Tunnustusauhinna taotluse bänner

 

Koolikiusamise vastase veebilehe bänner

Indrek Teder, kõne kohtunikuabi institutsiooni 15. aastapäeva konverentsil

Indrek Tederi kõne kohtunikuabi institutsiooni 15. aastapäeva tähistamiseks korraldatud akadeemilisel konverentsil 30. märtsil 2012 Tallinnas.

 

Austatud kohtunikuabid, mul on suur au jagada tänasel tähtsal päeval teiega enda mõtteid kohtunikuabi institutsioonist.

Kohtunikuabi institutsioon on Eestis nende 15 aasta jooksul teinud läbi märkimisväärse arengu. Kui alguses pandi kohtunikuabidele mitmete kohtule üleantud haldusfunktsioonide täitmine, siis praeguseks on kohtunikuabidele usaldatud ka õigusemõistmisega vahetult seotud küsimuste lahendamine tsiviilkohtumenetluses. Algse lähenemise kohaselt toimetas kohtunikuabi kohtuniku järelevalve all. Nüüd on kohtuniku täielikust kontrollist loobutud. Kohtunikuabi on oma ülesannete täitmisel sõltumatu ning peab kohtuniku juhiseid järgima vaid seaduses ettenähtud juhtudel ja ulatuses.[1]

Samal ajal ei ole toimunud märkimisväärset arengut kohtunikuabide personaalse sõltumatuse garantiide osas. Pigem vastupidi.

2007. aasta alguses jõustus  regulatsioon, mille kohaselt kohtunikuabi ametipalga suuruse kehtestab täidesaatev võim, täpsemalt Vabariigi Valitsus. Selle  regulatsiooni põhiseadusvastasusele juhtis tähelepanu õiguskantsler.

Eesti Kohtunikuabide Ühingu avaldusest lähtuvalt alustatud menetluse tulemusena asusin  2008. aastal seisukohale,[2] et kohtunikuabide ametipalga suuruse kehtestamine täidesaatva võimu poolt on põhiseadusega vastuolus – täpsemalt Eesti Vabariigi põhiseaduse § 3 lõikest 1 tuleneva parlamendireservatsiooni ehk olulisuse põhimõtte ja §-st 4 tuleneva võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega nende koostoimes.

Minu seisukoht lähtus vajadusest esmalt kindlustada kohtunikuabi personaalne sõltumatus täidesaatvast võimust, mille tagamine on vajalik tulenevalt neile täitmiseks üleantud ülesannete iseloomust, ning teiseks tagada kohtuvõimu institutsionaalne sõltumatus täidesaatvast võimust.

Uut kohtute seadust, millega justiitsminister viimati vastuolu kõrvaldada lubas, ei ole teadagi vastu võetud.[3] Niisiis pole kohtunikuabide palgakorraldust puudutav põhiseadusevastane olukord senini lahendatud. Kuid probleem pole vaid kohtunikuabide ametipalga suuruse kehtestamine täidesaatva võimu poolt, vaid ka näiteks kohtunikuabidele avaliku teenistuse seaduse kohaldamisest tulenev justiitsministri teenistusliku järelevalve pädevus ehk distsiplinaarvõim kohtunikuabide üle. Nii võibki öelda, et kohtunikuabide personaalse sõltumatuse tagatiste osas jääb seadus pigem deklaratiivseks.

Kohtunikuabide ülesanded ja vastutusvaldkonnad on väga eripalgelised sõltuvalt sellest,  kas nad on ametis kinnistusosakonnas, registriosakonnas, maksekäsuosakonnas või maakohtute õigusteenistuses. Sellest lähtuvalt võivad erinevad olla ka järeldused neile esitatavate nõuete ja sõltumatuse tagamiseks vajalike garantiide osas.

Funktsioonid, mida õigusemõistmiseks pidada ei saa, on kohtule üle antud lähtuvalt vajadusest tagada nende täitmise usaldusväärsus kohtuvõimu erilise sõltumatu staatuse ja autoriteedi kaudu. Seega tuleb nende ülesannete puhul tagada ka tegelikult – mitte vaid deklaratiivselt – kohtunikuabi sõltumatus täidesaatvast võimust.

Ent 2008. aastast on kohtunikuabide pädevuses ka mitmete õigusemõistmisega tihedalt seonduvate küsimuste lahendamine tsiviilkohtumenetluses.

Üks olulisem tõhusa õiguskaitse ja ausa õigusemõistmise eeldus on, et asja arutab põhiseaduse nõuetele vastav kohus. Kõik põhiseaduses ettenähtud sõltumatuse ja erapooletuse tagatised on Eestis antud vaid kohtunikele. Seega tõusetub põhiseaduse valguses küsimus kohtunikuabidele õigusemõistmisega seotud ülesannete üleandmise võimalikkusest.

Kohtute seadus ei loe kohtunikuabi kohtunikuks ning eristab neid nii nõuete[4] kui ka sotsiaalsete tagatiste osas. Muuhulgas ei laienda kohtute seadus kohtunikuabile otse põhiseadusest tulenevat keeldu tagandada kohtunikku ametist ilma kohtuotsuseta.

Hiljaaegu soovis justiitsminister laiendada kohtunikuabi institutsiooni pädevust ka halduskohtumenetluse valdkonda.[5] Riigikohtu halduskolleegium pidas seda küsitavaks nii põhiseaduse kui ka Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni valguses.[6]

Märgin ka, et mitmel juhul on tõusetunud küsimus määruste peale edasikaebeõiguse puudumise põhiseaduspärasuses ning olen seetõttu palunud justiitsministril olukorda laiemalt analüüsida. Seega on olukord eriti terav just mitte-edasikaevatavate määruste tegemise pädevuse andmisel. Selline määrus mõjutab isiku põhiõigusi lõplikult ning võib seega tuua kaasa pöördumatu kahju. Pealegi on mitte-edasikaevatava määruse puhul üldjuhul ammendatud riigisisene kohtutee ning järgmiseks instantsiks justnimelt Euroopa Inimõiguste Kohus. Seega tõusetubki ühtlasi küsimus Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 6 lõike 1 nõuete täitmisest, mille kohaselt igaühel on oma tsiviilõiguste ja -kohustuste või temale esitatud kriminaalsüüdistuse üle otsustamise korral muuhulgas õigus asja arutamisele sõltumatus ja erapooletus institutsioonis.

Kõrvalepõikena pean ütlema, et olukord on õigupoolest palju küsitavam, kui õigusemõistmisega seotud ülesanded on täitmiseks antud kohtuametnikule, kes ei ole ühtlasi kohtunikuabiks. Nii tsiviil- kui ka halduskohtumenetluse seadustikus öeldud, et kohtunikuabi või muu kohtuametnik võib teha ka asja lahendamist ettevalmistava või muu korraldava määruse, mille peale ei saa edasi kaevata, muu hulgas avalduse, taotluse või kaebuse käigutajätmise määruse ning määruse tähtaja andmise ja pikendamise kohta. Nimetatud määruste puhul on tegemist õigusemõistmisega vahetult seotud küsimuste lahendamisega – teisisõnu sõltub nende küsimuste lahendamisest ka kohtuvaidluse tulemus. Mulle teadaolevalt ei ole kohtuametnike pädevus sedavõrd laialt esitatud mitte üheski teises riigis, kus kohtunikuabidele sarnane institutsioon olemas on.

Kohtute seaduse regulatsiooni põhjal on arusaadav, et kohtunikuabi positsiooni peetakse peaaegu sama vastutusrikkaks ja sõltumatust nõudvaks kui kohtuniku oma – kohtunikuabidele on esitatud sama kõrged kvalifikatsiooninõuded ja nõutakse laitmatuid isikuomadusi. Sama ei saa paraku öelda teiste kohtuametnike kohta. Lisaks tuleb märkida, et erinevalt kohtunikuabidest on seadusandja unustanud teiste kohtuametnike puhul kohtuniku erapooletust tagavad nõuded – neile ei laiene ei ametikitsendusi ega taandamist puudutavad sätted.[7] Seega ei ole tagatud isegi teiste kohtuametnike erapooletus konkreetses kohtuasjas, mis on õigusemõistmise olulisemaid nõudeid. Probleem on eriti terav haldusasjade puhul, kus üheks vaidluse osapooleks on suure tõenäosusega just täidesaatva võimu asutus.

Möödaminnes märgin, et kohtunikuabide ja teiste kohtuametnike funktsioonide laiendamine piirab õiguskantsleri järelevalvepädevust õigusemõistmisel toimepandud rikkumiste suhtes distsiplinaarmenetluse algatamisel. Nimelt on õiguskantsleril kohtute seaduse kohaselt pädevus algatada distsiplinaarmenetlus kõigi kohtunike suhtes, kuid sellist pädevust kohtunikuabide suhtes pole. Saan sellisel juhul teha vaid ettepaneku kaaluda distsiplinaarmenetluse algatamist, mis on sellisel juhul vastavalt justiitsministri või kohtudirektori diskretsiooniotsus.

Eeltoodut kokkuvõttes jääb vägisi mulje, et õigusemõistmise alal kohtunikuabide ja kohtuametnike pädevuse laiendamisega üritab riik lihtsalt „odavamalt läbi ajada“, vaadates mööda võimalusest, et see on vastuolus põhiseadusega. Teiselt poolt võib ka küsida, kas saakski mõistlikuks pidada kõigi põhiseaduses kohtunikule antud garantiide laiendamist kohtunikuabidele. Niikuinii ei võrdsustataks ju kõiki tagatisi, sest sel juhul kaoks üldse igasugune mõte kohtunikku ja kohtunikuabi eristada. Põhiseaduse poolt vaadates tekiks seega kaks klassi kohtunikke, kelle sotsiaalsed garantiid samas erinevad.

Isikute õiguskaitse ja õigusemõistmise usaldusväärsuse seisukohalt ei saa alahinnata ka õigusselguse küsimust. Pean silmas menetlusosalise võimalust selgitada välja, kas konkreetse määruse tema asjas on koostanud selleks pädev isik või mitte. Kehtiva õiguse kohaselt peab isik selleks lisaks menetlusseadustikele ka kohtu kodukordades näpuga järge ajama. Ühtlasi märgin, et just peale kohtuametnike funktsioonide laiendamist õigusemõistmisega seotud küsimustele on avaldajad korduvalt küsinud, miks ei ole nende asjas lahendit teinud kohtunik.

Seda, et konstitutsiooniõiguslik pinevus esineb ka teistes riikides, kinnitab näiteks 1962. aastal Austrias selle küsimuse lahendamiseks põhiseadusesse kohtunikuabisid puudutava paragrahvi lisamine.

Tänuväärselt on Euroopa Kohtunikuabide Ühing algatanud Euroopa Kohtunikuabi Rohelise Raamatu[8] koostamisega diskussiooni kohtunikuabi instituudi senisest laiema kasutamise võimalustest. Samas ei ole Rohelises Raamatus analüüsitud, millises ulatuses ja millistel tingimustel on lubatav kohtunikuabidele õigusemõistmisega seotud ülesannete üleandmine, arvestades sealhulgas ka Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni art 6 lõikega 1. See küsimus on muidugi eriti aktuaalne Eestis, kuna meil pole paljud kohtunikuabide poolt tehtavad määrused vaidlustatavad.

Samuti ei ole Rohelises Raamatus käsitletud küsimust sellest, millised peaksid olema erinevaid üleantud ülesandeid arvestades kohtunikuabi personaalse sõltumatuse minimaalsed tagatised. Kohtunikul ja kohtunikuabil on erinevad  personaalse sõltumatuse tagamise garantiid kõikjal, kus kohtunikuabisid rakendatakse – näiteks ei kehti kohtunikuabide ametist vabastamisel erinevalt kohtunikest üldiselt kitsendus, et seda saab teha üksnes kohtuotsusega. Loodetavasti pööratakse Rohelise Raamatuga algatatud diskussioonis tähelepanu ka nendele küsimusele.

Lõpetuseks veel väike ülevaade õiguskantsleri kokkupuutepunktidest kohtunikuabide tegevusega. Alates 2005. aastast on minu poole kohtunikuabi tegevusega seoses pöördutud kahekümne korra ringis. Seda ei ole palju. Teiselt poolt ei saa selle pinnalt teha järeldusi kohtunikuabide töö kvaliteedi kohta, sest valdavalt – kui kohtunikuabi tegevuse peale on võimalik edasi kaevata – lahendatakse sellised küsimused kohtusüsteemi sees. Mitmel juhul olen just seetõttu menetluse alustamata jätnud ning osundanud tõhusamale õiguskaitsevahendile. Avaldused on puudutanud pea kõiki kohtunikuabide tegevusvaldkondi. Mingit valdavat probleemi ei ole seejuures võimalik välja tuua. Ka järeldused on olnud seinast seina – küll olen pidanud juhtima kohtunikuabi tähelepanu lihtsalt hea halduse tavast tulenevale vastamiskohustusele, küll Riigikohtu praktikale, mille kohaselt registritrahvi menetluses tuleb eraõigusliku juriidilise isiku juhatuse liikmeks olekut kahtluse korral kontrollida.

Selles, et kohtunikuabisid on kohtusüsteemis vaja, ei kahtle tänasel päeval keegi.  Pean eriliselt tänuväärseks kohtunikuabide panust just õigusemõistmisega mitteseotud funktsioonide täitmisel, sest see võimaldab ühelt poolt nende ülesannete usaldusväärset täitmist ning teiselt poolt kohtunikel keskenduda nende põhiülesandele – õigusemõistmisele. Soovin kõigile kohtunikuabidele jõudu nende tänuväärses töös.

Tänan teid kuulamast!

 

 

 



[1] KS § 114 lg 2.

[2] Õiguskantsleri 8.04.2008 märgukiri nr 6-1/070663/0801471 justiitsministrile.

[3] Eelnõu algversioonis (kohtute seaduse eelnõu 649 SE; kättesaadav: www.riigikogu.ee) kaeti kohtunikuabi institutsioon osaliselt kohtujuristi institutsiooniga ning fikseeriti  kohtujuristide töötasu ülem- ja alampiirid. Kohtuteenistujate töö tasustamise orientiiriks sätestati põhimõte, et kohtusüsteemisisese õigusemõistmisega vahetult seotud kõrgeima kvalifikatsiooniga kohtuametniku – kohtujuristi – ametipalk ei või ületada esimese astme kohtuniku ametipalka ega olla väiksem kui pool esimese astme kohtuniku ametipalgast. Kohtuteenistujate töö tasustamise põhimõtted kinnitanuks kohtute nõukogu, lähtudes eelkõige teenistujate kvalifikatsioonist ja diferentseerides töötasu vastavalt kohtuastmele.

[4] Seda kinnitab muuhulgas kohtunikukandidaadi isikuomaduste sobivuse selgitamist (KS § 54, sh julgeolekukontroll) ning kohtunike koolitust (KS § 44 ja § 74) puudutavate sätete analüüs.

[5] Riigilõivuseaduse, tsiviilkohtumenetluse seadustiku muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise eelnõu, Justiitsministeeriumi tööversioon 23.11.2011.

[6] Riigikohtu esimehe 11.01.2012 kirja nr 6-2-4-2-12 lisa 2 osas B. Mh põhjendati seda näiteks ka sellega, et kohtunikuabi pädevusse antud küsimuste lahendamine (menetlusabi andmine) eeldab sageli eelhinnangu andmist kaebuse sisulisele perspektiivikusele.

[7] Kuna tegemist pole haldusmenetlusega, ei laiene kohtuametniku poolt õigusemõistmisega seotud otsuse langetamisele ka haldusmenetluse seaduse taandamissätted (vt HMS § 10). Siin ei piisa ka avaliku teenistuse eetikakoodeksist, mille punktid 11 ja 13 jäävad selle olukorra lahendamisel liiga üldiseks – taandamisalused peavad olema seaduses ammendavalt reguleeritud (sest teiselt poolt tuleb välistada ka võimalus, et ametnik keeldub ebameeldiva asja lahendamisest sisuliselt põhjendamatult erapoolikusele viidates).