Allar Jõksi ettekanne "Demokraatia ja defitsiit" konverentsil: „Õigus – kas ühiskonna ja majanduse teener või valitseja“ 28.10.2004
Head kuulajad!
Oma tänase ettekande õiguse, ühiskonna ja majanduse subordinatsioonisuhte temaatikal paigutaksin pealkirja alla DEMOKRAATIA JA DEFITSIIT. Seda põhjusel, et õigus, kui ta teenib ühiskonda ja majandust, teenigu demokraatlike väärtuste arengut ja juurdumist, ning kui valitseb, siis valitsegu demokraatlikult. Ma vabandan, et ei püüa oma ettekandes vastata tänaseks konverentsiks püstitatud küsimusele ning seega hälbin konverentsi peateemast, aga Paul Varul ütles mind kutsudes, et võin rääkida ükskõik millest.
Olid ajad, mil oli vähe demokraatiat ja vohas defitsiit. Kas nüüd on vastupidi?
Kõigepealt mõistetest. Mis on demokraatia? Abraham Lincoln on sõnastanud järgmiselt : Demokraatia kui rahva valitsus rahva üle, rahva heaks („Government of the people, by the people, for the people“-Gettysburg’i kõnes aastal 1863)[1]
.Arvestades kuulajaskonna põhjalikke eelteadmisi ja samuti etteantud aega, ei kuluta ma aega demokraatia konkurentsi ja identiteedi teooria tutvustamiseks ning lähen kergema vastupanu teed - piirdun võõrsõnade leksikonis kirjapanduga, mille kohaselt demokraatia on riigikorralduse vorm, kus riigi valitsemine toimub rahva valitud esindajate kaudu, eksisteerivad põhiõigused ja vabadused ning vähemuse muutumine enamuseks on võimalik legaalsete vahendite kasutamise teel. Vahemärkusena olgu öeldud, et pealinna võimuvahetuses toimunu on ilmekas näide, kuidas kahe nädalaga muutus vähemus või olematus enamuseks.
Ja mis on defitsiit? Võõrsõnade leksikoni kohaselt - puudus, vajak nappus. Seega räägin täna demokraatia nappusest.
Internetiotsing seostas sõnapaari „demokraatia defitsiit“ eelkõige Euroopa Liidu võimumehhanismide toimimisega (selle all mõeldakse teatud umbisikuliste ja parlamentlikule kontrollile vaid väga kaudselt allutatud euroametnike kõikemääravat võimu) ja Venemaa hinnanguga inimõiguste olukorrale Balti riikides.
Käesolev ettekanne keskendub siiski küsimusele, kas Eestis jätkub demokraatiat kõigile.
Minu töölaualt on läbi käinud mitmeid avaldusi, milles kurdetakse demokraatia puudumise või vähesuse üle. Ebademokraatlikuks on peetud reegleid, mis ei võimalda erakonnast lahkujatel moodustada Riigikogus uut fraktsiooni ega ühineda teiste fraktsioonidega. Teiselt poolt peetakse ebademokraatlikuks ka reeglite puudumist, mis võimaldas Tallinna volikogus jalutada ühest erakonnast teise. Samas avalduses iseloomustati teatava erakonda vahetanud saadiku põhjendusi erakonnavahetuse kohta järgmiselt : „Volikogu liikme väide on sama kui luteri õigeusu preester läheb islami usku selleks, et paremini teenindada kristlasi“. Ebademokraatlikuna on hinnatud Vabariigi Valitsuse tegutsemist Lihulas, kus eksiti mitmete õigusriigi põhimõtete vastu. Ja lõpuks on üks Riigikogu liige avalikult küsinud, kas Eesti on ikka demokraatlik riik, kuna võimaldab õiguskantsleril kaudselt riiki juhtida.
Enne kui minna nende arengute juurde, mida pean demokraatiat ohustavaks, tahan arutleda küsimuse üle, millega enamik põhiseaduslikke ametikandjaid on kokku puutunud. Ehk kui kaugele saab õigus minna demokraatia kaitsmisel.
Arutledes õiguse rolli üle meie ühiskonna toimimises, tuleb küsida, kas on olemas õigusevaba tsoon ja kus ta on ning mis eraldab teda õiguse tööpõllust. Kitsamalt võttes—kust kulgeb piir õiguse ja poliitika vahel. Millised vaidlused on õiguslikud ning millised peaksid jääma valija mandaati hoidvate poliitikute pidada. See küsimus ei ole kindlasti mitte uus, ammugi mitte ammenduv. Eelkõige omab see puutumust probleemide valiku osas, mille kohta võib arvamust väljendada, ning milliste küsimuste puhul oleks selle näol tegemist poliitikasse sekkumisega.
Poliitiliste huvide kandjad on alati püüdnud välistada oma eesmärkide potentsiaalset langemist õigusliku hinnangu lõksu. Ka Rahvusvahelise Kohtu statuudi väljatöötamisel püüdsid riigid piiritleda kohtu pädevust, rõhutades põhimõtet, et kohus omab jurisdiktsiooni kõigi õiguslike küsimuste üle, mille osas riigid talle ennast allutavad. Selles veel õiguspositivismist haaratud maailmas oli oluline välistada poliitiliste või poliitiliselt teravate vaidluste, või miks mitte suuriikide teravate poliitiliste huvide jõudmine siduvat lahendust pakkuva organi ette. Nii on riigid korduvalt väitnud rahvusvahelise kohtu ees jurisdiktsiooni puudumist põhjusel, et vaidlus ei ole mitte õiguslik, vaid poliitiline. Vaatamata sellele ei ole kohus kordagi nimetatud kaalutlusel jurisdiktsioonist loobunud. Kaasaegses üha komplitseeruvas ühiskonnas tuleb arvestada asjaoluga, et enamik poliitilisi vaidlusi hõlmavad endas õiguslikke aspekte või on lausa taandatavad õigusnormide tõlgendamisele. Ning enamik õiguslikke vaidlusi toob endaga kaasa järelkaja poliitilisel areenil.
Seetõttu ei ole ka imestamapanev, et põhiseadusõiguslik argument, mis riivab poliitilise jõu mainet või programmi, tekitab teinekord märkimisväärselt elava järellainetuse poliitilisel maastikul.
Läänemaailma õigusmõtlemises on tänaseks juurdunud niinimetatud õigusrealistlikud arusaamad sellest, et õiguse ja poliitika täpne eristamine, nii nagu seda on harrastatud 19. sajandi ja 20. sajandi alguse positivistlikes doktriinides, on paratamatult luhtumisele määratud ettevõtmine. Postmodernistlikult kriitiline koolkond kinnitab koguni, et õigus ongi poliitika. Kuigi viimane seisukoht on ilmselt siiski ülepakutud lihtsustamine, tuleb juristidel tunnistada, et põhiseadused on alati ka poliitilisteks dokumentideks. Põhiõigused ja vabadused, nende õiguste piiritlemine ja nendevaheliste konfliktide lahendamine ei ole oma olemuselt kunagi lihtsalt tehnika küsimus, kus jurist võiks kätteõpitud aritmeetilise tehtega jõuda ainumõeldava vastuseni.
Kust siiski jookseb piir õiguse ja poliitika ehk lubatava ja lubamatu vahel?
Parlament teeb seaduste vastuvõtmisel ning valitsus seaduste rakendamisel kahtlemata poliitilisi valikuid. Põhiseadus ning sõltumatud kontrollimehhanismid seavad poliitilisele tahtele aga eeskätt põhiõigustest tulenevad juriidilised piirid.
Tegutsedes põhiseaduse piires, ei anna riigivõim alust ka põhiseadusliku institutsiooni sekkumiseks, väljaspool põhiseaduse piire puudub aga nii riigikogul kui mistahes riigivõimu organil kõrgeima võimukandja mandaat.
Universaalse juhise õiguskantsleri pädevuse määratlemiseks on andnud üks avaldaja: „ Ma küll ei tea, millistes küsimustes teie poole pöördutakse, kuid leian, et pöördumiseks on õigus vähemalt siis, kui teatud asjad näivad üsna valed ehk mädad olema“
.Nüüd õiguslikest probleemidest, mida pean oluliseks antud teemaga seoses puudutada. Kõigepealt puudutaksin valdkonda, kus võib täheldada õiguse muutmist karlmarksilikult valitseva klassi tahteks. Olles koos töötanud kolme valitsuse ja kahe Riigikoguga, ei pane mind enam imestama võimule tulnud erakondade katsed oluliselt muuta Riigikogu või kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste seadust või erakonna rahastamise põhimõtteid.
Põhiseaduslike väärtuste kaalumine on suuresti küll seadusandja kui rahva esinduskogu subjektiivne õigus. Kuid valimisreeglite ja erakonna rahastamise süsteemi muudatuste puhul tuleks seadusandja otsustusõiguse ulatuse määramisel olla ettevaatlik, kuna vastavate muudatustega seostuvad reeglite muutjate otsesed huvid. Suuremad erakonnad võivad olla huvitatud suuremate erakondade soosimisest; enamuses olevad erakonnad oma enamuse põlistamisest; kõik Riigikogu erakonnad uute erakondade esilekerkimise vältimisest ja nii edasi. Kui muudatused võivad tuua kaasa olulist mõju neid muudatusi toetavate erakondade huvidele, on põhjendatud intensiivsem kontroll nende muudatuste põhiseaduslikkuse üle.
Siiski ei peatu ma täna Vabariigi Valitsuse poolt algatatud Riigikogu valimiste seaduse eelnõul, millega kavandatavad muudatused on põhiseadusega vastuolus, sest soosides suuremaid parteisid ülemääraselt väiksemate arvel, riivatakse põhiseadusest tulenevaid valimiste proportsionaalsuse ja ühetaolisuse põhimõtteid. Vähem kui aasta enne kohalike valimisi on aga sobilik rääkida valimisliitude keelustamise temaatikast uues valguses - erakonnaseaduse harmooniast põhiseadusega.
Erakonnaseaduse kohaselt on erakonna mõistel viis tunnust:
Esiteks peab olema tegemist kodanike vabatahtliku ühendusega. Teiseks, ühenduse eesmärgiks peab olema liikmete ja toetajaskonna poliitiliste huvide väljendamine ning riigivõimu ja kohaliku omavalitsuse teostamine. Kolmandaks, eesmärkide saavutamiseks peab ühendus üles seadma kandidaate ja viima läbi valimiskampaania Riigikogu ja kohalike omavalitsuste valimistel. Neljandaks peab ühendusel olema vähemalt 1000 liiget ning viiendaks peab ta olema registreeritud.
[2]Erakonnaseaduses sisalduv erakonna definitsioon on oluliselt kitsam erakonna põhiseaduslikust mõistest, mis hõlmab kõik ühiste poliitiliste veendumustega isikute ühendused, kelle eesmärgiks on ühiste seisukohtade realiseerimine avaliku võimu tasandil valimistel kandideerimisega. Erakonnaseaduse erakonna mõiste peab olema vastavuses erakonnapõhiõigusest tuleneva asutamis- ja programmivabaduse nõuetega.
[3]Põhiseaduslikkuse seisukohast on probleemne, et seaduse järgi peab ühenduse eesmärgiks olema nii riigivõimu kui ka kohaliku omavalitsuse teostamine. See välistab poliitilise ühenduse, mille eesmärgiks on üksnes ühe valla kohaliku omavalitsuse teostamine, tunnustamise erakonnana. On äärmiselt küsitav, kas säärane sätestus vastab programmivabaduse nõuetele. Demokraatia tingimustes peab olema võimalik luua erakond, mille programm näeb ette kandideerimist üksnes ühe linna või valla volikogu valimistel. Selliseks erakonnaks on kohalik valimisliit. Programmivabadus on erakonnavabaduse hädavajalik tingimus. Samas ei nõua Põhiseadus sugugi, et kohalikel erakondadel oleks kõik üleriigiliste erakondadega võrdsed soodustused. Tagada tuleb üksnes see, et neid oleks võimalik moodustada ja et neil oleks kohalikel valimistel üleriigiliste erakondadega konkureerides võrdsed võimalused.
[4]Tõsine on probleem seaduse nõudega, mis eeldab erakonna puhul 1000 liiget ning seda kahest aspektist. Esiteks piirab see liigselt uue üleriigilise erakonna teket, minnes vastuollu demokraatia nõudega, mille kohaselt peab süsteem olema avatud ja võimaldama uue poliitilise jõu tekkimist. Riigis, mille elanike arv jääb alla 1,4 miljoni, kujutab säärane takistus endast äärmiselt raskekaalulist erakonnavabaduse riivet, mille õigustuseks esitatud argument – poliitiliste jõudude stabiilsuse tagamine – on küll oluline, kuid saavutatav märksa vähem piiravate abinõudega. Poliitiliste jõudude liigset killustumist väldib juba valimiste 5% künnis. Liikmeskonna alampiiri kehtestamist ei saa küll täielikult välistada, kuid see peab jääma tunduvalt allapoole praegust läve. Teiseks on 1000 liikme künnis probleemne kohalike erakondade seisukohalt. Kui Põhiseadus sätestab programmivabaduse, siis peaks seadus nägema ette paindliku mehhanismi ka neile gruppidele, kelle eesmärgiks on kujundada poliitilist tahet ainult ühes kohalikus omavalitsuses. Võimalusi on kaks: kas langetada erakonna liikmete minimaalarv sellisele tasemele, et erakonna saaks moodustada väikseimaski vallas, või luua kohaliku erakonna institutsioon, millel oleksid nn „pärisparteidega“ võrreldavad tagatised kohalikul tasandil valimisvõitluse pidamisel. Eriti oluliseks tuleb pidada seda, et kandidaatide nimekirja esitamisel oleks mõlemad võrdses seisus.
[5] Lõpetuseks veel üks argument kohalike erakondade kaitseks. Põhiseaduse § 48 lg 3 kohaselt on keelatud ühingud, liidud ja erakonnad, kelle eesmärgid või tegevus on suunatud Eesti põhiseadusliku korra vägivaldsele muutmisele või on muul viisil vastuolus kriminaalvastutust sätestava seadusega.
Millest nii suur tähelepanu erakonnaseadusele?
Kuna Riigikogu enamus ei ole kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste seadust valmis muutma ega kohalikele valimistele kedagi peale erakondade ja üksikkandidaatide lubama, siis tuleb muuta erakonnaseadust, viia see kooskõlla põhiseadusega. Eile sellekohane töö Õiguskantsleri Kantseleis ka algas. Viimase aja arengud erinevate riikide konstitutsioonikohtute õigusemõistmises annavad selles tegevuses täiendavaid argumente.
Veel erakondade valdkonnast - demokraatia põhimõte nõuab erakondade sissetulekute ja väljaminekute tõhusat ja erapooletut kontrolli. Ainult sel moel saab tagada avalikkuse objektiivse informeerituse erakondade varade päritolust ning kasutamisest. Kuidas kontrollimehhanismi kujundada, on seadusandja otsustada. Põhiseaduse seisukohalt on oluline, et kontroll toimiks. Käesoleval hetkel kontrollib erakondade rahastamist Riigikogu komisjon, seega on kontrollitav ja kontrollija üks ja sama isik. Tõhusast kontrollist siin rääkida ei saa.
Erakondade ebaseaduslik ning varjatud rahastamine on ohuks põhiseaduslikule demokraatiale, sest just siin hakkab libisema võim rahva käest raha kätte.
Järgmisena peatun teemal, millest on juba piinlik nii tihti rääkida - riigikogu liikmed äriühingute nõukogudes.
Neli kuud peale teema taastõstatamist on valdavalt omaks võetud, et tõesti, parlamendi kontrolli pole Riigikogu liikmel võimalik teostada, olles samaaegselt nimetatud ja tasustatud ministri poolt ning aruandev ministri ees. Kuid midagi pole muutunud.
Mis saab edasi?
Kuni ei ole õiguslikku alust äriühingute nõukogusse kuulumiseks, tuleb kas tagasi astuda või tagasi kutsuda. Kui Riigikogu otsustab seadustada riigikogu liikmete kuulumise äriühingute nõukogusse, siis saab seda teha vaid strateegilist tähendust omavate äriühingute osas. Ja loomulikult peab sellisel juhul „ parlamentaarse järelevalve“ viljadest tõusma tulu Riigikogule, mitte ainult äriühingu nõukokku kuuluvale Riigikogu liikmele või tema erakonnale.
Eilses Riigikogu infotunnis ütles peaminister antud teemat kommenteerides, et ei saa välistada, et kuluks ära ka vastav kohtuvaidlus, et selles osas oleks väga selge seisukoht. Olen peaministriga nõus. Kuid seda kohtuvaidlust saab algatada ainult Riigikogu juhatus Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumis Riigikogu liikmete volituste ennetähtaegseks lõpetamiseks.
Viimasena peatun veel ühel tähelepanu väärival aspektil. Demokraatia alustalade - põhiõiguste ja vabaduste seisukohalt tekitab muret, et nii sotsiaalsete kui ka majanduslike probleemide lahendamisel loodetakse liigselt õigusele ehk täpsemalt pannakse rõhku keeldudele, käskudele, piirangutele.
Asjakohaseid näiteid pole kaugelt vaja otsida. Alaealised tarvitavad üleliia alkoholi- milline on lahendus? Karmistame karistusi, kehtestama uusi kuriteo koosseise ja alaealistele liikumispiirangud. Koolimaja ukse taga ohustavad lapsi narkomaanid, pätid ja kaabakad. Milline on lahendus? Keelame õpilasel vahetunnil koolimajast väljuda.
Kuid keelud ja karistused on tegelemine tagajärgedega, mitte põhjustega. Hälbiva käitumise kui tagajärje põhjusteks meie ühiskonnas ei ole eelkõige mitte isikuomadused, vaid sotsiaalne keskkond, tööhõive- ja toimetulekuprobleemid jne. Rääkimata sellest, et keeldudega isikuomadusi ei muuda. Tegeledes esmajoones põhiõiguste piiramisega, ei anna riigivõim ega kohalik omavalitsus panust sotsiaalse keskkonna loomisele, mis soosiks normaalset käitumist. Küll aga on sellisel poliitikal teatud emotsionaalne parameeter, mis aitab efektiivselt võita valijate soosingu. Põhjustega tegelemine nõuaks liigselt aega, vaeva ja ressursse, ning tulemusi ei pruugi tegija nähagi.
Tulles tagasi konverentsi peateema juurde - kas õigust on palju või mitte, tahan lõpetuseks alliksaarelikult küsida - kas palju kitsendada või kitse paljundada?
Arvan, et ei maksaks teha kumbagi.
Tänan tähelepanu eest!
[1] http://www.loc.gov/exhibits/gadd/4403.html[2] M. Ernits, Erakond eesti Põhiseaduses ja erakonnaseaduses, Juridica 2003, nr Eriväljaanne, lk 14.[3] ibid.[4] Ibid, lk 14-15.[5] Ibid, lk 15.