Tunnustusauhinna taotluse bänner

 

Koolikiusamise vastase veebilehe bänner

Õiguskantsler Ülle Madise: Meelevaldselt ühtegi omavalitsust liita ei tohi

Postimees, 28. mai 2017

Teeme õiguskantsleri Ülle Madisega haldusreformi teemal intervjuud neljapäeval, 25. mail. Eelmisel õhtul on haldusreformi vedanud riigihalduse minister Mihhail Korb esitanud tagasiastumisavalduse. Sel päeval on valitsus teinud otsuse uute Saaremaa ja Otepää valdade sundliitmise kohta. Need olid kaks piirkonda, kus kohapeal olid inimesed liitmisega päri ja valitsusel jäi vaid uute valdade teke kinnitada.

Mitmekümne valla ja linna saatus on aga endiselt lahtine, oodata on pikki juriidilisi vaidlusi. 15. oktoobril peaks igal pool Eestis valitama uued valla- ja linnavolikogud, aga kümnetes kohtades pole teada, millistes piirides ja mitu volinikku saab valida.

Millised võimalused on valitsusel haldusreformiga edasi minna, kui sundliidetavatest valdadest enamik on öelnud valitsuse sundliitmise kavale kindla ei? Seis on keeruline: mis saab edasi?

15. maiks pidid valitsuselt sundliitmise ettepaneku saanud omavalitsused esitama selle kohta oma arvamuse. Mõned on ettepanekuga nõustunud, aga enamik on vastu. Sealt on oodata halvemal juhul valimistejärgsesse aega ulatuvaid kohtuvaidlusi ja segadust.

Põhiseaduse järgi ei tohi valdu liita meelevaldselt, liitmiseks peab olema selge põhjus ja korralik argumentatsioon. Kohaliku omavalitsuse eesmärk Eestis on ühe hoomatava, loogiliselt kokku kuuluva territooriumi kogukonna ühiste asjade korraldamine.

Eri arvamused algavad juba sellest. Osa otsustajaid ja ka osa avalikkusest arvab, et kohalik omavalitsus on lihtsalt üks osa täitevvõimust, riigi käepikendus kohapeal. Kui see oleks nii, oleks valdu lihtne liita. Pole otstarbekas haldusüksus ja kõik. Põhiseaduse järgi see põhjendus ei sobi. Meie põhiseaduses on kogukondlik omavalitsustüüp. Omavalitsusel on sõltumatu eelarve ja õigus lahendada kohaliku elu küsimused oma äranägemise järgi ja teatud ulatuses ka oma initsiatiivil, seaduse normita.

Mida see oma initsiatiiv võiks tähendada?

Lisatoetusi kogukonna liikmetele. Avaliku ruumi korraldust.

Nagu Tallinna linn maksab pensionäridele sünnipäeval lisatoetust?

Näiteks see. Ka valla ranitsa- või sünnitoetus. Selliseid küsimusi, mida kogukond võib enda jaoks otsustada, on terve hulk. Asja mõte on kogukondlik omavalitsus. Ja seepärast on tegelik vaidluste tuum, mis on olemuselt kohaliku elu ja mis riigielu küsimus. Peamiselt puudutab see sotsiaalkaitset ja haridust, nende rahastamist ja korraldamist.

Asi, mida oleme uurinud: kas vallad pakuvad seaduses ette nähtud sotsiaalteenuseid, alustades kodus abistamisest ja sotsiaaltranspordist kuni võlanõustamiseni. Kahjuks kohati vallaametnikud ei teagi, et peavad nii ulatuslikult abi andma. Kui kohustus selge, ütlevad, et riik andku raha. Kardan, et nii ongi. Sotsiaalhoolekanne ei saa enam olla valla asi. Vallad ei muutu ka reformi järel ühesuguseks – sellisteks, kus enamik elanikke on sissetulekuga keskealised maksumaksjad. Ikkagi jäävad ka ääremaad ning jõukad, linna moodi vallad. Abita ei tohi kedagi jätta.

Väidan, et omavalitsusel ei pea olema omatulu, millest sotsiaalteenust rahastada. See raha peab tulema riigilt. Pensionärvallad ei suuda oma raha eest sotsiaalhoolekannet pakkuda ega hakkagi suutma. Raha peab tulema riigieelarvest. Omavalitsuse asi on oma inimesi tunda, teada, kes ja millist abi vajab, ning seda abi korraldada.

Kuidas mõjutab see sundliitmise või sellest loobumise otsuseid ja vaidlusi?

Põhiargument, millest valitsus ja omavalitsused oma seisukohtades peaksid lähtuma, on see, kas inimeste elu läheb liitmise või liitmata jätmisega paremaks. Ei piisa valla väitest, et meile liitmine ei meeldi, ja valitsuse vastuväitest, et aga meile meeldib. Iga valla puhul tuleb üksikasjalikult näidata, kuidas inimeste elu liitmise järel paremaks läheb.

Mis ikkagi praegu edasi saab? Valimised koputavad juba uksele.

Kui argumendid on vastastikku esitatud, siis on valitsusel kaks võimalust: liita või siis praegu mitte liita, et valimiste aega ulatuvat segadust vältida. Näiteks kui vabatahtlikult ühinenud valdade grupp, kes ei tahtnud, et nendega teisi ühendatakse, suudab seda põhjendada – selline juhtum võib olla Alutaguse.

Seal on lisaks väike Illuka vald, kes ei tahtnud ega taha kellegagi ühineda. Aga valitsus tegi ettepaneku, et liidetaks vallad Peipsi järvest Läänemere kaldani, sealhulgas ka vabatahtlikus voorus eraldi jäänud Illuka. Kas selle näite puhul oleks Illukat veel võimalik sundliita osaga sellest valdade grupist, kui suure Alutaguse sundloomisel valitsuse argumendid alla jäävad?

Selles on juristidel vaidlus ja ma ei oska lõpplahendust öelda. Tõenäoliselt on nii, et kui ei taheta vaidlustega valimistesse sisse joosta, siis on selle või mõne teise valla puhul kõige mõistlikum lükata sundühendamine edasi, aega pärast valimisi.

Ehk Illuka võiks teatud tingimustel minna sügisel üksi valimistele ja teised nii, nagu olid ise eelnevalt kokku leppinud?

Just. Seekord valitaks volikogu senisel kokkulepitud kujul ära – seal on kaks vabatahtlikult ühinenud gruppi, kaks uut valda ning eraldi Illuka. Pärast valimisi saab Illuka sundühendamisega edasi minna.

Nad ise arvavad, et saavad kõigega ise hakkama, ning maavararikka vallana ei ole neil ka rahapuudust.

Rahast üksi ei piisa. On kaks poolt: omavalitsus peab suutma kohaliku kogukonna elu korraldada, aga teisalt peab suutma seadusi täita, näiteks sotsiaalteenuseid pakkuda.

Ja veel üks asi: vahel moodustavadki mitu valda tegelikult ühe loogilise terviku, ent rikkam ei taha vara vaesemaga jagada, või siis on probleemiks juhtide suhted. Ka neil juhtudel on sundliitmine ikkagi võimalik.

On selge, et ees ootavad pikad juriidilised, ka kohtuvaidlused. Kas midagi olulist jäeti reformi kavandades läbi mõtlemata või on paratamatu, et sellise suure reformi puhul tekib vaidlusi ja mingil hetkel tuleb käed üles tõsta ja siis mõne aja pärast edasi minna?

Nii suure reformi puhul on vaidlused paratamatud. Kui vaidlusi poleks, poleks reformi vaja või ei kannaks see reformi nime. See ei tähenda, et võiks toimida meelevaldselt ja tekitada inimestele põhjendamatut pinget.

Kui oli haldusreformiseaduse põhiseaduslikkuse järelevalve, mille kohta riigikohus tegi 20. detsembril oma otsuse, siis selles menetluses palusin tunnistada põhiseadusevastaseks ka selle osa seadusest, mis jättis sundliitmise valimistele liiga lähedale. Seda just seetõttu, et vaidlusi ei jõuta lahendada, sest põhiseaduslikkuse järelevalve võtab rohkem aega.

Praegu on tõesti juba väga kiire: 15. juuniks peaks olema selge, millised on valimisringkonnad, 15. juuliks peaks valitsus langetama oma otsused, aga valimised on juba 15. oktoobril.

Just. Valimised ei alga ju 15. oktoobril – siis loetakse juba hääled kokku ja selguvad volikokku valitud. Valimised algavad laias laastus juba siis, kui otsustakse, mitu valimisringkonda on, mitu volikogu liiget valitakse, kus asuvad valimisjaoskonnad, kes kuuluvad valimiskomisjoni. Ja siis algab juba kandidaatide registreerimine.

See on 15. august.

Jah. Siis peaks teada olema, millise territooriumiga vallale ja kui suurt volikogu valitakse, kes saavad kandideerida ja kes valida. Valimiskampaaniaks peab aega jääma. Südamest loodan, et kampaania on valdades sisuline.

Vahel unustatakse, et kohalikel valimistel ei peaks saama tegelikult üleriigilist kampaaniat üldse ollagi. Kohalike valimiste teema on valla avalik ruum ja oma kogukonna areng. Kas rajada jalgpalliväljak või ettevõtlusinkubaator, kas lubada jõeäär täis ehitada või mitte, kas sadam tuleb või ei.

Aga täna on juba 25. mai ja valitsuse laual on veel terve hulk sundühendamisi. Lootes küll, et ehk õnnestub segadust vältida, oleme igaks juhuks põhiseaduslikkuse vaidlusteks valmis. Arutasimegi just, mida ja kuidas teha enne valitsuses otsuse langetamist, ja hiljem juriidiliste vaidluste korral kontrollime, kes peavad juuliks-augustiks tööle jääma.

Riigikohtust võib otsus tulla nii- või teisipidi ehk valimistulemus võib jääda kehtima või ka mitte, sest niisugust valda ei olegi, kuhu volinikke valiti.

Jah. Kui riigikohus leiab, et sundliitmine oli põhiseadusevastane, on olukord keeruline nii siis, kui otsus tuleb enne valimisi, kui ka siis, kui tuleb pärast.

Kui tuleb otsus, et vald võib sellisel sundliidetud kujul olemas olla, pole asi nii hull?

Siis on valimised toimunud põhiseaduspäraselt liidetud valdades ning pärast valimisi ongi tekkinud uus suurvald.

Neid vaidlusi, mis on ilmselt tulemas, ei saa kohus üheskoos arutada, vaid kõiki tuleb vaadata ükshaaval eraldi.

Täpselt nii. Ka õiguskantsleri ametkond hakkab neid ükshaaval arutama. Selles mõte ongi, et sundühendamise põhjendus ja analüüs on vajalik mitte ainult iga ühendatava grupi, vaid iga ühendatava omavalitsuse kohta. Ma ei saa välistada, et mõned sundliitmised on põhiseaduspärased. Mõnel juhul on aga ausalt öeldes kahtlus, et kui vaidlus tekib, siis on üsna tõenäoline, et riigikohus jõuab seisukohale, et see on põhiseadusevastane.

Mida teie õiguskantslerina teha saate, et oleks võimalikult vähe niisuguseid sundliitmiste otsuseid, mille riigikohus põhiseadusevastaseks kuulutab?

Saan valitsuse istungitel sõna võtta, kui seal arutelu tekib. Teiseks, kui sundliitmise määrused vastu võetakse, alustame otsekohe nende analüüsi. Kaalume kõiki võimalusi ja õiguskantsleril on õigus taotleda mõne määruse sätte jõustumise edasilükkamist.

Siin on ka oma probleemid ja kaalume neid võimalusi, kui aeg on käes. On täiesti võimalik, et valitsuse argumentatsioon on niivõrd tugev, et suure tõenäosusega sundliitmine ongi põhiseaduspärane.

Üks asi on veel, mida vähe teadvustatakse: riigikogu on teinud valitsusele ülesande omavalitsusreform läbi viia. Valitsusel oli kohustus vajadusel sundliitmise ettepanekud esitada. Sellest aga ei tulene kohustust sundliitmisega edasi minna, kui vastuargumendid on tugevad. Või kui on muud kaalutlused, nagu näiteks liiga lähedale jäävad valimised. Aga samas on riigikogu seadusesse minu meelest igati põhiseaduspäraselt kirja pannud, et mõnikord on pisikese ja nõrgema valla liitmine tugevamatega õige ja inimeste heaolu silmas pidades vajalik.

Riigil peab olema ka selline otsustamise õigus?

Peab ja on, aga selleks peab olema ka väga-väga hea argumentatsioon.

Sõltumata sellest, kui suur või väike vastupunniv vald on, väiksuse argumendist ei piisa?

Ei piisa. Veel üks nüanss. Pikka aega oli töös nn tõmbekeskuste mudel. Selle järgi oleks sedasama Keila juhtumit (ühendada Keila linnaga kolm valda ja Paldiski linn – toim) olnud lihtne argumenteerida. Võtad Keila ja teda ümbritsevad vallad-linnad ja vaatad, kust inimeste tee iga päev läbi läheb.

Üks haldusreformi eesmärk on vähendada olukordi, kus inimeste elukoht ning koolid-lasteaiad-kauplused on eri kohtades. Kooli näitel tuleb üksteisele kulusid hüvitada, halduslepinguid sõlmida. Sünnitoetuste ja muude hüvede abil võisteldakse selle nimel, et rohkem inimesi oma valda kirja saada. Üks tõmbekeskuste mudeli eesmärke oli selline olukord lõpetada. Et kui on üks selge tõmbekeskus, kust inimeste teed läbi jooksevad, siis on seaduse järgi võimalik valitsusel moodustada loogiline tervik.

Nüüd on mindud natuke teist teed, mis teeb sellele argumendile tuginemise keerulisemaks. Praegu on põhilised arvulised näitajad. Kas just ainuolulised, aga tõmbekeskuse ideoloogiat nii tugevalt ei rõhutata.

Kas see 5000 elaniku piir, millest allapoole jäämine on olnud valitsuse sundliitmise ettepanekute põhjendus, on ikka nii absoluutne? Seaduses on kirjas muidki kaalutlemisvõimalusi. Kas või näited, kus loomulik ja vabatahtlik liitumine on andnud 4800 elanikuga valla ja valitsus ikka tahab neid veel kellegagi liita.

Ettepaneku tegemise kohustus valitsusel on, kui ei ole juba erandeid otsustatud.

Kas valitsus oleks võinud juba talvel sundliitmist algatades erandeid kaaluda?

Paljudel juhtudel erandeid juba arvestati. Valitsusel on kohustus sundliitmine algatada, kui ei ole otsustatud kohaldada erandit.

Ehk kui valitsus oleks tahtnud, oleks ta võinud neid võimalikke vaidlusi vähendada, kui oleks juba alguses erandeid arvestanud?

Seda küll, aga siis, kui on põhjus. Riigikogu soov on ikkagi olnud see 5000 elanikku. Või siis teisiti, kui ollakse veendunud, et vald saab ka vähemaga hakkama, või on territoorium või kogukond selline, et erand on õigustatud. Valitsus peab kogupilti arvestama ja ma ei julge siin suure joonega valitsusele ette heita, et nad need sundliitmise ettepanekud tegid.

Juhtumid on tõesti väga erinevad...

Näiteks vaatame Kuusalu valla ja Loksa linna ühendamist. Mida seal arutame? Räägime, et reformi puhul tuleb valdu ja linnu ühetaoliselt kohelda, et tingimused oleksid kõigile ühesugused.

Või vaatame Võrut ja Võru ümbrust või Keilat ja Keila ümbrust. Ühel juhul jäetakse tõmbekeskus eraldi ning tekib rõngasvald, kus iga päev liigutakse keskuse ja rõngasvalla vahel, aga teises kohas leitakse, et sellist olukorda ei tohi olla. Igasuguseid argumente võidakse esitada ja me ei tea, kuidas see lõpeb. Aga Keila ja Võru näited on head.

Või kui peaks juhtuma, et Loksat ja Kuusalu valda ikka lõpuks paari ei panda, arvestades võlakoormat ja muid probleeme (2700 elanikuga Loksa linnal on võlad – toim)? Kuidas see paistab teistele, kelle elanike arv ja olud olid umbes samasugused? Ei oska ennustada, millega need vaidlused lõpevad. Aga ma saan aru riigikogu soovist ja valitsuse valikutest selle soovi realiseerimisel, et peavad tekkima võimalikult elujõulised vallad, kes peavad suutma oma elanike elukvaliteeti tõsta.

Juuras arvestatakse mitut asja, kasvõi sellesama meelevaldse liitmise keelu hindamisel tuleb kõne alla ka see, kas argumentatsioon on läbivalt olnud ühetaoline ja kas see tugineb seadustele.

Selge, et on väga palju juriidilisi ja muid detaile, mille tõttu oleme nüüd seisus, kus mai lõpus on kümneid valdu-linnu, kelle kohta pole selge, kuidas reform nende puhul laheneb.

Kuidas kuskil. Mõnel pool on ka isikutevahelised vastuolud ja teisel pool ei kuulu kogukonnad kokku, neil pole midagi ühist, ühendamine ei tee midagi paremaks.

Mida peaks tegema inimene, kes elab vallas, mis ei liitu, siis justkui liidetakse ja siis jälle pole kindel, kas ikka liidetakse? Miks ja keda ta siis valima peaks minema?

Usun, et ikka peaks valima minema. Samas, kui vaadata rahvaküsitlusi liitumise kohta, siis kahjuks polnud paljudel juhtudel osalusprotsent kuigi suur.

See tähendab ka midagi! Samas on teistes valdades  liitumisküsitlustele olnud väga suur osalus, kui inimesed teavad, et muudatus nende elu muudab.

Just. Vaatame kas või Setomaad, kus praktiliselt igaüks teab ja oskab arvata ja küsitluselgi osaleti aktiivselt. Valima minek on Eestis vaba, kohustust pole. Mulle endale tundub, et täisealise valimisõigusliku inimese mõistlik valik on valima minna. Lähtuda sellest, kes pakub kohaliku elu edendamiseks nutikamaid ideid.