Indrek Teder, ettekanne kodanikeühiskonnast EÜS kõnekoosolekul

Indrek Tederi ettekanne "Kodanikeühenduste ja õiguskantsleri koostöö(võimalused) kodanikuühiskonna arendamisel" EÜS-i kõnekoosolekul 01.04.2009 Tartus


Lugupeetud kohalviibijad!

Tänasel kõnekoosolekul on mul hea võimalus tutvustada mõningaid õiguskantsleri tegevuse aspekte, mis pälvivad avalikkuses pigem vähe tähelepanu. Õiguskantsleri tegemisi teatakse ennekõike seoses kõmulisemate asjadega – arvatavasti varjutab ka minu eelmise nädala käik Riigikogusse avalikus diskussioonis nii mõnegi mu teistest tegevustest. Reeglina erutab ju kriminaalprotsess meeli rohkem kui koostöö mittetulundusühingutega.

Oma ettekandes vaatan kõigepealt, mida kodanikuühiskonna ja selle arendamise all silmas pidada võiks ja seejärel selgitan, kuidas õiguskantsler sellele kaasa aidata saab.

Kodanikuühiskond on väga levinud mõiste. Suure tõenäosusega on enamus meist nõus kodanikuühiskonna arendamist toetama või vähemalt oleks raske leida kedagi, kes selle vastu on. Samas – mis see kodanikuühiskond õigupoolest on ja mis suunas ta arenema peaks? Ma arvan, et alustuseks tasub sellel küsimusel peatuda, et tänase õhtu teema saaks veidi jumet ning et luua ühine arusaam sellest, mille üle me arutame.

Me kõik vähemalt aimame, mis on kodanikuühiskond. Sellega kaasnevad märksõnad nagu avatus, kaasamine, koostöö jne. Siiski pole kodanikuühiskond üheselt määratletud teaduslik või juriidiline termin. See on pigem võrreldav selliste kategooriatega nagu õiguslus ja vabadus. Kodanikuühiskonna üle arutlemiseks peame seda mõistet siiski veidi piiritlema.

Kodanikuühiskonna vältimatu eeldus on demokraatlik riigikorraldus. Seetõttu pean vajalikuks kodanikuühiskonna idee selgitamiseks esmalt peatuda demokraatia põhitõdedel. Demokraatia alusidee on rahvasuveräänsus – kõrgeima riigivõimu kandja on rahvas. Abraham Lincoln on demokraatiat iseloomustanud kui rahva valitsust rahva üle rahva heaks. Vastavalt sellele, kas rahvas teostab riigivõimu vahetult või vahendlikult, on traditsiooniliselt eristatud kahte demokraatia tüüpi: otsedemokraatia ja esindusdemokraatia.

Otsedemokraatia puhul langetab teatavasti otsused rahvas ise. Selle klassikaliseks näiteks on antiikse Ateena rahvakoosolek, kus ateena kodanikud said vahetult kõikide oluliste küsimuste üle hääletada. Tänapäeval sellisel puhtal kujul otsedemokraatiat ei eksisteeri, kuigi Šveitsi näitel võib siiski arvata, et teatud eeldustel võib rohkete otsedemokraatia elementidega poliitiline süsteem põhimõtteliselt ka tänapäeval toimida.

Eesti põhiseadus kehtestab aga selge esindusdemokraatia, mille keskseks institutsiooniks on rahva poolt valitud esinduskogu. Rahvas on andnud vähemalt põhiseaduse kehtivusajaks tagasivõetamatu volituse Riigikogule, et see teeks otsuseid rahva nimel. Rahvas ise teostab riigivõimu ainult kahel juhul: kui ta valib riigikogu ja osaleb rahvahääletusel, kusjuures ainult Riigikogu saab otsustada rahvahääletuse toimumise. Riigikogu omakorda annab volituse Vabariigi Valitsuse moodustamiseks, kes teostab riigis täitevvõimu.

Ka kogukondliku võimu teostamisel toimib Eestis analoogne mudel – kohalikes omavalitsuste esinduskogu on valitav volikogu, kes teostab langetab otsuseid valla- või linnaelanike nimel. Kohaliku omavalitsuse täitevorgan on volikogu poolt moodustatud valla- või linnavalitsus.

Võimu usaldamine väiksele vähemusele tähendab paratamatult seda, et ühiskonnas tekib avaliku võimu sektor ehk siis need institutsioonid, kes teostavad avalikku võimu ülejäänud ühiskonna üle. Lihtsustatult öeldes: loomulikult on ka demokraatias olemas valitsejad ja valitsetavad.

Demokraatia ilu ja võlu seisneb teatavasti selles, et valitsejatele delegeeritud võim ei ole piiramatu. Võimu piiramise eesmärgiks on tagada, et valitsejate otsused lähtuksid ennekõike rahva tahtest ja üldistest huvidest, mitte kitsalt võimukandjate endi huvidest. Kõige elementaarsem õiguslik mehhanism, mis seda tagab, on regulaarselt toimuvad vabad, üldised, ühetaolised ja salajased valimised. Nii saab rahvas oma valitsejad teatud aja tagant välja vahetada. Ja muidugi peavad kandidaadid valituks osutumiseks andma lubadusi, mille täitmisele annab valijaskond hinnangu hiljemalt järgmistel valimistel.

Lisaks valimistele kehtestab Eesti Vabariigi põhiseadus avalikule võimule selged piirid ulatusliku põhiõiguste kataloogiga. Riigikogu ega valitsus või kohalikud omavalitsused ei saa kehtestada põhiõiguse piirangud, mis moonutavad õiguse olemust ja ei ole demokraatlikus ühiskonnas vajalikud. Seda ka siis, kui järgitakse kõiki formaalseid protseduurireegleid. Nii on muu hulgas tagatud ka kodanikuühiskonna tekke jaoks vajalik õigus avalikult väljendada ja levitada oma ideid ja arvamusi ning õigus koonduda mittetulundusühingutesse ja –liitudesse.

Lõpuks on vajab esindusdemokraatia sõltumatut kohtusüsteemi, mis valvab selle üle, et avaliku võimu tegevus jääks talle seatud piiridesse. Kohtulikule kontrollile peab olema allutatud kogu avaliku võimu tegevus, sh peab eksisteerima võimalus tunnistada kehtetuks parlamendis vastuvõetud seadusi.

Valimised, põhiõigused ja sõltumatu kohus on demokraatliku õigusriigi miinimumstandardid. Lisaks sellele kehtestab põhiseadus veel mitu mehhanismi, mis tagavad valitsejate otsuste vastavuse üldistele huvidele nagu nt selgelt määratletud avalik seadusandlik menetlus, erakondande eriline roll vahelülina avaliku võimu institutsioonide ja ühiskonna vahel, vaba ajakirjandus jne.

Kuidas asetub nüüd kodanikuühiskonna idee sellesse pilti?

Minu hinnangul tuleb kodanikuühiskonda käsitleda kui ideed sellest, kuidas kodanikud ja kodanikuühendused kasutavad oma võimalusi riigiorganite otsustusprotsesside mõjutamiseks ja kuidas avalik võimu teostajad neid mõjutusi aktsepteerivad. Viimane on muidugi paljuski poliitilise ja bürokraatliku kultuuri küsimus. Kodanikuühiskonnas ei piirdu avaliku võimu kandjad ainult demokraatlike miinimumstandardite järgimisega, st valimiste korraldamisega või kohtuotsuste täitmisega. Kodanike aktiivsus ühelt poolt ning teiselt poolt riigiorganite tahe ja oskus see aktiivsus kaasamise näol ära kasutada tõstavad kodanikuühiskonnas oluliselt demokraatia kvaliteeti. Seda võib nimetada osalusdemokraatiaks.

Kodanikuühiskonna idee käsitluses jagatakse ühiskond reeglina kolmeks sektoriks: esiteks juba korduvalt mainitud avalikuks sektoriks, kes teostab avalikku võimu; teiseks ärisektoriks, kelle eesmärk on ettevõtlusega kasumi teenimine ning kolmandaks sektoriks, kuhu paigutatakse mittetulunduslikud kodanikuühendused. Viimatinimetatud täidavad kodanikuühiskonnas keskset rolli, sest nendesse koonduvad sarnaste vajaduste ja arvamustega inimesed. Võrreldes üksikisikutega on ühenduste võimalused oma liikmete huvide maksmapanemiseks oluliselt suuremad. Kodanikeühenduse liikmete ja selle sihtrühma kuuluvate inimeste huvide kaitsmine kõrval on teatavasti olemas teine kodanikualgatuse vorm: kodanikuühendused saavad nende käsutuses olevaid vahendeid, nt raha, organisatsioonivõimet ja tööjõudu ka ise rakendada mõne valdkonna edendamiseks või ühiskonnale vajaliku teenuse osutamiseks.

Osalusdemokraatia põhinõudeks võib pidada seda, et teise ja kolmanda sektori esindajaid kaastakse avaliku võimu sektori otsuste tegemisel ka valimistevahelisel ajal. Reeglina on aga ettevõtlussektoril olemas piisavad ressursid, et avaldada mõju avaliku võimu otsustusprotsessidele. Seetõttu on mõistetav, et kodanikuühiskonna arendamine on suunatud ennekõike mittetulundussektorile. Ma ei taha muidugi öelda, et ühiskonna arengu seisukohalt väga olulise ettevõtlussektori peab otsuste tegemiselt eemale tõrjuma. Riigi ülesanne on aga luua mehhanismid, mis tasakaalustavad kodanikuühenduste majandusliku mõjuvõimu puudumist.

Eesti kodanikuühiskonna areng pole kindlasti hetkel enam nullpunktis. Riigikogu ja valitsus on kinnitanud oma tahet kodanikuühiskonna arendamiseks mitmel korral. Tähtsamate dokumentidena, milles see tahe väljendub, võib nimetada Eesti kodanikuühiskonna arengu kontseptsiooni ja kodanikualgatuse toetamise arengukava aastateks 2007 – 2010. Oluline arengusamm oli muidugi ka Kodanikuühiskonna Sihtkapitali loomine, et tagada vabaühenduste selgem riigipoolne rahastamine.

Reaalses igapäevapoliitikas ja haldustegevuses ilmnevad ikkagi raskused kodanikuühiskonna põhimõtetest kinnipidamisel. Või mis veelgi hullem – kodanikeühiskonna instrumente kasutatakse vääralt ja oma huvides. Nii mõnigi parteidega seotud sihtasutus ei tee au sellele riigimehele, kelle nime ta kannab, ja mustab sihtasutusi üldiselt. Selline tegevusega kaasneb lisaks kodanike võõrandumisele võimust ka umbusalduse teiste vabaühenduste vastu.

Samuti ei tohi unustada, et riigil ja kohalikel omavalitsustel on kodanikuühiskonnas täita oma kindel roll. Riik ei tohi muutuda selliseks (ei käsitle siinkohal teemat „õhuke riik“, kuna see on teine teema ja riik ei ole ju ka meie kohal laiuv õhuke või paks vaip vaid ikkagi inimestevaheline suhe ilma milleta riigi institutsioonid ei toimi), et ta loobub oma põhiliste funktsioonide täitmisest. Kolmas sektor saab nende täitmisel olla vaid abistaja. Nii ei saa näiteks heategevus ja filantroopia kunagi asendada inimväärseks eluks vajaliku sotsiaalabi, mille peab alati tagama riik.

Eriti ranged piirangud on kolmanda sektori kaasamisel korrakaitseliste ülesannete teostamisse. Mul pole midagi ette heita naabrivalvele, mis on andnud oma tegevuspiirkondades tubli panuse turvalisuse tõstmisele. Siiski välistab põhiseadus kodanikeühenduste poolt jõu kasutamise riigi nimel. See pole aga kahjuks kaugeltki mitte ulme. Endiselt on Riigikogu menetluses korrakaitseseaduse eelnõu versioon, mis lubaks anda mittetulundusühingutele volituse politsei ülesannete täitmisel osalemiseks. Mõnes omavalitsuses on see juba hiilivalt teoks saanud. Nii mõnegi kohaliku korrakaitse MTÜ kodulehel võis veel hiljuti imetleda turskeid mehi pumppüssidega poseerimas. Samuti võis sealt lugeda uhkusega kirjutatud raporteid, kuidas käidi koduseid tülisid lahendamas.

Õnneks on eelnimetatud nähtused erandlikud. Kodanikuühiskonna seisukohalt on palju sagedamini esinev probleem see, et kodanikeühenduste kaasatus otsuste tegemisel on puudulik. See võib seisneda selles, et kodanikeühenduste seisukohta üldse ei küsita või tehakse seda ainult formaalselt ja seisukohta reaalselt otsuse tegemisel arvesse ei võeta. Seetõttu anna järgnevalt ülevaate, kuidas õiguskantsler saab aidata kaasa sellele, et kodanikeühenduste hääl oleks kõlavam.

Põhiseadus ja seadused annavad õiguskantslerile selgelt määratletud pädevuse ja ülesanded. Esmajoones on õiguskantsler oma tegevuses sõltumatu ametiisik, kes teostab järelevalvet seadusandliku ja täidesaatva riigivõimu ning kohaliku omavalitsuse õigustloovate aktide põhiseadusele ja seadustele vastavuse üle. Samuti teostab õiguskantsler ombudsmanina järelevalvet selle üle, kuidas riigi ja kohaliku omavalitsuse asutused järgivad hea halduse tava ja põhiõiguste tagamise põhimõtet.

Igaühel on õigus esitada õiguskantslerile avaldus, et taotleda vastava järelevalvemenetluse alustamist. Ennekõike on avalduse esitamise võimalus loodud selleks, et isikud saaksid taotleda oma subjektiivsete õiguste kaitset. See tähendab, et üldjuhul alustan menetlust vaid siis, kui õigusakt või riigiasutuse tegevus puudutab vahetult avaldaja õigusi. Seega on kodanikuühendustel alati võimalus pöörduda minu poole nt juhul, kui avaliku võimu teostav asutus piirab õigusvastaselt mõne kodanikuühenduse tegevust. Sellisel juhul saan teha ettepaneku rikkumise kõrvaldamiseks.

Siiski pole täielikult välistatud, et alustan järelvalvemenetlust ka juhul, kui kodanikuühenduse pöördumises kirjeldatakse, mis ei puuduta ainult ühendust ennast. Seda ennekõike juhul, kui avaldus esitakse esindatud sihtrühma – nt puuetega inimeste – nimel ja tegemist on olulise õigusrikkumisega.

Avalduse esitamise võimalus ei ole muidugi veel käsitletav õiguskantsleri ja kolmanda sektori vahelise koostööna.

Koostöö kodanikeühendustega algab praktilisel tasandil. Hea näide partnerlusest toimib Eesti Patsientide Esindusühinguga, kes muuseas pälvis eelmisel nädalal aasta mittetulundusühingu tiitli. Nimelt toimuvad regulaarsed õiguskantsleri nõunike kohtumised patsientide esindusühinguga, kus arutakse mureküsimusi, mida ühing on oma tegevuse käigus täheldanud. Õiguskantsleri nõunikud viivad ka psühhiaatriahaiglatesse nende patsiendiõiguse alaseid trükiseid, kui vastavas asutustes toimub kontrollkäik. Samuti saab ühing teadmiseks kõigi neid huvitavate asutuste kontrollkäikude kokkuvõtted. Lisaks infovahetusele on kodanikeühendused tihti abiks siis, kui avalduste lahendamisel või kontrollkäikudel vajan õigusliku analüüsi kõrval ka ekspertiisi teistelt erialadelt. Siis on mul võimalik küsida mõne esildusorganisatsiooni arvamus, paluda neil anda nõu sõltumatu eksperdi leidmiseks või kaasata nende esindajaid kontrollkäikudele.

Õiguskantsleri tegevust iseloomustab ka võimalus omaalgatusteks, vormivabadus ja eesmärgipärasus. Õiguskantsleri seaduses sätestatud menetlused ei ole õnneks ainus võimalus, kuidas saan kaasa aidata laia ringi isikute põhiõigusi ohustavate probleemide lahendamisele. Üheks tõhusamaks viisiks, kuidas sellistele asjadele läheneda, on osutunud ümarlaudade korraldamine. Eriti siis, kui näen, et kolmandal sektoril on välja pakkuda häid ideid, mida pädevad riigiorganid ei taha või ei oska arvesse võtta. Samuti siis, kui kodanikeühenduste asjatundlik arvamus kipub jääma tahaplaanile. Ümarlauad võimaldavad operatiivselt korraldada laiapõhjalist arutelu, kus saab vahetult kokku viia avaliku sektori ja mittetulundusühingute esindajad. Kirjeldatud koostöövorm osutus väga edukaks näiteks selleks, et arutada probleeme, mis võivad tuleneda munitsipaalkoolide direktoritele kohtuvälise väärteomenetleja õiguste andmisest.

Eelnevast ilmnebki minu arvates see, kuidas õiguskantsler saab kõige paremini teha koostööd kodanikeühendustega – nimelt mittetulundussektori ja riigiorganite vahelise diskussiooni moderaatorina ja algatajana. Seda mitte ainult ümarlaudade formaadis vaid ka laiemas avalikus arutelus. Olen muidugi alati avatud ka vabaühenduste endi ettepanekutele, kuidas meievahelist koostööd parandada saaks.

Lõpetuseks avaldan lootust, et mittetulundussektor on ka edaspidi valmis õiguskantsleriga koostööd tegema. Sest kui õiguskantsler ja kodanikeühendused on mõne probleemi lahenduse osas ühel meelel, tekkib koos ühisel eesmärgil tegutsedes sünergia, mis suurendab oluliselt survet meie ettepanekute elluviimiseks. Nii avaldab mõju ühest küljest võimalus sattuda õiguskantsleriga vaidlema Riigikohtus. Teisest küljest jällegi teadvustub oht valijate hääli kaotada, kui ei arvestata huvigruppide arvamusega. Ehk võib siis ka loota, et väheneb ka hallide kardinalide võim, keda mainiti tänase ürituse kutses.

Tänan!