Ajakiri Sotsiaaltöö, märts 2017
Õiguskantsler saatis 2016. aasta oktoobri lõpus kõigile kohalikele omavalitsustele märgukirja, kus juhtis tähelepanu omavalitsuse kohustustele sotsiaalteenuste osutamisel. Aastate jooksul on õiguskantslerini jõudnud kirju inimestelt, kes leiavad, et nemad või nende lähedased pole saanud enda eluga toimetulekuks vajalikke teenuseid või rahalist abi teenuste eest tasumisel. Samuti on ilmnenud probleeme kohalike omavalitsuste õigusaktides sätestatuga.
Järgnevalt käsitlengi täpsemalt omavalitsuse abistamiskohustust. Sotsiaalteenuste temaatika on väga lai, seega ei ole võimalik ühes artiklis kõiki probleeme lahata ning teemasid jätkub ka edaspidiseks.
Omavalitsuse abistamiskohustus
Inimeste iseseisva toimetuleku toetamiseks ja suurendamiseks sätestas Riigikogu 2016. aastal jõustunud sotsiaalhoolekande seaduses (SHS), et iga kohalik omavalitsus peab olema valmis korraldama oma elanikele kümne sotsiaalteenuse osutamist. Sellest aastast lisandus loetellu veel üks. Kohustuslikud sotsiaalteenused on:
- koduteenus
- väljaspool kodu osutatav üldhooldusteenus
- tugiisikuteenus
- täisealise isiku hooldus
- isikliku abistaja teenus
- varjupaigateenus
- turvakoduteenus
- sotsiaaltransporditeenus
- eluruumi tagamine
- võlanõustamine
- lapsehoiuteenus.
Sotsiaalteenuste korraldamise kohustus hõlmab kolme suuremat ülesannet:
- tagada seadusega nõutavate sotsiaalteenuste olemasolu
- selgitada välja inimese abivajadusele vastav abi
- vajadusel osaleda sotsiaalteenuse kulude katmisel.
Sotsiaalteenuste olemasolu
Igal kohalikul omavalitsusel lasub kohustus tagada oma elanikele vajaduse ilmnemisel sotsiaalteenuste kättesaadavus. Selleks tasub läbi mõelda, mis on iga teenuse eesmärk ja kuidas omavalitsus seda oma inimestele kõige tulemuslikumalt korraldada suudab.
Järgmiseks tuleb leida viis, kuidas teenused kättesaadavaks teha, sh millist menetluslikku rada pidi inimene sotsiaalteenusele jõuab. See nö teenusele jõudmise teekond (ehk teenuse osutamise kord) tuleb omavalitsusel kehtestada oma määrusega. Omavalitsuse otsustada jääb, kas kehtestada üks üldine kord kõigi teenuste kohta või iga teenuse kohta eraldi. Peaasi, et see tagaks piisava õigusselguse, võimaldaks abivajadust terviklikult hinnata ja eesmärgipäraselt abi anda.
Kohalik omavalitsus peab korra kehtestamisel silmas pidama, et sellega ei seataks võrreldes SHSs ja muudes õigusaktides sätestatuga piiravaid tingimusi ehk et omavalitsus ei asuks reguleerima küsimusi, mida seadusandja on juba ära otsustanud. Näiteks ei või sätestada, et sotsiaaltransporditeenust korraldatakse vaid töölkäimiseks (aga mitte avalike teenuste kasutamiseks ega õppeasutusse sõitmiseks) või et arsti juurde minekuks saab sotsiaaltransporditeenust vaid siis, kui samal ajal ei ole autol muid sõite plaanis. Samuti ei tohi korras sätestada, et teenust saab kasutada vaid juhul, kui abivajajal puuduvad ülalpidajad (kuna ülalpidajatel puudub kohustus sotsiaalteenuste osutamist ise korraldada, vaid ainult piiratud juhtudel rahastada). Samuti ei ole õigust sätestada, et teenuseid saavad vaid need, kes ka tegelikult omavalitsuse territooriumil elavad. Omavalitsuse kohus on korraldada sotsiaalteenuseid kõigile inimestele, kes on rahvastikuregistri järgi selle valla või linna elanikud. On mõistetav, et keerulisem on korraldada näiteks isikliku abistaja teenust Rõuge valda sisse kirjutatud inimesele, kes pool nädalast elab-töötab Tallinnas, kui ainult Rõuges elavale ja toimetavale inimesele. Sobiv lahendus võib olla sellisel juhul koostöö Tallinnaga. Kui omavalitsus otsustab jätta teenuse osutamata, võib inimene üldse abita jääda, sest ka ükski teine omavalitsus ei pea teda abistama.
Läbi tuleb mõelda seegi, kes konkreetset sotsiaalteenust omavalitsuses pakkuma hakkab. Siin on omavalitsusel kaks valikut: kas teha seda ise või otsida teenusepakkuja. Ka siis, kui omavalitsus ei suuda leida teenusepakkujaid oma territooriumilt, ei saa ta teenust osutamata jätta. Vajadusel tuleb tal teha koostööd teiste omavalitsustega, otsida neist teenusepakkujat, motiveerida kohalikke ettevõtlikke inimesi teenust pakkuma või teha seda ise. Kui omavalitsuses konkreetsel ajahetkel ei ole mõne teenuse vajajaid, ei pea loomulikult hoidma selleks ressurssi ootel, kuid kui inimest on vaja abistada, peab omavalitsus olema valmis teenust pakkuma.
Vajadustele vastav abi
Oluline nüanss sotsiaalteenuste juures on see, et inimesel ei ole automaatselt õigus konkreetsele kohaliku omavalitsuse sotsiaalteenusele, vaid tema vajadusele vastavale abile. Vajadused, mille puhul abi anda, on ära toodud sotsiaalhoolekande seaduses iga sotsiaalteenuse juures. Näiteks tuleb puudega inimesele abi anda, kui tal pole võimalik puude tõttu isiklikku või ühistransporti tööleminekuks kasutada või kui inimene vajab puude tõttu kodustes tingimustes toimetulemisel abi.
Esmalt tuleb omavalitsusel inimese abivajadust objektiivselt ja terviklikult hinnata, et aru saada, kas ja millistes tegevustes ning mil määral inimene abi vajab. Abivajaduse terviklik hindamine tuleb läbi viia ka siis, kui inimene pöördub omavalitsusse konkreetse sotsiaalteenuse sooviga.
Kui inimese konkreetne abivajadus on välja selgitatud, tuleb leida selle katmiseks sobiv lahendus. Milline on aga sobiv abi? Ühest vastust sellele küsimusele pole ning ka pealtnäha samasuguste vajadustega inimestele võib sobida erinev abi. Kõik sõltub nii inimese toimetulekuvõimest, teda ümbritsevast elukeskkonnast, tema soovidest, motivatsioonist kui ka muudest teguritest. Sobivaima abi leidmiseks on oluline kuulata inimese soov ära, panna ennast tema olukorda ning otsida koos parimat võimalikku lahendust. Kui näiteks sügava liikumispuudega pereema vajab abi vaid päevaseks ajaks, mil tema pereliikmed on ära, ja ta ise soovib elada kodus oma mehe ja laste juures, siis ei pruugi olla paslik ega inimlik teda hooldekodusse suunata. Küll aga võib olukorda lahendada kodu kohandamine, päevane hooldus, isiklik abistaja, koduteenus või muu toetav meede.
Eelnev näitab, et iga inimene ja tema olukord on ainulaadne, seepärast ei ole universaalseid lahendusi igaks olukorraks kellelgi võimalik sahtlist võtta ning igale olukorrale ongi oma lahendus. Piltlikult öeldes tuleb igale abivajajale pakkuda rätsepatööna valminud ülikonda. Kahtlemata paneb rätsepatöö kohalikule omavalitsusele suurema vastutuse ning on aeganõudvam. Teisalt aga tagab selline lähenemine inimesele abi, mis just teda konkreetses olukorras kõige paremini aitab.
Sobiva abi kindlaks tegemisel pole sotsiaaltöötaja jäetud üksi. Selleks on tal kasutada SHS §-s 3 sätestatud sotsiaalhoolekandelise abi andmise ja sotsiaalseadustiku üldosa seaduses (SÜS) toodud põhimõtted. Sotsiaalhoolekandelise abi põhimõtetest olulisim on inimese vajadustest lähtumine – kui pakutud abinõu inimest ei aita, on ressurssi kulutatud asjata. Samuti on oluline anda abi nii palju, et see kataks inimese vajaduse ära. Arvestada tuleb ka teiste põhimõtetega. Sealhulgas eelistada teenust, kus inimene saab oma elu võimalikult iseseisvalt korraldada. Näiteks kui eakas tuleb kodus enam-vähem toime, kuid vajab abi toidu ja küttepuude tuppa toomisel, annab koduteenus või täisealise isiku hooldaja kindlasti inimesele võimaluse oma elu iseseisvamalt korraldada kui hooldekodus elades.
Vajaliku abi andmisel on oluline järgida ka SÜSs sätestatud põhimõtteid. Nii näiteks paneb see selgelt abivajajale kohustuse teha koostööd ja aidata kaasa sobiva abi väljaselgitamisele, ning sätestab ka, et eelkõige vastutab oma toimetuleku eest inimene ise. Vajadusel peab omavalitsus kõiki neid (ja muidki) põhimõtteid ja kohustusi inimesele selgitama. Kogu menetluse jooksul tuleb inimest kohelda väärikalt.
Teenuse eest tasumine
Kui sobiv teenus on välja selgitatud ning inimene on ise võimeline teenuseosutajaga kokku leppima teenuse saamise täpsemates asjaoludes ning selle eest ka tasuma, võivad omavalitsuse kohustused sellega lõppedagi. Kui abivajaja aga jääb hätta sobiva teenuseosutaja valikul või tasu maksmisel, peab omavalitsus teda aitama.
Kui inimene sotsiaalteenuse eest maksta ei jõua, tuleb omavalitsusel välja selgitada, mil määral ta on võimeline (vajadusel ülalpidajate abiga) teenuse eest tasuma ja mil määral peab omavalitsus appi tulema.
Tasu ei või võtta kõigilt ühesuuruses summas. SHS § 16 kohustab omavalitsust hindama, kas ja mil määral on inimene võimeline teenuse eest tasuma, arvestades nii teenuse mahtu, maksumust kui ka inimese ja tema pere majanduslikku olukorda. Oluline on aga, et tasu suurus ei takistaks abi saamast. Kindlasti ei tohiks inimene seista valiku ees, kas osta toitu ja lastele talverõivaid või tasuda isikliku abistaja teenuse eest.
Kui teenuse vajajal endal pole raha piisavalt, tuleb appi tulla tema perel. Vastupidiselt laialt levinud arusaamale ei pea pereliikmed täisealist ise hooldama. Ülalpidajatel on seaduse järgi kohustus anda ülalpidamiseks raha. Erisus kehtib vaid alaealiste laste ülalpidamisel. Küll aga võib ülalpidaja soovi korral oma kohustust täita ise hooldades (kui ka hooldust vajav pereliige sellega nõus on).
Tasumisel peavad inimest abistama ainult need lähedased, kellel on ülalpidamiskohustus. Perekonnaseaduse järgi on see täisealistel lastel ja lapselastel, vanematel ja vanavanematel ning abikaasadel. Kooseluseaduse järgi peavad teineteist ülal pidama ka registreeritud elukaaslased. Seega vennad-õed või registreerimata kooselus elavad elukaaslased pole kohustatud teineteisele abi andma.
Enne ülalpidajatelt raha nõudmist tuleb omavalitsusel hinnata (kui kohus pole seda veel teinud), kas ja kui palju nad peavad maksma, võttes arvesse perekonnaseaduse §-des 102 ja järgnevates sätestatut. Võib ka juhtuda, et ülalpidaja keeldub õigustamatult abivajajat toetamast. Sel juhul võib omavalitsus paluda inimesel ülalpidajatelt kohtu kaudu elatist nõuda. Kui aga inimene vajab teenust kohe või ta pole võimeline elatisnõuet esitama, tuleks omavalitsusel tasuda teenuse eest esmalt ise. Sel moel asub omavalitsus täitma ülalpidajate asemel ülalpidamiskohustust. Võlaõigusseaduse alusel on omavalitsusel õigus teenuse eest tasutud summad ülalpidajatelt sisse nõuda. Täpsemalt on neid teemasid varem käsitlenud õiguskantsleri nõunikud ka Sotsiaaltöö ajakirjas.[1]
Teenuse kulude katmise juures on veel üks keeruline küsimus: kas nõuda inimese vara müüki. See temaatika on väga mitmetahuline ning väärib eraldi käsitlemist. Lühidalt aga – enne kui asuda nõudma inimeselt vara müümist, tuleks omavalitsusel mõelda, kas sellel oleks lõppkokkuvõttes üldse mõtet. Analüüsimist vajavad küsimused alates sellest, kuidas mõjub inimesele tema vara müümine tema eluõhtul, lõpetades sellega, kas abivajaja varanatukese müük toob üldse loodetud tulu.
Omavalitsuse eelarve
Kuivõrd riik on näinud igale omavalitsusele ette kohustuse osutada neid 11 sotsiaalteenust abivajajale sobivas mahus, peab ta andma omavalitsustele selle ülesande täitmiseks ka piisavalt raha. Seda peab olema piisavalt nii teenuse olemasolu tagamiseks, sobiva abi väljaselgitamiseks kui ka teenuse eest tasumiseks. Piisava raha olemasolu mõjutavad muu hulgas nii ülesande täitmisele sätestatud nõuded (nt osutada sotsiaaltransporti töölkäimiseks ja õppeasutusse sõitmiseks) kui ka riigi üldine sotsiaal-majanduslik olukord. Seejuures ei või omavalitsus käed rüpes oodata, millal talle piisavalt raha eraldatakse. Puudujäägiohu korral tuleb tal juba varakult sellele tähelepanu juhtida. Kui riik vajalikku raha ei taga, on omavalitsusel õigus pöörduda kohtu poole.
Selleks et riigi eraldatud rahast piisaks sotsiaalteenuste korraldamiseks, peab ka omavalitsus ise hoolikalt jälgima, et raha kasutataks säästlikult ja otstarbekalt. Näiteks kui inimese abivajadust on võimalik katta koduteenuse või isikliku abistaja teenusega, ei pruugi inimese üldhooldusteenusele saatmine (mis on üldjuhul kallim kui inimese abistamine kodus) olla otstarbekas. Samuti ei pea omavalitsus inimesele eluruumi tagama elu lõpuni, vaid ainult ajaks, mil ta vajab abi. Kahtlemata võib omavalitsus olla heldem, kui seadusandja on ette näinud, kuid omavalitsus peab seejuures jälgima, et kõik kohustuslikud ülesanded saaksid seejuures täidetud.
[1] Muller, K., Allikmets, M. (2014). Üldhooldekodu kulude katmine. Sotsiaaltöö, 4, 30–34.