Indrek Teder, ettekanne "Eesti omariiklus: kogemus ja perspektiiv" Eesti Juristide Liidu 20. aastapäeval

Indrek Tederi ettekanne "Eesti omariiklus: kogemus ja perspektiiv" Eesti Juristide Liidu 20. aastapäevale pühendatud akadeemilisel vastuvõtul 10.03.2009 Mustpeade Majas
 


Lugupeetud ja austatud kohalolijad.

Esmalt on ka minul hea meel õnnitleda Eesti Juristide Liitu 20. aastapäeva puhul. Juriste, nagu ka teiste erialade spetsialiste iseloomustab igati positiivne soov olla hea asjatundja - tunda spetsialiseeritud õigusharu kõike nüansse. Samas võib tahaplaanile jääda õiguse kui terviku teadmine ja kogu õigussüsteemi tunnetus. Väikese liialdusega - ega eraõiguse asjatundjad ei tea väga palju avaliku õiguse olemusest ja ka vastupidi. Laiemalt – me, juristid, oleme alatihti head konkreetsetes normides, kuid ei pruugi alati olla head üldistajad. Üritan oma ettekandes hoida mõõdukat üldistuse taset.

Tahan oma tänases ettekandes keskenduda kahele küsimusele. Kõigepealt kaardistan põgusalt seniste Eesti õigusreformide kogemust ning juhin tähelepanu mõnele olulisele ja veel lahendamata probleemile õigussüsteemis. Seejärel soovin eraldi käsitleda kehtiva põhiseaduse kui meie omariikluse alusdokumendi arengu mõningaid aspekte.

Eesti on oma taasiseseisvumise järgse omariikluse ajaloos kogenud tormilist ja järsku õigussüsteemi ümberkujundamist. Enne seda olime sunnitud elama pool sajandit nõukogude õiguse kohaselt. See õigussüsteem ning õiguskultuur oli kõrgelt ideologiseeritud, kohandatud plaanimajanduse vajadusele ja suunatud ühiskonna tasalülitamisele riigivalitsejate tahtega. Kõige silmapaistvamalt iseloomustab seda toonane kriminaalõigussüsteem, mida tihti instrumentaliseeriti teisitimõtlejate ühiskonnaohtlikeks kurjategijateks tembeldamiseks ja ebaõiglaseks karistamiseks.

Vabadusele, õiglusele ja õigusele rajatud riik ei saanud mõistagi taluda selliseid seadusi. Samas otsustati põhiseaduse vastuvõtmisega ja rakendamise seaduse § 2 lõikega 1 mitte taastada 1940. aastal alanud okupatsiooni eelset õiguslikku olukorda. See tähendas otsust luua täiesti uus õiguskord ja aeg on näidanud, et see oli õige otsus. Julgen arvata, et see on üks põhjustest, miks Eesti ei ole nii kreenis kui meie lõunanaaber, kelle põhiseadus ja taasiseseisvumisjärgsed õigusreformid on palju tihedamini seotud okupatsioonieelse omariikluse perioodiga.

Pärast põhiseaduse jõustumist toimus Eestis esimene suurjooneline positiivse õiguse reform aastatel 1993 kuni 1996, kui Riigikogu võttis vastu tsiviilseadustiku üldosa seaduse, asjaõigusseaduse, perekonnaseaduse, pärimisseaduse ja äriseadustiku. Eraõiguse reform on hiljem võlaõigusseaduse ja teiste seaduste vastuvõtmisega jätkunud, mis on võimaldanud turumajanduslikule ühiskonnale omased reeglite kasutuselevõtu. Käesolevaks ajaks võib tõdeda, et põhimõtteliselt on Eestis kaasaegne eraõiguse süsteem ja puudub vajadus selle pidevaks mastaapseks muutmiseks ja ümberkirjutamiseks. Õigusruumi stabiilsus on ka väärtus omaette. Õigusruumist arusaamine ei ole ju mitte ainult juristide eralõbu.

2002. aastal jõustunud karistusseadustik ning 2004. aastal jõustunud kriminaalmenetluse seadustik moodustasid eduka kriminaalõiguse uuendamisprotsessi aluse. Kolmas võtmetähendusega reform toimus haldusõiguse üldosas. Selle tuumaks on 2002. aastal jõustunud haldusmenetluse seadus. Tähtis siinkohal märkida, et tänu Riigikohtu praktikale on selles seaduses sätestatud hea halduse põhimõtetest väga raske mööda hiilida. Ka siis, kui mõni seadus otsesõnu ei viita haldusmenetluse seadusele, tuleb seda siiski pea kõigis riigi ja isiku vahelistes haldusõiguslikes suhetes kohaldada.

Minu eesmärk ei ole täna loetleda kõiki taasiseseisvumise järgseid seadusi. Oluline on tõdeda, et oleme nende omariikluse seiskohalt oluliste reformidega põhimõtteliselt hakkama saanud. Kõik reformid on olnud erinevatele huvigruppidele vähem või rohkem valulised, nõudnud nendelt oma positsioonidelt taganemist ja kompromissi saavutamist, millel on demokraatliku enamuse toetus. Kogemust, kuidas seda kõike teha, peavad pädevad riigiorganid rakendama ka seni veel rahuldava lahenduseta küsimustes. Neid valdkondi on ju mitmeid (näiteks sisuline tervishoiu-, haridus- ja pensionireform), kuid käesoleva ettekande raames ma neil ei peatu. Viitaksin ainult, et nendes valdkondadega on tegeletud, kuid puuduvad strateegilised poliitilised otsustused, eelkõige aga soov sisuliste muudatuste rakendamiseks ja asi taandub üksikküsimustega tegelemisele ning nn. töömüra tegemisele, tavapärasele asendustegevusele. Seega väikse liialdusega võib Eestit käsitleda poolikute reformide maana või reforme teeskleva maana. See aga on juba omaette teema, mitte pelgalt juriste puudutav - äkki ei teeskleks, vaid …? Kasutaks situatsiooni ja olukorda - carpe diem, püüa päeva. Me pidavat tahtma olla ratsionaalne, innovaatiline, läbipaistev ja edukas põhjamaa väikeriik ja seda mitte ainult sõnades, vaid ka tegelikkuses? Me ju soovime ja tahame olla igikestev Eesti ja mitte juhuslik tegija ajalooareenil.

Õiguskantslerina käsitleksin käesolevas ettekandes ainult mõnda küsimust. See käsitlus ei ole kindlasti ammendav. Kuid omariikluse seisukohalt on need olulise tähtsusega küsimused, mida hoolimata majanduskriisist ei tohi jätta kalevi alla.

Esiteks on korrakaitseõiguse keskne õigusakt endiselt ENSV ülemnõukogu poolt vastu võetud politseiseadus. Nagu olen korduvalt märkinud, ei moodusta see oluline õigusvaldkond de lege lata ühtset ja süsteemset tervikut. Korrakaitsefunktsioone täidavad täna lisaks politseile veel mitmed riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutused. Samas pole üldregulatsiooni puudumise tõttu kujunenud ühtset halduspraktikat.

Korrakaitseõiguse reformimiskatsetel on juba pikk ajalugu. Tänaseks on jõudnud korrakaitseseaduse eelnõu Riigikogu menetlusse. Eelnõu algatamisest on aga peagi möödumas 2 aastat. Lisaks sellele on eelnõus endiselt sätted, mille põhiseadusele vastavus on äärmiselt küsitav. Küsitav eksperiment korrakaitseliste ülesannete üldiseks ja ebamääraseks üleandmiseks eraõiguslikele juriidilistele isikutele tuleb lõpetada. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on 16. mai 2008 otsuses selgelt kindlaks määranud, et riik peab oma tuumikfunktsioone ise täitma. Samuti ei saa parlament loobuda oma õigusest kaasa rääkida, kui peaks tekkima vajadus otsustada kaitseväe rakendamine avaliku korra kaitseks.

Ka erakondade rahastamise kontrolli problemaatika osas ei näe ma hetkel veel valgust tunneli lõpus.
Veel osundan küsimusele kohalike omavalitsuste arvukusest. Kohalikele omavalitsustel lasub suur ülesannete ring: nt peavad vallad ja linnad teostama oma territooriumil ehitusjärelevalvet, korraldama jäätmehooldust ja täitma sotsiaalhoolekande-alaseid ülesandeid. Üle 200 kohaliku omavalitsuse puhul, kus elanike arv varieerub mõnest sajast mitme saja tuhandeni, on ilmne, et kõik vallad ja linnad ei saa tagada ühtlase tasemega avalikke teenuseid. See viib omakorda olukorrani, kus kõigi inimeste põhiõigused ja -vabadused pole tagatud põhiseadusega nõutud tasemel.

Diskussioon Eesti haldusterritoriaalse reformi üle on kestnud pea kogu taasiseseisvumise järgsel aja. Rõhutan, et ma ei taha etteruttavalt anda arvamust aktuaalse halduseterritoriaalse reformi seaduse eelnõu põhiseadusele vastavuse kohta. Samas toetan igati põhimõttelist otsust valdade ja linnade arvu oluliselt vähendada, et luua kohalikud omavalitsused, kellel on paremad eeldused neil lasuvate ülesannetega hakkamasaamiseks.

Märgin ära ka selle, et suuremate kohalike omavalitsuse üksuste loomine ei pruugi veel iseenesest tähendada kohaliku demokraatia vähenemist. Vastupidi – suuremas kohalikus omavalitsuses võtab valimistest osa eelduslikult rohkem erakondasid, valimisliite ja üksikkandidaate. Tihedam konkurents elavdab omakorda poliitilist diskussiooni ning valijal on avaram valik erinevate valimisprogrammide vahel.

Nii korrakaitseõiguse reformi lõpuleviimine, erakondade rahastamise tõhusa järelevalve loomine kui haldusterritoriaalse reform annaksid ka panuse Eesti omariikluse tugevnemisse: nende tulemuseks on loodetavasti tõhusam avaliku korra kaitse, ausam ja demokraatlikum poliitiline võitlus ning parem avaliku teenuste kättesaadavus. Eelkirjeldatud sammud oleksid 1990. aastate suurte õigusreformide loogiline järg.

Lubasin oma ettekandes käsitleda ka põhiseaduse arengu mõningaid aspekte. Siiani on kehtiva põhiseaduse areng võrreldes ülejäänud õiguskorraga olnud märksa stabiilsem ja rahulikum - põhiseadust on seni muudetud kolmel korral.

Kõige laiaulatuslikuma põhiseaduse muudatuse tingis teatavasti Eesti liitumine Euroopa Liiduga. Sel eesmärgil täiendati põhiseadust 14. septembri 2003 rahvahääletusel. Seejuures kasutati mudelit, mille kohaselt põhiseaduse täiendused sisalduvad eraldiseisvas konstitutsioonilises aktis ning põhiseaduse sätete sõnastust formaalselt ei muudetud. Peatun järgnevalt põhiseaduse täiendamise seadusel, millel on määrav tähtsus meie omariikluse perspektiivi jaoks Euroopa Liidus, ning selle seaduse alusel tekkinud kohtupraktikal.

Põhiseaduse täiendamise seaduse § 2 järgi kohaldatakse Eesti kuulumisel Euroopa Liitu Eesti Vabariigi põhiseadust, arvestades liitumislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 11. mail 2006 arvamuse järgi tähendab see sisuliselt "põhiseaduse olulist ja läbivat muutmist osas, milles see ei vasta Euroopa Liidu õigusele.“ Seega peatub põhiseaduse nende sätete toime, mis pole Euroopa Liidu õigusega kooskõlas. Antud põhimõtet on põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium 26. juuni 2008 määruses edasi arendanud. Selle lahendiga piiras Riigikohus enda pädevust Euroopa Liidu õigusega seotud eesti õigustloovate aktide üle järelevalve teostamisel.

Kahetsusväärselt pole aga Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve praktikas siiani veel käsitletud põhiseaduse täiendamise seaduse §-s 1 sätestatud kaitseklauslit. Seetõttu pole üheselt selge, kuidas antud säte mõjutab Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve pädevust. Vaid Riigikohtu halduskolleegium on 7. mai 2008 määruses obiter dictum’i korras leidnud, et kaitseklausel tagab ainult Euroopa Liidu esmase õiguse muudatuste põhiseaduse aluspõhimõtetele vastavuse kontrolli. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium või üldkogu pole selle seisukohaga siiani selgesõnaliselt nõustunud ega seda ümber lükanud.

Ma ei saa nõustuda kaitseklausli kitsa rakendusala tõlgendusega. Kaitseklausel sätestab Euroopa Liitu kuulumise eeltingimuse: Eesti võib kuuluda Euroopa Liitu, lähtudes põhiseaduse aluspõhimõtetest. Selle sätte ellurakendamine peab olema põhiseadusliku järelevalve menetluse käigus tagatud. Ma ei näe mingit põhjust, miks peaks olema Euroopa Liidu teisene õigus kaitseklausli rakendusalast välistatud. Mõistagi ei saa Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium teostada piiramatud Euroopa Liidu õiguse põhiseadusele vastavuse kontrolli. Kaitseklausli rakendamine tuleb kõne alla ainult erandlikes olukordades. Et need erandkorrad oleks äratuntavad, peaks võimalusel tulevastes põhiseaduslikkuse järelevalve asjades siduma kaitseklausli senise põhiseaduse täiendamise seaduse tõlgendamispraktikaga. See on vajalik, et üheselt mõista kaitseklausli praktilist rolli.

Viimasel ajal on avalikus arutelus taas tõusutrendi nägemas erinevad põhiseaduse muutmise ettepanekud. Isegi Riigikohtu üldkogu vihjas Riigikogu liikmete palga külmutamise kaasust lahendades võimalusele muuta asjassepuutuvat põhiseaduse sätet.

Võiks väita, et see on mõistetav, sest õigus pole teatavasti staatiline nähtus, vaid on pidevas dünaamilises arengus. Me ei saa lootma jääda, et mingiks hetkeks saavutatud seis jääb igaveseks kestma. Seadused ja kohtupraktika peavad sammu pidama tehnoloogiliste, majanduslike ja ühiskondlike muutustega. See surve avaldub mõistagi ka põhiseadusele. Õiguse ajaloo lõppu pole eriti praegustel keerukatel aegadel õnneks või kahjuks veel näha.

Kuid kui kergesti peaksime sellele survele järele andma?

Jah, tõepoolest – erinevalt Hammurapi seadustest pole põhiseadus raiutud kivisse. Põhiseaduse 15. peatükk sätestab põhiseaduse muutmise korra. Siiski kehtestab antud peatükk põhiseaduse muutmiseks väga kõrge läve. Põhiseadust saab muuta seadusega, mis on vastu võetud rahvahääletusel, Riigikogu kahe järjestikuse koosseisu poolt või Riigikogu poolt kiireloomulisena. Kõigis neis menetlustes on ühe piiranguna kehtestatud kvalifitseeritud hääleenamuse nõue.

Minu hinnangul pole põhiseaduse 15. peatükis sätestatud põhiseaduse muutmise kord mitte ainult menetluslik kaitse parlamendis enamuse saanud koalitsiooni omavoliliste põhiseaduse muudatuste eest. Leian, et Põhiseaduse Assamblee langetas sellise range menetluskorra kehtestamiseaga väärtusotsuse põhiseaduse stabiilsuse kasuks.

Järelikult on põhiseadus väärtus omaette ja ma ei poolda selle muutmist.

Samuti ei poolda ma üksikute põhiseaduse sätete kergekäelist ja sagedast muutmist, mille eesmärk oleks poliitilises hetkevajaduse rahuldamine. Põhiseaduse muutmine on mõistlik siis, kui tahe muutuseks on püsinud teatud kriitilise ajaperioodi vältel ja see jääks ikka väga erandlikuks tegevuseks. Sellist erandlikku muutmise tegevust ei peaks harrastama majanduskriisi tingimustes, mis on omaette ühiskonna pinge suurendaja. Majanduskriisis ülioluliste riigiõiguslike otsuste tegemise tulem ei pruugi olla see, mida me soovime.

Lõpetuseks tahangi rõhutada järgmist.
1. Stabiilne põhiseadus on üks Eesti omariikluse tagatisi. Taasiseseisvumisaja järgsel ajal on see ennast tõestanud ka kriisiaegadel ning aidanud hoida ühiskonda tasakaalus.
2. Puudub vajadus pidevalt muuta Eesti õigusruumi seal, kus see muutmine ei ole ühiskonnale ilmselge ja ülivajalik.

Tänan!