Allar Jõksi artikkel "Kellele küpsetatakse Eestis riigipirukat?", Pärnu Postimees 03.06.2005
Avaldatud lühendatult ettekandest sisekaitseakadeemia konverentsil "Riigipiruka küpsetajad. Poliitikute ja ametnike suhted Eesti Vabariigis".
Praegune teemapüstitus eeldab intriigi: poliitik või ametnik, kes on hea ja kes on halb, kes võimul peaks olema ja kes tegelikult on võimul.
Põhiseaduse järgi ei ole kõrgeima võimu kandja üldsegi mitte poliitik ega ametnik, vaid rahvas. Ja siitkaudu kerkib küpsema pandud konfliktipirukas õiguskantsleri ahjus kahtlemata pirakaks pruuniks koogiks.
Põhiseaduslikkuse järelevalvaja
Teatavasti kannab Eesti õiguskantsler maailmas unikaalset kaksikfunktsiooni. Ühelt poolt valvab õiguskantsler normiloojate ja eeskätt Riigikogu tegevuse põhiseaduspärasuse üle, hõlmates kontrolli selle kohta, et Riigikogu ei piiraks liialt inimeste põhiseadusega kaitstavaid õigusi ja vabadusi.
Kuid teiselt poolt tegutseb õiguskantsler ka klassikalise ombudsman'ina, kes teostab järelevalvet riigi täidesaatva võimu tegevuse üle isikute põhiõiguste kaitsel ning hea halduse tava järgimisel.
Kuid ombudsman ei ole kindlasti ametnikele vaid kuri piits, kelle ootamatuid kontrollkäike tuleks kaheksa tundi päevas karta, vaid ka abimees, kes vajadusel õpetab ja juhendab.
Kui aga täitevvõim eirab õiguskantsleri soovitusi ning rikub süstemaatiliselt isikute põhiõigusi, on õiguskantsleri ülesanne sellest teavitada avalikkust ja parlamenti.
Ombudsman
Nüüd olemegi ringiga tagasi alguses - õiguskantsler vajab ombudsman'i funktsioonide edukaks täitmiseks usaldust ja koostööd sellesama parlamendiga, kelle üle ta põhiseaduse järelevalvajana ranget kontrolli teostab.
Esmapilgul võib selline olukord tunduda paradoksaalne. Kuid lähtudes õiguskantsleri mõlemat põhiülesannet siduvast ühisfunktsioonist - isikute põhiõiguste ja vabaduste kaitsest - , on õiguskantsleril selliselt märkimisväärselt head võimalused aidata kaasa inimeste reaalsete probleemide lahendamisele ning ohjata vajaduse korral kõiki riigipiruka küpsetajaid, nii poliitikuid kui ka ametnikke.
Just selles võtmes on igati loomulik mõne riigipagari kadedus või vimm õiguskantsleri kantselei vastu.
Kohustus hästi hallata
Riigipiruka küpsetajate ja sööjate suhete aluspõhimõtteks tuleb pidada põhiseaduse 14. paragrahvi, mille järgi on isikute õiguste ja vabaduste tagamine seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus. Riigikohus on sellest kohustusest tuletanud igaühe põhiõiguse heale haldusele.
Õigust heale haldusele kaitseb ka Euroopa Liidu põhiõiguste harta ning seda õigust arendab edasi Euroopa põhiseaduse leping. Igaühel on õigus sellele, et tema küsimust käsitleksid ametivõimud erapooletult, õiglaselt ja mõistliku aja jooksul.
Eestis kannab hea halduse põhimõtteid haldusmenetluse seaduse normistik. Samuti on seadusandja pannud alates 1. jaanuarist 2004 õiguskantslerile ülesande kontrollida põhiõiguste ja vabaduste tagamise kõrval spetsiaalselt ametiasutuste kinnipidamist hea halduse tavast.
Rääkides eeltoodu realiseerumisest praktikas, tuleb rõhutada, et hea halduse tava sisustamisel ning juurutamisel on juhtköis kahtlemata pigem täitevvõimu ja ametnike endi kui poliitikute käes.
Kuid ka Eestis on oht, et ametnikud tunnevad ennast kui sir Humphried, kelle regulaarsed jah-härra-ministrid peaksid iga kogenud poliitiku peas panema vilkuma ohutuled. Sellised ametnikud tunnevad rõõmu sogases õigusvees kuldkalu õngitsedes ja poevad sõnu "vastutus ja pädevuse piiritlemine" kuuldes teadmatuseloori või riigisaladuse varju või vastupidi - ametkondlike tavade ja traditsioonide taha.
Sellised ametnikud kardavad Riigikogu uurimiskomisjoni ja riigikontrolli või õiguskantsleri sõltumatut järelevalvet niivõrd, et püüavad ise nimetatud institutsioone rünnata ja kontrollida. Sellised ametnikud tunnetavad võimu, mida neile legitiimsel teel ei ole rahvas kunagi usaldanud.
Kui sekkub poliitika
Kuigi ametnike politiseerumist ei saa heaks kiita, soovitan ametnikel, kes tunnevad endas jõudu ja tahtmist poliitiliste valikute tegemisel otsustavalt kaasa rääkida, rebida kate näolt ja kandideerida valimistel. Liiatigi on selge, et poliitiliste ambitsioonideta professionaalne riigiametnik jääb suhetes poliitikutega üpris keerulisse seisu.
Ministrite või linnapea kehtiva õigusega kooskõlas antud poliitilised juhtnöörid ja korraldused on ametnikele täitmiseks kohustuslikud ka siis, kui ametnik on ise sügavalt veendunud valitud poliitilise suuna ebaotstarbekuses või koguni kahjulikkuses.
Teisest küljest aga peavad ametnikud toimima juba tulenevalt eespool käsitletud hea halduse tavast kodanikega suheldes erapooletult, õiglaselt ja mõistlikult.
Kolmandaks tuleb rõhutada ka haldusvõimu stabiilsust ja järjepidevust kui väärtust omaette. Eriti oluline on olla poliitiliste tõmbetuulte eest kaitstud neil ametkondadel, kelle tegevus on suunatud enamjaolt Eestist välja.
Eeskätt pean silmas välisministeeriumi ja kaitseministeeriumi, aga Euroopa Liidu kontekstis ka paljusid teisi ministeeriume, sest Eesti on valinud Euroopa Liidu asjades täitevvõimu tasandil seisukohtade kujundamiseks detsentraliseeritud mudeli, mille toimimine saab õnneks peagi seadusega täpsemalt reguleeritud.
Udupeened piirid
Kahtlemata on piir poliitilise otsustuse ja professionaalse ametniku diskretsiooni vahel väga peen ning selle piiri ületamine või isegi väärtunnetamine võib kaasa tuua tõsiseid tagajärgi.
Olukord, kus poliitiliste otsuste tegemine ühes vastutusega on delegeeritud apoliitilistele professionaalsetele ametnikele, on äärmiselt ebasoovitav.
Pean oluliseks, et Eesti jaoks olulisi otsuseid langevad ka tulevikus ning Euroopa Liidu asjadeski just rahvalt mandaadi saanud poliitikud, mitte umbisikulised ametnikud oma kabinettides ja kuluaarides.
Poliitiline ametnik
Ametnike ja poliitikute vahelisi jõujooni vaagides ei saa vaadata mööda viimasel ajal üha enam levivast hübriidist "poliitiline ametnik".
Poliitilist ametnikku iseloomustab aktiivne seotus mõne erakonnaga ning tema ametiaeg lõpeb siis, kui erakond lahkub võimult. Klassikalised poliitilised ametnikud töötavad abiministrite, ministri nõunike või linnaosavanematena.
Soovin siiski juhtida tähelepanu, et kaasaegses demokraatias ei ole poliitiliste ametnike olemasolu midagi erakordset.
Kõrvalepõikena - eelnevaga seoses pole vaja üle dramatiseerida nähtust "kalininlus". Seda on harrastanud vähemal-rohkemal määral kõik võimuparteid ja nii jääb see toimima edaspidigi. Loomulikult võib alati tõsta küsimuse seoses kompetentsusega. Kuid kas põhiseadusest üldse on võimalik tuletada nõuet, et riiki peaks juhtima kompetentselt?
Poliitiku töö tänapäeva Eestis on kõike muud kui lihtne. Tehtud poliitilisi valikuid tuleb vormida rakendamisküpseks ametnikele, põhjendada arusaadavalt rahvale ning tagatipuks õigustada õiguskantsleri ja riigikohtu tarvis. Olen viimasel ajal kuulnud poliitikute suust järgmist argumentatsiooni: "See on otstarbekuse ja poliitika, mitte põhiseaduse küsimus."
Kommenteerimata lähenemist põhiseadusele kui ammendamatule probleemideallikale, mis segab riigil omatahtsi toimetamast, rõhutan, et riigi tõhus ja kodanikukeskne toimimine ei ole üksnes poliitiliste valikute või otstarbekuse küsimus, vaid just nimelt põhiseaduse teisest peatükist tulenev nõue.
Euroopa põhiseaduse leping
Lähiajal on Eestil vaja otsustada, kuidas suhestada põhiseadusega Euroopa põhiseaduse leping. Kõige ausam ja selgem viis seda teha on kahtlemata rahvahääletusel vastavate põhiseadustäienduste kaudu.
Miks kardame paaniliselt rahvast ja tema arvamust, seda isegi olukorras, kus toetus nii Euroopa Liidule kui põhiseaduse lepingule püsib väga kõrgel?
Riigikohus on tunnistanud juba kahel korral põhiseadusevastaseks valimisliitude keelustamise kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel.
Kahjuks oleme viimase kolme aasta jooksul tegutsenud omavalitsustes näinud, et erakonnad ei suuda poliitilist vastutust ja stabiilsust kanda. Tuletan meelde vaid sündmusi kõige suuremates Eesti omavalitsustes. Olgu selleks siis Res Publica fraktsiooni lõhenemine Kohtla-Järvel vahetult pärast 2002. aasta valimisi või juba tavaks saanud võimupööritamised Tallinnas, millest võtavad isukalt osa ka erakonnad, mis valimistel ei saanud ühtegi mandaati.
Riigiäriühingute politiseerimine
Ei saa mööda minna piinlikuks muutunud probleemist seoses Riigikogu liikmete kuulumisega riigi äriühingute nõukogudesse.
Üle kümne aasta on möödunud riigikohtu otsusest, millega tunnistati põhiseadusevastaseks seadusesäte, mis lubas Riigikogu liikmetel riigiettevõtete haldusnõukogudesse kuuluda.
Sellest hoolimata on enam kui viiendik Riigikogu liikmetest samal ajal valitsuse koosseisu kuuluvate ministrite poolt nimetatud riigi äriühingute nõukogude liikmeteks.
Selline tegevus on vastuolus demokraatliku riigikorralduse alusprintsiipide, võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtetega, ning rikub ka põhiseaduse sätet, mille järgi Riigikogu liige ei tohi olla üheski muus riigiametis.
Märkimisväärne on siinkohal Riigikogus esindatud poliitiliste jõudude ühtsus küsimuses, mis puudutab poliitikute endi majandushuvisid. Kui mitte varem, siis sügisel on siin oodata uusi arenguid.
Erakondade rahastamise kontroll
Samasugune vaikiv üksmeel valitseb erakondade rahastamise osas.
On murettekitav, et möödunud aastast kehtiv uus süsteem on läbipaistev ja lihtne vaid näiliselt ega taga reaalset sõltumatut kontrolli erakondade rahaasjade üle.
Olemasoleva kontrollsüsteemi väidetavat tõhusust sobib ilmestama ehk kõige paremini valimiskampaaniate rahastamise üle järele valvama seatud Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjoni kiri õiguskantslerile, kus paluti abi erakonnaseaduse mitme sätte tõlgendamisel ning avaldati kahetsust, et seadusandja on jätnud täitmata avalikkuse ees antud lubaduse seada sisse erakondade rahastamise kontroll ja järelevalve.
Juhin tähelepanu, et demokraatia põhimõte nõuab erakondade sissetulekute ja väljaminekute kontrolli ning avalikkuse informeeritust.
Riigi raha heatarvitamise eest hoolt kandev kontrollorgan Eestis on riigikontroll, mille järelevalve alt ei tohi jätta välja ka neid kümneid miljoneid kroone, mis eraldatakse riigieelarvest erakondadele.
Võimu põlistamine
Samuti on oluline rõhutada, et jättes alles vaid riigieelarvelise rahastamise, on suletud uks uute erakondade ees. Kas siin on tegu sooviga võimu põlistada?
Veel üks ilmekas näide demokraatia deformeerumisest oli eelmise koalitsiooni juhterakonna kava muuta Riigikogu valimise seadust, kuid see on õnneks vaibunud.
Uue süsteemiga oleks kaotatud mandaatide üleriigiline kompensatsioonisüsteem. Lihtsad arvutused näitasid, et kavandatud süsteem moonutaks häälte vahekorda Riigikogus väga üheselt suuremate erakondade kasuks ning võiks mõne valimiskünnise ületanud väiksema erakonna jätta sootuks mandaatideta.
Usalduskriis
Toodud näidete varal tuleb kokkuvõtteks kahjuks nentida, et poliitikud kipuvad usaldama meelsamini pigem iseennast. Riigikogu on oma valija nägu ning alahinnates rahvast ja ahendades tema valikuvabadust või otsustuspädevust, näidatakse kõrgeima riigivõimu kandja suhtes välja selget usaldamatust.
Väljaspool põhiseaduse piire tegutsedes puudub nii parlamendil ja valitsusel kui ka mis tahes teisel riigivõimuorganil kõrgeima riigivõimu kandja - rahva - mandaat. Ja see on koht, kus saab sekkuda ja peab sekkuma õiguskantsler ning vajadusel riigikohus.
Just küsimustes, mis puudutavad riigipiruka küpsetajate endi huvisid, peavad sõltumatud kontrollimehhanismid olema eriti valvsad.
Neis küsimustes saavutavad kõige eripalgelisemad ja muidu aktiivselt vastastikku poriloopivad poliitilised jõud ja ametkonnad lihtsa vaevaga üksmeele.
Siin ei ole enam vahet, kas võimul on uus või vana poliitika, parempoolne või vasakpoolne valitsus, liberaalid või konservatiivid, proportsionaalne või astmeline tulumaks. Muidugi on meeldiv teada, et aastaid pärast laulvat revolutsiooni on Eestis endiselt kompromissivalmidus niivõrd "olulistes" küsimustes.
Millal tabasime end viimati küsimas, kellele ikkagi küpsetatakse riigipirukat?
Allar Jõks, õiguskantsler
Avaldatud lühendatult ettekandest sisekaitseakadeemia konverentsil "Riigipiruka küpsetajad. Poliitikute ja ametnike suhted Eesti Vabariigis".