Indrek Teder, ettekanne erakondade rahastamise kontrollist EALL konverentsil

Indrek Tederi ettekanne "Ausa valimiskonkurentsi võimalikkusest" erakondade rahastamise kontrolli teemal EALL konverentsil „Meedia ja korruptsioon. Meedia roll poliitilise kultuuri edendamisel“ 23.01.2009


Austatud kohalviibijad!

Eeldades, et tänases euroopalikus ning demokraatlikus Eestis soovime me kõik näha ausaid valimisi, tuleb kahe valimiskampaaniaga aastal tulla taas kord küsimuse juurde, kas raha minek poliitikasse on läbipaistev, kas rahastamine on aus? Täna on erakondade rahastamises liiga palju kahtlusi ja ebamäärasust, et tõdeda rahastamise läbipaistvust.

Valimistel peab olema tagatud nii aus konkurents kui ka võrdsed võimalused seaduse ees. Ühesugused keelud ja käsud peavad kehtima kõigile, sealhulgas kohustus neid ühtemoodi järgida. Ettevõtluses on ju seaduse tasandil selgeid ausa konkurentsi reegleid aktsepteeritud. Miks on see nii ilmvõimatu sätestada valimistel?

Võrdsus on paratamatu, kuid mitte piisav tingimus ausa konkurentsi tagamiseks. Peale selle puudutab aus konkurents ka valimismenetlust, rahastamise kontrolli ja läbipaistvust ning valimisreklaami regulatsiooni.

Miks erakonnavõrdsus niivõrd oluline on? Võim legitimeerib ennast õiguslikult läbi valimiste. Ainult valimised selgitavad demokraatlikult välja rahva tahte ja annavad valitavatele mandaadi võtta vastu rahva nimel otsustusi. Spekulatiivne on rääkida rahvast ja rahva tahtest üldiselt. Rahva taga tuleb näha üksikindiviide, koos konkreetsete põhiõiguste ja vabadustega.

Üksikindiviididega seonduvad ka isiku huvid. Huvide alusel moodustuvad huvigrupid, kes läbi valimiste demokraatlikus ühiskonnas proovivad oma huve realiseerida - tulla võimule. Kui ettevõtete eesmärgiks on saada kasumit – raha, siis valimistel on raha vahendiks, mille abil läbi viia kampaania, et tulla võimule. Demokraatias on oluline, et selline huvide realiseerimine peab toimuma üldiste ja võrdsete reeglite kohaselt. Avalikult ja ausalt.

Aus konkurents tähendab, et igaühel peab olema õigus valida (aktiivne valimisõigus) ning saada valitud (passiivne valimisõigus). Põhiseaduse kohaselt peab kõigil kodanikel olema õigus „hääletada ja ollavalitud kehtivatel korralistel valimistel, mis korraldatakse üldise ja võrdse valimisõiguse alusel salajase hääletamise teel ja mis kindlustavad valijate tahte vaba väljenduse“.

Eesti põhiseadusest tulenevalt on Eesti parlamentaarne riik. Parlamendi moodustumisel valimistega ja toimimisel on väga oluline roll parteidel.
Riigikohus on oma 2. mai 2005. aasta lahendis öelnud: „Erakonnademokraatia põhimõttest lähtuvalt defineerib erakonnaseadus erakonna kui Eesti kodanike vabatahtliku poliitilise ühenduse, mille eesmärgiks on oma liikmete ja toetajaskonna poliitiliste huvide väljendamine ning riigivõimu ja kohaliku omavalitsuse teostamine. Sellisena on erakond demokraatiat tagavaks sillaks ühiskonna ja riigi vahel, mille funktsiooniks on poliitilisi seisukohti koondada ja hoomatavaks tervikuks kujundada ning neid valimistel edu saavutamise korral avalikku võimu teostades ellu viia.“

Kuigi erakond on mittetulundusühinguna eraõiguslik isik, peaks ta olema täielikult läbipaistev, kuna ta mõju poliitilisele otsustusprotsessile on väga suur. Mida see tähendab? Partei ei tohiks üldjuhul nautida mingeid eraõigusliku isiku privaatsuse privileege ja peaks olema täielikult läbipaistev.
Parteile kehtib erakonnaseadus ja peaks laienema ka avaliku teabe seadus, sest kogu erakonna tegevus on olemuslikult avalik teave.
Minu hinnangul on äriühingud oma majandustegevuses täna läbipaistvamad kui parteid. Partei kui mittetulundusühing tuleb seadusregulatsiooniga teha vähemalt sama läbipaistvaks.

Järelevalvet erakonnaseaduses sätestatud nõuete täitmise üle teostavad praegu audiitor ja Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjon. Rahastamisega seotud nõuete rikkumise korral peab sekkuma politsei süüteomenetluse raames. Erakonnaseaduse nõuetele vastavuse osas piirdub audiitori järelevalve aga eeskätt formaalse kontrolliga. Audiitor ei saa kontrollida erakonna varjatud rahastamist ega uurida annetuste päritolu. Audiitor ei vasta ka oma staatuse poolest rahastamise järelevalveorganile esitatavatele nõuetele. Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjoni järelevalve hõlmab väga piiratud osa erakondade rahastamisest – üksnes valimiskampaania kulutusi ning nende päritolu. Järelevalve varjatud annetamise üle on komisjoni puhul seetõttu praktiliselt välistatud, kuna see eeldaks laiaulatuslikku ülevaadet erakonna sissetulekutest ja väljaminekutest. Komisjon saab seega kontrollida eelkõige seda, kas valimiskampaania kulutused vastasid formaalselt erakonnaseaduse nõuetele. Annetuste päritolu komisjoni pädevus uurida ei võimalda. Ma ei saa pidada neid võimalusi erakonna rahaallikate kontrollimiseks piisavateks.

Erakondade rahastamist puudutavad andmed kuuluvad küll ka avalikustamisele, avalikkus ja ajakirjandus saavad nendega tutvuda ning vajadusel pöörduda ka järelevalveorgani poole järelevalvemenetluse alustamiseks.

Pean avalikustamise nõuet demokraatia seisukohalt äärmiselt oluliseks ning ajakirjanduse rolli erakondade rahastamises läbipaistvuse saavutamiseks väga tähtsaks. Kuid riik ei saa seada tõhusat järelevalvet sõltuvusse üksnes sellest, kas avalikkus tahab ja suudab valvata erakondade rahastamise üle. Ajakirjandus saab tegutseda siiski vaid avalike andmete alusel ning kõik uurimist vajav ei ole kättesaadav. Rahastamisreeglite rikkumise väidetavate juhtumite avalikkuse ette toomisest ei piisa, kui need ei saa õiguslikku kinnitust ning õhku jääb vaid kahtlus rikkumistest. Õigusriigile ei ole kohane, kui riikluse seisukohalt oluliste normide eiramisele ei järgne riigi reaktsiooni rikkuja suhtes. Ei ole veenev karistusena rääkida pelgalt valija otsusest valimiskasti juures järgmistel valimistel.

Teatavasti Riigikohtu üldkogu jättis 21. mail 2008 rahuldamata õiguskantsleri taotluse tunnistada põhiseaduse vastaseks erakonnaseaduse sätted, milles ei sätestata piisavalt tõhusat kontrolli erakondade rahastamise üle. Riigikohus leidis, et see, et kontrollorgani tegevus on ebapiisav, ei tähenda iseenesest põhiseadusvastasust. Siin on oluline, et ka Riigikohus sedastas ju tegelikult selgelt olemasoleva kontrollimudeli ebatäiuslikkust. Riigikohus tõstatas kontrolliorganite haldussuutmatuse küsimuse, kui ei suudeta rakendada olemasolevaid õigusnorme.

Otsusele esitas eriarvamuse riigikohtunik Jüri Põld ja eriarvamusega ühinesid Peeter Jerofejev, Hannes Kiris, Lea Kivi ja Jaak Luik. Muuhulgas viitavad nad Vabariigi valitsuse poolt heaks kiidetud korruptsioonivastase strateegia kahele lõigule. Nimelt rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seadus ei hõlma erakondade ega teiste mittetulundusühingute tegevust. See tingib olukorra, et minnes sularahaga erakonna kontorisse, ei teki erakonnal kohustust tuvastada isikusamasust üle 100 000 kroonise sularahatehingu korral ega informeerida rahapesu andmebürood sularahatehingust, mille puhul tekib rahapesukahtlus (v.a. erakonnaseaduse § 12-3 tulenev kohustus avalikustada annetaja nimi). Samuti rõhutatakse, et Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjoni pädevus on väga piiratud. Audiitori ja Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjoni pädevus ei võimalda jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni.

Riigikohtu üldkogu otsus tervikuna on seega tänuväärne materjal järelduste tegemiseks ning kindlasti ei välista parteide rahastamise läbipaistvuse suurendamist, otse vastupidi – Riigikohtu otsus peaks olema otsene tegevusjuhis poliitikutele erakonnaraha kontrolli parandamiseks. Siin on aga Riigikohtu otsuse lugemise puhul küllap tegemist selge silmanägemise, terve mõistuse ja mis peamine – poliitilise TAHTE olemasoluga.

2007. aasta lõpus käis Eestis riikide korruptsioonivastase ühenduse GRECO hindamisgrupp, kes andis Eestile soovitusi korruptsioonivastaseks tegevuseks. Seekordsel hindamisel keskenduti just erakondade rahastamise läbipaistvusele ning altkäemaksu ja mõjuvõimuga kauplemise temaatikale. 17 soovitusest 9 anti otseselt erakondade rahastamise kontrolli parandamiseks.

Poliitika rahastamise täieliku läbipaistvuse tagamiseks on GRECO peamine soovitus: avalikustamiskohustusele lisaks tuleb teha erakondade ja valimiskampaaniate rahastamise kontrollimine ülesandeks sõltumatule organile, kellel on mandaat, volitused, rahalised vahendid ja personal rahastamise tõhusaks kontrollimiseks, poliitilise tegevuse rahastamist käsitlevate eeskirjade võimalike rikkumiste uurimiseks ning vajaduse korral sanktsioonide kehtestamiseks.

GRECO soovitab lisaks kehtestada ka vajalikke sanktsioone:
* olemasolevatele kriminaalkaristustele lisaks kehtestada paindlikumaid sanktsioone erakondade ja valimiskampaaniate rahastamist käsitlevate eeskirjade rikkumise korral, sealhulgas haldussanktsioone;

* näha ette tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad sanktsioonid, juhul kui valimistel osalevad kandidaadid või valimisliidud rikuvad valimiskampaaniat käsitlevaid eeskirju ning nõuda, et kandidaadid ja valimisliidud tagastaksid ebaseaduslikud annetused annetajale või riigi eelarvesse.

GRECO rõhutab, et erakondade rahakontrolli praeguse korra täiustamine peab olema Eestile esmatähtis küsimus, sest selle eesmärk on suurendada poliitika rahastamise läbipaistvust ja aruandlust ning lõpptulemusena tugevdada üldsuse usaldust poliitilise protsessi vastu. GRECO näpunäited on Eestile küll õiguslikult soovituslikud, kuid faktiliselt täitmiseks kohustuslikud. Juhin tähelepanu, et need tuleb täita 2009. aasta oktoobriks ja täitmisest tuleb Eestil ka aru anda. Eriti praeguses usaldusdefitsiitses maailmas on vajalik näidata, et oleme Eestis demokraatlikud, usaldusväärsed ning ausad. 

Kui me ei taha väita, et Eesti demokraatia ja avaliku raha läbipaistvus saab olla midagi erinevat tsiviliseeritud riikides omaksvõetust, peab riigivõim seega tegutsema. Õiguskantsler ei ole mustkunstnik, et tõmbab kui jänese kübarast välja uue ja enneolematu idee olukorra lahendamiseks. Seetõttu ei ole ma siinkohal originaalne lahenduse nägemises. Arvestades erakonna olemust ja olulisust, peaks täiendavalt audiitorkontrollile olema erakonna raha Riigikontrolli poolt kontrollitav. Riigikontrolli puhul on täidetud GRECO seatud nõuded kontrolliorganile: sõltumatus; mandaat, volitused, rahalised vahendid ja personal rahastamise tõhusaks kontrollimiseks, poliitilise tegevuse rahastamist käsitlevate eeskirjade võimalike rikkumiste uurimiseks. Riigikontroll, omades vastavat sisulist pädevust, saaks anda õigusliku ja finantsilise hinnangu mitte ainult majandusaasta aruandele, vaid kogu partei rahastamise õiguspärasusele. Praeguse majanduslanguse tingimustes oleks selle ülesande andmine olemasolevale hästitoimivale kontrolliorganile koos vajaliku lisaressursi andmisega siiski ökonoomseim viis probleemi lahendamiseks. Mingi täiendava kontrollorgani loomist ei pea ma õigeks ega ka reaalseks. Eesti on niigi tihedalt täis regulatsioone ja kontrollijaid ning on muutunud väga administratiivselt riigikeskseks.

Riigikontrolli sisuline pädevus annaks võimaluse hinnata ka parteidele seatud varaliste keeldude järgimist, mis on sätestatud erakonnaseaduses. Nimelt on keelatud mistahes kaupade teenuste, varaliste ja mittevaraliste õiguste loovutamine erakonnale tingimustel, mis ei ole kättesaadavad teistele isikutele. Samuti on vabade valimiste põhimõttega vastuolus valimiskampaania riigi või teise avaliku võimu organite poolt. Riigi ametiisikud ei tohi valimiskampaania huvides kasutada ära oma ametiseisundit või avalikke rahalisi ja muid vahendeid mingi kindla erakonna valimiskampaania läbiviimiseks.

Riigikontrollile siin kontrollipädevuse andmist õigustaks esiteks asjaolu, et parteisid finantseeritakse ulatuslikult riigi poolt ja teiseks üldine põhiseadusest tulenev parteide olulisus. Samuti on Riigikontroll riigist sõltumatu põhiseaduslik institutsioon, kelle arvamus ei ole küll siduv, kuid on suure autoriteediga. Riigikontrolli tegevus kohalike omavalitsuste kontrollimisel on andnud positiivset efekti. Rõhutan, mitte ainult annetused ei peaks olema avalikud ja kontrollitavad, vaid kogu partei tegevus, arvestades parteide olulisust demokraatlikus ühiskonnas.

Kontrolliorgan ei ole võluvits, mis lahendaks kõik probleemid, kaotaks automaatselt kõik kuritarvitused ja „must raha” valimiskampaaniates. See, et kuritarvitusi ei saa lõpuni välja juurida, ei tähenda, et neid ei peaks püüdma maksimaalselt ja kõige tõhusamate vahenditega avastada.

Ma ei ole kontrollorganitega liialdamise ja üldse administreerimisega liialdamise pooldaja, kuid teatud olulistes valdkondades peab riik tagama tõhusa ja üldistes huvides toimiva kontrolli. Igal juhul on oluliseks valdkonnaks avaliku võimu kujunemisprotsess.

Toon kokkuvõtlikult välja neli põhjendust, miks erakondade rahastamise selgus ja ausus oluline on:
1) tagada erakondade võrdsus selles mõttes, et kõik erakonnad kasutaksid „ausat raha“, s.t et erakonnad oleksid läbi ausa mängu reeglite poliitilises konkurentsis võimaluste poolest võrdsed (erakonnavõrdsus kui põhiseaduse § 48 lg1 tuleneva erakonnapõhiõiguse komponent);

2) vältida, et poliitilisi otsuseid kontrolliks anonüümne raha, s.t vältida poliitilist korruptsiooni (põhiseaduse § 1 demokraatia põhimõte);

3) tagada, et valijal oleks kindlus, et valimistel osalevat erakonda rahastatakse seaduslikult (aktiivne valimisõigus, põhiseaduse § 57, § 156);

4) tagada, et kandidaadil oleks kindlus, et seda erakonda, kelle valimisnimekirjas ta osaleb, rahastatakse seaduslikult (passiivne valimisõigus, põhiseaduse § 60 lg 2)

Kokkuvõttes leian, et jätkuv ebamäärasus poliitilise raha läbipaistvuse osas on ohtlik eelkõige seetõttu, et kahandab usaldust ühiskonnas. Eriti praegusel ajal, kui väga erinevad institutsioonid just ei vaevle ülemäärase usalduse käes alates pankades ja lõpetades seadusandjaga. Juhul, kui asjad on korras ja ebaseaduslikku raha ei liigu, saame läbipaistvuse põhimõtte järgimisel sellele vaid kinnitust. Juhul, kui asjad ei ole korras ning poliitikas on ebaseaduslikku raha, on see ohuks meie rahvuslikule julgeolekule, rahvuslikule iseolemisele.

Paraku annab kasvõi haldusreformiga toimuv alust skepsiseks eelkõneldu realiseerimise osas. On kampaaniate aasta, mis võib paraku mõjuda pärssivalt mitmete otsuste sünnile. Samuti võib diskussioon parteide rahastamise olemuse ja tipptasandil korruptsioonist üldse taanduda poliitilise võituse vahendiks ning ainult meediamüraks. Võimalik, et olen naiivne, kuid loodaks selles teemas näha rohkem õiguslikke argumente ja ka õiguslikke järelmeid.

Õiguskantsleri hoobadest võimsam roll on siinkohal meedial, kelle survet poliitikutele selle teema lahendamiseks ja poliitilise kultuuri edendamiseks on raske üle hinnata.

Tänan!