseolemisele vastuvõetamatu. Kohaldamisklausel ja kaitseklausel on kui kaksikvennad, kes olles küll saanud sama alguse ning loodud teenima sama eesmärki, peavad olema võimelised vajadusel käima ka erinevaid ja isegi vastandlikke radu.

Täna oleme põhiseaduse täiendamise seadust rakendanud poolteist aastat. Kohaldamisklausel ja kaitseklausel on baasiks, kust teha samm edasi Eurooa Põhiseaduse Lepinguga kaasnevasse uude õigusolustikku.

Rääkides Euroopa Põhiseaduse Lepingu mõjust ning kohast Eesti konstitutsiooniliste aktide süsteemis, soovin rõhutada, et Eesti Vabariik ei ole võtnud ei referendumiga ega ka liitumislepinguga siduvat seisukohta Euroopa Põhiseaduse Lepingu või mõne muu tulevase Euroopa Liidu aluslepingu osas. Seega ei ole meil ei Euroopa Põhiseaduse Lepingu ratifitseerimise kohustust ega ka keeldu – kuigi nii europopulistid kui ka euroskeptikud on püüdnud üht või teist valikut meile peale sundida. Jah, ka täna pean ma õiguskantslerina vastama avaldustele, kus mul palutakse algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus, tunnistamaks Eesti Vabariigi kuulumine Euroopa Liitu (millele andis Eesti rahvas referendumil heakskiidu) põhiseadusega vastuolus olevaks. Siin võib ära tunda hirmu demokraatia ees, ühes sooviga allutada poliitilised valikud väändunud juriidilisele retoorikale. Leian, et Euroopa Liitu kuulumine ning Euroopa Põhiseaduse Lepingu üle otsustamine on poliitilise, mitte juriidilise valiku koht. Euroopa Põhiseaduse Lepingu heakskiitmine ei ole õigustehniline küsimus. Juristide ning õigusteadlaste põhiülesanne selles diskussioonis on valada rahva ja parlamendi poliitilised valikud adekvaatsesse ning mitmetimõistetavusi välistavasse õiguslikku vormi. Nagu 2003. aasta referendumil vähemusse jäänud eurovastaste revan¹ihimu otsinguid juriidikast, nii ei saa ma heaks kiita ka europopulistide seisukohti, et Põhiseaduse Lepingu küsimuses referendumi korraldamine on ohtlik ja devalveerib põhiseaduse ning põhiseaduse täiendamise seaduse väärtust.

Õigusekspertide osa käesolevas diskussioonis on minu hinnangul siiski midagi muud kui europopulistide või eurovastaste seisukohtadele juriidilise backi pakkumine. Leian, et iga tulevase Euroopa Liidu aluslepingu ülevõtmisele Eestis peab eelnema põhjalik analüüs uue aluslepingu põhiseaduspärasusest. Ning mul on väga hea meel, et Eestis on see õiguseteaduslik diskussioon toimunud ja toimumas. Kuid tahan rõhutada, et selle analüüsi aluseks ei ole enam üksnes põhiseaduse tekst, vaid põhiseaduse ja juba heaks kiidetud liitumislepingu ning Euroopa Liidu aluslepingute koosmõju. Just sellise keeruka ja abstraktse tee valis Eesti, kui otsustas mitte muuta põhiseaduse üksikuid sätteid, vaid inkorporeerida Euroopa Liidu õiguskord üldise klauslite süsteemi kaudu. Juhul kui Põhiseaduse Lepingut ja põhiseadust ühes seniste Euroopa Liidu lepingutega kõrvutades selgub, et Põhiseaduse Lepingu ratifitseerimiseks ei ole vaja põhiseadust muuta või täiendada, on tulevaste analüüside tarbeks põhiseaduslikkuse kontrolli alus aga juba veelgi laiem, hõlmates ka selle sama Euroopa Põhiseaduse Lepingu. Kui jätkame 2003. aastal valitud teel, tuleb seda kahtlemata silmas pidada.

Seega on küsimusel Euroopa Põhiseaduse Lepingu mõjust Eestile õiguskorrale nii õiguslik kui poliitiline praktiline mõõde. Õiguslikus mõõtmes asetub Euroopa Põhiseaduse Leping põhiseaduse ja liitumislepingu ning selle kaudu inkorporeeritud seniste aluslepingute kõrvale, viimaseid asendades. Poliitilises mõõtmes peame endilt küsima, kas Põhiseaduse Leping teeb meie elu paremaks. Ja prevaleerivaks on ja jääb selles diskussioonis kahtlemata poliitiline aspekt, millest lähtuvalt peavad juristid leidma ka põhiseaduspärase tee Lepingu heakskiitmiseks. Ning ma ei kardaks siin üldsegi valida rahvahääletuse teed.  Vastupidi – kuna põhiseadus ja põhiseaduse täiendamise seadus on mõlemad vastu võetud rahvahääletusel, pakub Euroopa Põhiseaduse lepingu kui Eesti õigussüsteemi põhiseadusülese õiguse inkorporeerimisel suurima legitiimsuse kahtlemata rahvahääletusel tehtav otsustus.

Kuid tulles nüüd tagasi käesoleva ettekande alguses väljendatud praktilise meele juurde, pean möönma, et tänases õiguslikus ja poliitilises olustikus ei ole Euroopa Põhiseaduse Lepingu sätete mõju analüüs ilmselt kõige pakilisem teema. Kuna Euroopa Põhiseaduse Leping käesoleval kujul ilmselt ei jõustu, oleks Eesti põhiseadusesse just sellest lepingust johtuvate muudatuste sissekirjutamine ka suhteliselt narr teguviis. Hoopis olulisemaks ja praktilisemaks väljakutseks pean ma aga küsimust, kas ja kuidas saab Euroopa Põhiseaduse Lepingu eesmärke saavutada kehtivate aluslepingute raames, seda nii Euroopa tasandil kui ka siseriiklikult. Pakun siin Eesti jaoks mõned võrdlevad lähtekohad.

Põhiseaduse Lepingu eesmärk on tuua Euroopa Liit kodanikele lähemale. Eesti panuseks võiks olla Euroopa küsimustes lai ühiskondlik diskussioon, mis päädiks Euroopa Põhiseaduse Lepingu üle peetava referendumiga. Just rahvahääletusel tehtud otsus tagab lisaks demokraatia traditsiooni jätkumisele Euroopa Põhiseaduse Lepingule ka kõrgeima legitimatsiooni. Oma igapäevatöös näen jätkuvalt, et rahvas ja riik, rääkimata rahvast ja Euroopa Liidust, seisavad üksteisest kaugel.

Põhiseaduse Lepingu eesmärk on muuta Euroopa Liidu põhiõiguste harta siduvaks. Eesti panus võiks olla põhiseaduse põhiõiguste ja vabaduste peatüki sisustamine harta valguses. Kuna harta seob ka liikmesriike liidu õiguse kohaldamise korral, siis peab ka siseriiklik põhiõiguste ja vabaduste kaitse hõlmama riigiasutuste tegevuse Euroopa õigusele vastavuse kontrolli.

Põhiseaduse Lepingu eesmärk on suurendada rahvusparlamentide rolli. Kuna Euroopa Liidu asjades on juhtköis valitsuse käes, siis peaksime me tagama tõhusa parlamentaarse kontrolli ühes täitevvõimu tasandil selgete otsustusmehhanismide ja vastutusega. Eesti ei vaja rikkumismenetlusi ja suhkrutrahve. Samm õiges suunas on Riigikogu menetluses olev Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise seaduse eelnõu.

Põhiseaduse Lepingu eesmärk on Euroopa Liidu õigussüsteemi oluline lihtsustamine. Eestis saab Riigikohus anda siduvat tõlgenduspraktikat põhiseaduse ja liitumislepingu koosmõjus kohaldamisele. Perspektiivis peame aga kolmanda akti kontseptsioonist arendama välja kõigile arusaadavad põhiseaduse tekstipõhised muudatused. Samm õiges suunas on Riigikogu menetluses olev põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse muutmise seaduse eelnõu, mis näeb ette Riigikohtu seisukohtade andmise Euroopa Liidu liikmelisuses õiguse või kohustuse täitmiseks antava õigustloova akti eelkontrollis.

Põhiseaduse Lepingu eesmärk on Liidu ja liikmesriikide pädevuste täpsem piiritlemine ühes sammaste süsteemi kaotamisega. Eesti panuseks võiks olla suveräänsuse piirikataloogi koostamine, kus lepiksime kokku neis pädevustes, mida Eesti pole nõus loovutama, kui soovime olla mitte liitriigi osa, vaid iseseisev riik.

Eeltoodud võrdlused pole dogmad, vaid ideed, kuidas võiks Euroopa Liidu võtmes areneda lähiaastatel Eesti riigiõiguslik korraldus, hoolimata sellest, mis saab Euroopa Põhiseaduse Lepingust. Põhimõtted selles tegevuses on seadusandluse kooskõla tagamine Euroopa õigusega, põhiseaduse ja Euroopa õiguse koostoimes kohaldamine ning Euroopa tasandil oma kodanike ja riigi huvide kaitsmine.

Austatud kuulajad, konverentsi korraldajad palusid mul tänases ettekandes peatuda ka mõnel probleemil, mis on põhiseaduse ja Euroopa õiguse koostoimes kohaldamisel ilmnenud.

Pean kahjuks märkima, et põhiseaduse täiendamise seadus on seni pakkunud palju küsimusi ja vähe vastuseid. Põhiseaduse säte ja mõte on Euroopa Liidu õigusmeres hägustumas ja me ei taha või ei suuda seda hägusust enam eriti äragi tunda. Klauslite süsteem ei paku käesoleval ajal kõigile üheselt mõistetavaid lahendusi, ei ole ühtset arusaama Euroopa õiguse ja põhiseaduse koosmõjust, samuti puudub Riigikohtu tõlgenduspraktika. Seoses ühisraha Euro kasutuselevõtuga on põhiseaduse ja Euroopa acquis tekstiline lahknemine tekitanud vastuseisu juba ka Euroopa Komisjoni tasandil. Ometi käidi euro kasutuselevõtt kahe aasta eest välja kui positiivne näide valitud klauslite süsteemi lihtsusest ja töökindlusest.

Või teine, vägagi praktiline näide. Konstitutsioonikontrolli ning ombudsmani funktsioone täitev õiguskantsler palus Riigikohtul tunnistada üks Riigikogu poolt antud seadus vastuolus olevaks Euroopa Ühenduse asutamislepinguga. Taotluses tuginesin põhiseaduslikkuse järelevalve kontrollimehhanismile, paludes analüüsida siseriikliku õiguse vastavust põhiseadusele koostoimes Euroopa Liidu õigusega ehk siis kohaldamisklauslile. Riigikohus jättis taotluse läbi vaatamata, leides, et seaduses puudub konkreetne alus siseriiklike õigusaktide Euroopa Liidu õigusega kooskõla kontrolliks. Ühtlasi loobuti ka III akti mõjude ja tähenduse selgitamisest, kuigi vajadus õigusliku selguse järele antud küsimuses on ilmselt olemas.

Nii oleme käesoleval hetkel olukorras, kus õiguskantsleril puudub võimalus lahendada tõhusalt avaldusi, kus palutakse kontrollida mõne isikute põhiõigusi riivava siseriikliku normi või riigivõimu tegevuse vastavust Euroopa Liidu õigusele. Vastavalt põhiseaduse §-le 14 on aga isikute õiguste ja vabaduste tagamine riigivõimu kohustus. Ei ole võimalik rääkida tõhusast põhiõiguste ja vabaduste kaitsest, kui õiguskantsler peab sisuliselt oma menetlustes ignoreerima kõrgemalseisvat ning otsekohaldatavat Euroopa õigust. Teisiti öeldes käsib seadus õiguskantsleril analüüsida seaduste põhiseadusele vastavust nii, nagu üht osa põhiseadusest – põhiseaduse täiendamise seadust – ei olekski olemas. Olukord on absurdne. Kuid siin on teinegi aspekt – kehtiv seadusandlus, mis jätab õiguskantsleri passiivseks pealtvaatajaks olukorras, kus isiku õigusi rikub Euroopa Liidu õigusega vastuolus olev riigivõimu õigustloov akt või teguviis, ei ole kooskõlas ka Euroopa Kohtu praktikaga, mis nõuab isikule Euroopa õigusest tulenevate õiguste kaitseks vähemalt sama tõhusaid siseriiklikke õiguskaitse võimalusi, kui riigi enda seadusandlusest tulenevate õiguste kaitseks.

Kolmanda probleemina pean välja tooma, et nagu pole loodud piisavalt mehhanisme kohaldamisklausli rakendamiseks praktikas, nii on sisustamata ka põhiseaduse aluspõhimõtete järgimise nõude ehk kaitseklausli rakendamise alused ja menetlus.

Head kuulajad! Olen põhiseaduse klauslite süsteemi suhtes kriitiline. Leian, et isegi juhul kui Euroopa Põhiseaduse Lepinguga on võimalik ühineda kohaldamisklausli ja kaitseklausli raames, põhiseadust muutmata, on põhiseadus olukorras, kus grammatiline säte ja tegelik sisu on kasvanud lahku, üha raskemini arusaadav. Nii väheneb õiguskindlus ning rahva usaldust Eesti Vabariigi ja Euroopa Liidu vastu. Seetõttu pean soovitavaks töötada perspektiivis välja ja viia põhiseaduse teksti sisse Euroopa Liidu õigusest tulenevad konkreetsed muudatused. Need muudatused tuleb sõeluda Euroopa õiguse kohaldamisel juba ilmnenud probleemide ning Põhiseaduse Lepinguga kaasnevate uuenduste analüüsi tulemusel. On räägitud ka Euroopa Liidu võtmes päris uue põhiseaduse koostamisest – ütlen kohe, et materiaalset erinevust siin minu jaoks ei ole. Eeskätt on põhiseadusega vaja sätestada iseotsustuspädevuse Euroopa Liidule delegeerimise alused ja ulatus; laiendada seni Eesti kodanikele kuuluvaid õigusi teistele Euroopa Liidu kodanikele; reguleerida Euroopa Liidu asjades seadusandja rolli osaline üleminek Riigikogult valitsusele ühes järelevalve ja vastutusega; anda Riigikogule Põhiseaduse Lepingust tulenev pädevus teostada Euroopa õigustloovate aktide eelkontrolli; täpsustada Eesti Panga emissiooniõiguse ja euro kasutuselevõtuga seonduv: täiendada õiguskantsleri ja Riigikohtu pädevust siseriikliku õiguse Euroopa Liidu õigusele vastavuse kontrollis; sisustada täpsemalt põhiseaduse aluspõhimõtete kaitseklausel ning kujundada uute Euroopa Liidu aluslepingute Eesti õiguskorda ülevõtmise menetlus.

Loodan, et minu tänane ettekanne pakkus ainest kaasamõtlemiseks ning indu tegutsemiseks! Tänan tähelepanu eest!