Indrek Teder, sõnavõtt Riigikohtu üldkogu istungil ESM-i asutamislepingu põhiseaduspärasuse küsimuses

Indrek Tederi sõnavõtt õiguskantsleri taotluse „Euroopa stabiilsusmehhanismi asutamislepingu artikli 4 lõike 4 põhiseadusele vastavuse kohta” arutamisel Riigikohtu üldkogu istungil 8.05.2012

 

Austatud kõrge kohtu liikmed!

Tegelikult arutame me demokraatia algpõhimõtte üle - kas rahval on õigus parlamendi kaudu otsustada riigielu olulisi küsimusi.

Arutleme täna Euroopa stabiilsusmehhanismi asutamislepingu artikli 4 lõike 4 põhiseaduspärasuse teemal. Arutame seda, mil määral kehtivad põhiseaduse aluspõhimõtted, nagu rahva õigus Riigikogu kaudu otsustada olulisi riigielu küsimusi olukorras, kus ühe või mitme riigi majandusraskuste tõttu on Euroopa Komisjoni ja Keskpanga hinnangul ohus euroala finantsiline jätkusuutlikkus ning esineb vajadus anda hädas riigile (või lausa mitmele riigile) finantsabi. Küsimus on, kas põhiseadus nõuab, et Eesti peab sarnaselt Itaaliale, Prantsusmaale ja Saksamaale saama sellises olukorras otsustada, mis tingimustel hädasolevale riigile abi anda ja kas finantsabi andmisega kaasnevad muutused meie varalistes kohustustes on meile vastuvõetavad, või võib Riigikogu sellistest otsustusõigusest (juba ette) loobuda.

Olles tänaseks läbi töötanud täitevvõimu 200 lehel esitatud seisukohad, on selle tulemusel taotluses toodud seisukoht veelgi tugevnenud. Leian jätkuvalt, et arvestades Euroopa stabiilsusmehhanismi raames eraldatava finantsabi mahte ning sellest tulenevat võimalikku koormust Eesti maksumaksjale, peab Riigikogule jääma reaalne võimalus otsustada raskuses riigile abi andmise tingimuste üle. Ei piisa vaid sellest, et Riigikogu otsustab ühekordselt, et oleme põhimõtteliselt valmis raskustes Euroopa riike 1,302 miljardi euroga toetama. Riigikogu peab saama kaasa rääkida konkreetsele riigile eraldatava abi andmisel samadel põhimõtetel kui see toimub Euroopa Finantsstabiilsuse Fondi raames. Üksnes siis võtab Riigikogu konkreetse poliitilise vastutuse ja on järgitud parlamendidemokraatia põhimõte. Põhiseadus ei luba Riigikogul otsustusõigusest loobuda, sest põhiseaduse aluspõhimõtted kehtivad isegi olukorras, kus mõne autoriteetse institutsiooni hinnangul on riikidele abi andmata jätmisel ohus euroala finantsiline jätkusuutlikkus.

Ma ei pea mõistlikuks taotluse  ümberjutustamist. Kuna valitsus on aga oma arvamustes esitanud palju erinevaid ja kohati vastukäivaid seisukohti – alates sellest, et Eestil ei teki ESM-i osalusest mitte kulusid, vaid saame lõppastmes hoopis tulu, kuni selleni, et meie riik jääb täielikku isolatsiooni, kui minu taotlus rahuldatakse, siis pean vajalikuks oma seisukoha põhipunktid üle korrata. Üle korrata selle, et ma soovin, et me osaleme ESM-is, aga põhiseadust järgides.

  1. Õiguskantsleri pädevus vaidlustada alla kirjutatud ESM-i asutamisleping

Esmalt peatun oma pädevusel taotleda 02.02.2012 alla kirjutatud ESM-i asutamislepingu põhiseaduslikkuse kontrolli, sest valitsus on väitnud, et saan vaidlustada vaid ratifitseeritud välislepingut ja enne seda peaksin pöörduma ka ettepanekuga Riigikogu poole.

Valitsuse esindajad on seda väites ekslikult pidanud välislepingu ning riigisiseste õigustloovate aktide põhiseaduspärasuse kontrolli menetlust ühesugusteks menetlusteks. Kuid juba 1993-ndast aastat on selge, et tegu on kahe erineva menetlusega. Nimelt sätestas juba tol ajal vastu võetud PSJKS § 6, et õiguskantsler võib taotleda PS § 142 tähendatud juhtudel ja välislepingute põhiseadusele vastavuse kontrolli Riigikohtult. Välislepingu põhiseaduspärasuse kontrolli menetlus on seega 1993.a saati olnud erimenetlus, mille eesmärk on tagada PS § 123 lõikes 1 sätestatut ehk seda, et Eesti ei sõlmiks põhiseadusvastaseid välislepinguid. Kehtiva PSJKS sõnastuski näeb ette õiguskantsleri võimaluse taotleda alla kirjutatud välislepingu või selle sätte põhiseaduspärasuse kontrolli.

Arvestades, et ratifitseerimisele kuuluv välisleping loetakse sõlmituks selle ratifitseerimise järel, siis on mõistlik vaidlustada välisleping just selle alla kirjutamise ja ratifitseerimise vahelisel perioodil Riigikohtus. Nimelt on ratifitseerimiseelse PS-järelevalve menetlusega võimalik vältida põhiseadusvastase välislepingu ratifitseerimist Riigikogus ja selle Eesti õiguskorda toomist.

  1. Õiguskantsler ei ole Euroopa stabiilsusmehhanismi vastu, vaid nõuab põhiseaduse järgimist

Põhiseadus ei välista põhimõtteliselt Eesti liitumist euroala stabiilsuse tagamiseks loodavate rahvusvaheliste organisatsioonidega ning sellel eesmärgil riigile rahaliste kohustuste võtmist. Nii ei ole ka mina kunagi leidnud, et Eesti ei võiks osaleda ESM-i laadsetes organisatsioonides. Kuid olen alati rõhutanud, et rahvusvaheliste organisatsioonidega liitudes ning nende ees varaliste kohustuste võtmisel peab järgima põhiseaduse sätet ja mõtet. Seda rõhutasin ma näiteks ka Euroopa Finantsstabiilsuse Fondi kaasuses.

Leian, et olukorras, kus Eesti ratifitseerib ESMAL-i koos artikli 4 lõikega 4, on põhiseadust rikutud. Nimelt, kui Riigikogu ratifitseerib ESMAL-i 02.02.2012 alla kirjutatud versioonis, siis võtame sellega 1,302 miljardi euro ulatuses potentsiaalseid kohustusi, mille realiseerumist me artikli 4 lõike 4 tõttu enam ise ei pruugi kontrollida. Artikli 4 lõikest 4 tulenev kvalifitseeritud häälteenamuse süsteem kiirmenetluse korral tähendab sisuliselt, et suurriigid otsustavad ka meie 1,302 miljardi kasutamise üle ning meil puudub võimalus välistada nende otsuste rakendumine enda suhtes. Seda isegi juhul, kui leiame, et antava abi tagasisaamise võimalus on abi andmise tingimuste tõttu pea olematu ning sellest tulenevad meie kohustused ESM-i ees käivad meile üle jõu. Põhiseadus nõuab, et Eestil säiliks ka peale ESM-iga liitumist kontroll ESM-is osalemisega kaasnevate varaliste kohustuste üle.

Mis puutub taotluse põhiküsimuse seotusesse EL õigusega, lubage vaid märkida järgmist: kuigi möönan ESMAL-i teatud faktilist puutumust EL-iga (nagu viitasin ka juba oma taotluses), siis ei ole ESMAL ise EL õigusakt ega tema sätted ei ole EL õigusega seotud sätted selles mõttes, mis välistaks Riigikohtu pädevuse käesoleva taotluse menetlemisel. Ehk teisisõnu öeldes on Riigikohtul sama laiaulatuslikud volitused kontrollida ESM-i asutamislepingu põhiseaduspärasust nagu iga teise rahvusvahelise lepingu puhul.

  1. Ratifitseerimine. Põhiseaduse järgi ei piisa sellest, et Riigikogu otsustab 1, 302 miljardi euro suuruse määratlemata kohustuse võtmise

Valitsuse esindajad on väitnud, et põhiseaduse seisukohalt on piisav, kui Riigikogu ratifitseerib ESM-i asutamislepingu ja ühes sellega kohustuse märkida ESM-i aktsiakapitali 1,302 miljardi euro ulatuses. Nimetatud summa on siis ühtlasi ka piiriks, mille ulatuses Eesti ESM-i ees vastutab. Mina leian, et põhiseaduse järgi peab Riigikogul säilima kontroll ka selle üle, kuidas selle 1,302 miljardiga järgnevalt ümber käiakse. ESMAL-i artikli 4 lõikes 4 sätestatud kiirmenetluses pole aga Riigikogu seisukohtadega arvestamine tagatud, sest soovi korral võivad teised liikmesriigid neid ignoreerida.

Seletan järgnevalt täpsemalt miks ma leian, et ESM-i asutamislepingu ratifitseerimine üksi ei ole piisav, isegi kui lähtuda Rahandusministeeriumi poolt toodud eeldusest, et sisuliselt otsustab Riigikogu sellega 1,302 miljardi euro suuruse kohustuse võtmise.

Probleem on selles, et see 1,302 miljardi suurune võimalik kohustus on tähtajatu ning Eestil on kohustus „pöördumatult ja tingimusteta“ täita selle summa ulatuses ESM-i rahanõudeid. Samas  ei tea me, mis olukorras ja kuidas see kohustus üldse realiseerub ehk millal ja kui palju ESM meilt lisaks algselt sissemakstavale kapitalile veel raha nõuab. Seda on ka võimatu ratifitseerimise ajal prognoosida. Ka valitsuse esindajad on nõus sellega, et me ei tea, kas ESM üldse peab kellelegi abi andma; millal ja mis tingimustel see abi antakse; kas abisaaja tagastab abi korrektselt jne. Nendele küsimustele on võimalik adekvaatselt vastata alles siis, kui ESM otsustab konkreetsete finantsabiprogrammide üle.

Kui me aktsepteerime ESM-i asutamislepingu artikli 4 lõike 4, siis me ühtlasi nõustume, et kiirmenetluse olukorras meil puudub võimalus rääkida kaasa ESM-i poolt antava finantsabi programmi osas. Teisisõnu: kuna Eestil puudub ESM-i artikli 4 lõike 4 menetluses vetoõigus finantsabi programmi suhtes, siis ei ole Riigikogul reaalset võimalust mõjutada meie tagatava tehingu tingimusi. Sisuliselt ei saa me ise määratleda, mille eest oleme valmis 1,302 miljardi ulatuses vastutama, vaid seda teevad teised.

See oleks sisuliselt võrreldav olukorraga, kus ma eraisikuna luban vastutada kellegi kohustuste eest 25% oma aastasissetuleku ulatuses, aga see, millal ja mis eelduste täitumisel mu vastutus realiseerub, on garantii lubamise hetkel määratlemata ja selle määravad hiljem teised isikud. Sellise veksli andmine, eriti sellises ulatuses ja tähtajatult ei ole kooskõlas põhimõttega, et rahvas otsustab riigi jaoks olulisi küsimusi.

Nii suurte summade juures nagu ESMAL-ist tulenevad, ei ole kõik teised euroala riigid nõus tingimusteta delegeerima finantsabi andmise otsused ESM juhtorganitele. Nii jääb ka Saksamaale, Prantsusmaale ja Itaaliale ESMAL-i art 4 lg 4 järgses kiirmenetluses de facto vetoõigus.

Teine ja seonduv probleem on Riigikogu õigus ja kohustus otsustada sisuliselt meie riigi kulude ja tulude üle. ESM-i asutamislepingu ratifitseerimisel ei planeerita midagi konkreetset seoses ESM-i poolt sissenõutava kapitali ehk selle 1,1532 miljardi euroga. Valitsus on vaid vihjanud, et nimetatud kohustus, kui see tekib, kantakse reservidest või laenurahast, kuid selle osas, kas reservid on too hetk piisavad või kellelt laenu võetakse, mis tingimustel, kuidas see mõjutab meie ülejäänud eelarvet ja isikute õiguste tagamist, puudub igasugune arvestus. Ja seda ei saagi täna teha, sest me ei tea, millal ESM-i lepingujärgsed kohustused realiseeruvad.

Eelneva kokkuvõtteks ütlen, et arvestades ESM-i kohustuste iseloomu ei ole piisav, et Riigikogu ratifitseerib vaid ESM-i asutamislepingu. Riigikogule peab jääma edaspidi ka sisuline otsustusõigus teistele riikidele antavate finantsabiprogrammide osas.

Valitsuse esindajad on väitnud, et rahva otsustusõiguse ja Riigikogu eelarvepädevuse riive on õigustatud, sest kriisiolukorras tuleb EK ja EKP poolt määratud juhtudel finantsabi andmise üle otsustada väga kiiresti ning otsuse parlamenti saatmine venitab seda protsessi. Jah, möönan, et artikli 4 lõike 4 menetlus võimaldab teatud määral kiirendada finantsabi andmise üle otsustamist. Samas ei kaalu see võimalik ajavõit põhiseaduse aluspõhimõtete riivet üles. Selgitasin seda pikemalt oma taotluses ja peatusin küsimusel, milliseid väärtuseid antud juhul kaaluda tuleb, kirjalikes teesides kohtule.

  1. Ajalooline kõrvalepõige

Siinkohal pean vajalikuks rõhutada, et ESM asutatakse kogu euroala finantsilise jätkusuutlikkuse tagamiseks. Kui vaadata riikide panuseid ESM-i ja nende suhet riikide SKP-sse, siis panustatakse ühtemoodi.  Ajaloos on eksisteerinud õpetused, mille järgi osad ühiskonnad on küpsemad ja täiskasvanud, seevastu teised ühiskonnad on mitte  nii arenenud, neid peab nagu lapsi õpetama ja juhendama ning loomulikult on neil lapsühiskondadel ka vähem õigusi. Minu arusaamist mööda on sellised teooriad kui kolonialismi õigustavad jäetud ajalukku ja kolonialismi taunimine on vist tänapäeva Euroopas domineeriv? Seega ei tahaks ma uskuda seda, et raha kasutamise  üle otsustamisel  osad ühiskonnad oleksid  küpsemad otsustamaks, sealjuures teiste rahvaste eest, sest üksnes nemad omavad vastutusvõimet. Ma ei välistaks võimalust, et sellist domineerivat otsustamist on võimalik käsitleda ajaloos tuntud kolonialismina. Selge on, et meie ühiskond on otsustuseks ja  vastutuseks küps.

  1. Minu taotluse rahuldamise tagajärg ei ole Eesti jäämine isolatsiooni

Minu taotluse eesmärk on lihtne: valitsus, palun räägi läbi ESM-i asutamislepingu muutmine nii, et meie Riigikogu saaks kaasa rääkida ESM-i raames riikidele eraldatava finantsabi osas.

See on juriidiliselt ja tegelikult võimalik. Seega ei ole mu taotluse eesmärk ega minu hinnangul ka tulemus selles, et Eesti jääb ESM-ist kõrvale, isolatsiooni. Ei ole ühtki juriidilist takistust ESM-i asutamislepingu muutmiseks: allakirjutatud ESMAL-i muudeti ju ka 02.02.2012. Ning ega ainus võimalus lepingu põhiseaduspäraseks muutmiseks ei ole artikli 4 lõike 4 eemaldamine, vaid selleks võib seada ka piiri summadele, mida kiirmenetluses saab otsustada, samuti abi liikide määratlemine vms.  Siinjuures märgin, et Rahandusministeeriumi arvamuses öeldu, et hädaabi reservfond lahendab probleemid, ei ole kahjuks korrektne. See fond ei leevenda kiirmenetluse negatiivseid mõjusid. Täpsemalt olen käsitlenud seda oma kirjalikes teesides.

Demokraatia algpõhimõtte ja Eesti põhiseaduse järgimine ei vii ega saa viia Eestit isolatsiooni.

  1. Mu taotluse rahuldamise korral ei pea välja jääma ESM-ist ega astuma välja ka teistest rahvusvahelistest organisatsioonidest

Valitsuse esindajad on öelnud, et Eestil puudub ka teistes rahvusvahelistes organisatsioonides, näiteks IMF-is, vetoõigus otsustamaks, kuidas kasutatakse vastava organisatsiooni käsutusse antud raha. Seetõttu oleks põhiseadusvastane ka meie osalus teistes organisatsioonides, kui Riigikogu tunnistaks ESM-i asutamislepingu artikli 4 lõike 4 põhiseadusvastaseks. Mina sellist tulemust küll ei näe, sest Eesti osalus ESM-is erineb nii kohustuse suuruse kui ka iseloomu tõttu oluliselt meie osalusest teistes rahvusvaheliste organisatsioonides. Seega ei saa põhiseadusvastasusest antud kaasuses automaatselt midagi järeldada meie teiste osaluste kohta.

  1. Lõpetuseks

Nagu öeldud eespool: minu taotluse rahuldamine ei vii Eestit isolatsiooni, eemale rahvusvahelistest organisatsioonidest. Me ei saa eeldada, et kui järgime oma põhiseadust, siis meie liitlased loobuvad meiega koostööst.

Oma taotlusega soovingi ma tagada, et ka majanduslikult keerulisel perioodil ei unustaks me ühiskonna toimimise põhialuseid ja –põhimõtteid. Me peame väärtustama demokraatiat ja rahva õigust otsustada riigielu olulisi küsimusi. Kui me iga kriisi olukorras hülgame alusväärtused, antud juhul õiguse otsustada enda raha üle, siis ei ole meie riik ja ühiskond jätkusuutlik. Siis olemegi pidevalt teiste mõjuvallas.