Postimees, 1. juuni 2016
Hiljuti kuulsin õigusloomeametnike arvamust, et Riigikogus ei tohi seaduseelnõu arutelu kujuneda laiemaks kui valitsuses kokku lepitud, isegi siis, kui rahvaesindajate mõtted on head. Ideaalis ei tohtivat muudatusettepanekuid üldse esitada, kui valitsus neid heaks pole kiitnud. Ja see, et valitsuse esitatud seaduseelnõu Riigikogu menetluses muutub, olevat halb.
Tahaks loota, et silmas peeti midagi Põhiseadusega paremini kooskõlas olevat. Paraku läbib seesugune suhtumine aina sagedamini arutelusid ja on jõudnud töödokumentidessegi. Õigusloome monopol kuuluvat valitsusele, Riigikogu olgu kummitempel.
Valitsus esitab enamiku seaduseelnõudest, nii on demokraatlikes õigusriikides tavaline ja põhimõtteliselt õige. See aga ei tähenda, et Riigikogu peab seaduse kuulekalt „ära koputama“. Vastupidi: igal Riigikogu liikmel on õigus ja kohustus seaduste tegemises osaleda, eelnõusid ja muudatusettepanekuid algatada ning kaitsta. Isegi siis, kui tema erakond on valitsuses.
Valitsus allub Riigikogule, mitte vastupidi. Praktikas on aga põhiseaduslik tähtsusjärjekord segamini läinud ja seda ei vaevuta enam sõnadeski varjama.
Uute normide läbiarutamine Riigikogus ei ole ega tohi olla pelk vormitäide. Seaduste vajalikkuse ja mõju avalik selgitamine on sisuliselt vajalik. Nii selguvad võimalikud sisulised probleemid ja parandatakse vead. Kuulatakse vajadusel veelkord eksperte ja huvigruppe. Opositsioon saab seista oma alternatiivide eest. Ja üldse: arvamus, et näiteks politsei õiguste ja kohustuste üle oskavad sisukalt arutleda üksnes ministeeriumiametnikud ja valitsuse liikmed, pole ju õige. Riigikogus on sada üks erineva elukogemusega erinevaid ilmavaateid ja huvigruppe esindavat inimest. Pole võimalik, et neil pole teravaid küsimusi ega alternatiivseid lahendusi.
Valitsus peaks algatama oma eesmärke väljendava eelnõu läbimõeldult ja vigadeta kujul. Seejärel arutab ja vajadusel muudab seda Riigikogu. Lõpuks ka otsustab. Riigikogu liikmetel, komisjonidel ja fraktsioonidel on alati õigus ja vahel kohustus ise seaduseelnõusid algatada. seda näiteks juhul, kui seadus tuleb õiguskantsleri ettepanekul Põhiseadusega kooskõlla viia. Töötuskindlustusmakset tasunud inimene jääb jätkuvalt töö ja sissetuleku kaotamisel töötuskindlustushüvitisest ilma, kui on näiteks oma palgatöö tegemise ajaks passiivses seisus olnud äriühingu juhatuse liikmena kirjas. Riigikogu komisjon ei ole muudatust algatanud, sest teemaga tahab tegeleda valitsus.
Riigikogu arutelu käigus on rahvaesindajal õigus nõuda sedagi, et normid pannakse kirja nii, et on üheselt selge, mis on lubatud ja mis keelatud. Viimastel aastatel on üha tugevnenud suundumus kirjutada normid nii segaselt ja erialakeelselt kui vähegi võimalik. Ka õiguskeel peab olema ja saab olla selge. Juriidiline tekst, mis ei ole mõistlikule ühiskonnaliikmele oma sõnakasutuse tõttu arusaadav, pole mitte tark, vaid on kõlbmatu.
Kui eelnõu esindav ametnik ei suuda loogiliselt ja elulisi olukordi näitena tuues selgitada, kuidas normi tulemusel inimeste elu muutub, ei saa eelnõu tegelikult vastu võtta. Sel juhul pole esiteks kindel, et valitsus isegi teab, kuidas seadus elu peaks muutma. Teiseks on võimalik, et uue reegli tegelikku mõju soovitakse varjata.
Muidugi ei pruugi kõik Riigikogus tehtud muudatused seadust paremaks teha. Mõnikord pole uus norm ka riigile jõukohane. Kaks tuntumat halba näidet on taastuvenergia tasu ja erakoolide majaraha katmise kohustuse põhiseadusvastane panek linnadele ja valdadele. Need muudatused tehti vähimagi analüüsi ja avalikkuse kaasamiseta Riigikogus. Väikese grupi erahuvide teenimine meist igaühe või riigivara arvel tuleb osata avalikkusel ja põhiseaduslikel institutsioonidel läbi näha sõltumata sellest, kas normimuudatuse tõstis lauale minister või Riigikogu liige.
Seaduste nagunii juba ägama panev mass üha kasvab. Inimestele tegelikult olulised muudatused aga viibivad.
Seadust on vaja siis, kui selleta elu ei laabu, kui arusaam heast ja halvast, õiglasest ja ebaõiglasest on erinev. Kui elu laabub kirja pandud normita, pole normi tarvis. Põhiseaduski ütleb, et näiteks maksud tuleb Riigikogul seadusega kehtestada, niisamuti inimese vabaduse ja omandiõiguse piiramise alused, kohtuskäimise kord, toimetulekutoetus ja palju muud. Need on küsimused, kus arusaamad on erinevad ja võitlus olemasoleva korra muutmise nimel pidev.
Ebaõiglust ja rumalust tekitavate normide põhjus peitub sageli ametnike soovis taanduda robotiks. Mitte mõelda, mitte kaaluda, mitte otsustada. Järelikult vältida vastutust inimeste hea elukorralduse eest. Paraku pole selliseid norme ega ka automatiseeritud ametnikke tarvis. Kui elu on viimse detailini erandeid mittelubavate normidega reguleeritud, saab otsustama panna masinad. Sellist elukorraldust aga põhjalikumalt järele mõeldes vaevalt soovitakse. Elu ei ole lõpuni ette programmeeritav. Viimse pisiasjani kirja pandud ja õigluse poole püüdlemist välistavad normid tekitavad küll maksimaalse õiguskindluse, ent elu ettenähtamatu keerukuse tõttu ka maksimaalse ebaõigluse ja palju rumalust.
Hea seadus näitab huvide tasakaalustamise reegli kätte ja kohustab ametnikke erinevaid huve kaaluma. Näiteks paisude juurde tuleb ehitada kalapääsud. Kui aga kultuuripärandi kaitse huvi on looduskaitse huvist kaalukam, tuleb erandina lubada kalapääsust loobuda. Neid otsuseid ei saa teha masin ega masinaks taandunud ametnik.
Tarbetu õigusloometegevuse ehe näide on seaduste normitehnilise ilu eesmärgil kokku- ja lahku kirjutamine, paragrahvide ümbertõstmine ja –sõnastamine. Selle aastaid väldanud asendustegevuse tulemusel on tekkinud kulu ja vigu.
Värske näide pärineb seadusest, mis kohustab politseiametnikku „kõik puhuvad“ reidi ajal igale juhile esmalt ette lugema purjus juhi õigusi. Mis sest, et valdav osa juhte on kained ja puhumisest keeldumiseks ausat alust olla ei saa. Pole ainustki mõistlikku põhjust, miks peaks kulutama politsei niigi nappi ressurssi kasutult. Menetluskord peab kaitsma inimeste õigusi seal, kus seda loogiliselt vaja on. Kui mõni norm on pelk vormitäide, tuleb see kaotada. Haldus- ja süüteomenetluses tuleb inimeste õigusi loogiliselt ja õiglaselt kaitsta. Menetlus menetluse pärast on juriidiline tsirkus, ei enamat.
Naeruväärne on kalapüügiseaduse näide. Seaduse asendamisel jäeti vajalikud määrused seadusega kooskõlla viimata. Riigi Teatajas avaneb näiteks kalapüügieeskirja kohal teade, et seda pole kehtestatud või avaldatud. Ometi on eeskiri olemas ja karistuse ähvardusel täitmiseks kohustuslik osas, mille see pole uue seadusega vastuolus. Mõni jurist on kalur, aga iga kalur ei pea olema jurist. Kalapüügieeskiri peab olema kalapüüdjale leitav ja arusaadav.
Ilmselge ülereguleerimisega on tegemist siis, kui seadusesse kirjutatakse unistus, lootus või soov, ent mitte ühtegi abinõu, mille kasutamise tulemusel võiks elu soovitud suunas muutuda. Muidugi oleks lihtne ja võib-olla koguni populaarne näiteks vaesus seadusega keelata ja õnn kohustuslikuks teha. Paraku ei täida ükski seadus end ise.
Valitsuse kava õigusloomevabriku tuure alla võtta on igati tervitatav. Loodetavasti ei asuta seejuures mõõtma eelnõude arvu ega üritata piirata Riigikogu liikmete õigust eelnõusid algatada ja muuta. Kokku lugeda tasub kehtestatavaid reegleid, norme ja mis peamine – küsida esmalt, kas neid ikka tõesti tarvis on, kas ilma ei saa. Kas reeglid on koos ühes või eraldi kümnes eelnõus, ei ole oluline. Kitsama fookusega eelnõu on paremini analüüsitav ja arutatav. Ja mis peamine: seaduse muutmine või uus elukorralduse reegel on õigustatud üksnes siis, kui ilma ei saa. Kindlasti on tarvis kiiresti parandada põhiseadusvastased seadused, kaotada ametnike vastutust pärssivad ja inimeste elu tarbetult piiravad normid ja keskenduda neile normidele, mida on Eesti arenguks vaja.
Seadusetegemine ei ole eesmärk iseeneses, vaid vahend. Eesmärk peaks olema muuta päris inimeste päris elu paremaks.