Õiguskantsler Ülle Madise: juristokraatia ja põhiseadus

Postimees, 21. november 2018

Neiski maades, kus enamusel kõht täis ja tuba soe, vasardab rahva hinges äng: miski on valesti, vaja on Suurt Muutust! Ideedest, mil jõudu vaimustada ja ühendada, pole kunagi puudust olnud. Üldine Suure Muutuse iha annab paljudele lootust „tõmmata pikem tikk“. Poliitikutele, juristidele, ärimeestele.   

Üksteise võidu kasvatatakse rahutust ning lubatakse valge laevana küütlevat Muutust. Lihtne on leida üksmeel: praegu on halb. Selles, mis oleks hea, teadagi üksmeelt pole. Seepärast tuleb jälgida, ega Suure Muutuse igatsuse toel riigireformi nime all pakutav põhiseaduse ümberkirjutamine asju hoopis hullemaks ei tee.

Iga pakutud muudatust – olgu Riigikogu arvel kasvatatud peaministri ja kohtu võimu või presidendi ühekordset ametiaega – tuleks mõõta loogika mõõdupuuga. Mis on praegu halvasti? Kui pakutud muudatus juba kehtiks, kas siis oleks hästi? Vaid siis, kui loogika ütleb jah, on ettepanek teostamist väärt. 

Kui pakutud muudatused peaks läbi minema, saab õige pea selgeks, et tegeleti rohkem tsirkuse kui leivaga, keegi ajas taga oligarhiat - otsustamise koondamist väheste kätte-; keegi juristokraatiat - võimu andmist juristidele. Vigu saab vältida ja parandada vaid siis, kui Põhiseadus on tugev, pole lasknud kogu võimu ühe seltskonna kätte koonduda ega vaigistada vaba sõna. Veel parem, kui avalik arutelu ja otsustamine õnnestub loogilisel rajal hoida, ning sellele jamale, mis meid kõiki nii maailmas kui kodus pahandab, loosungite asemel toimiv ravim leida.

Demokraatia asendamine juristokraatiaga võis kunagi tunduda hea mõte: otsustagu olulisimad asjad poliitiku asemel jurist, parlamendi asemel põhiseaduskohus, nii jääb kõrvale mure valijahäälte pärast. Juristokraatiale ei hakatud pikka aega eriti vastu, kuivõrd avalikku arvamust pääsesid kujundama valitud seisukohad ning eksperte, sh juriste usaldati rohkem. Praegu on teisiti: suurtes asjades käib tunde-sõda. Mõistmise saavutamiseks tuleb rahvaesindajatel ja ministritel palju rohkem selgitada. Peamised õigluse küsimused otsustatakse aga valimistel või rahvahääletusel. Eesti võiks jääda nende riikide hulka nagu Soome, Rootsi või Holland, kus parlament ei loovuta oma võimu kohtule, eraldi põhiseaduskohtunikke pole ja kohus püsib kindlalt sõltumatu.

Põhiseadustes on laias laastus kolme tüüpi sätteid. Esiteks inimeste õigused, vabadused ja kohustused. Teiseks rahva, rahvaesinduse, riigipea, valitsuse, kohtu ja teiste põhiseaduslike institutsioonide vaheline võimujaotus. Kolmandaks alusväärtused ja „sünnimärgid“, mis pärit konkreetse riigi ja rahva ajaloost, traditsioonidest ja põhiseadusloome ajal vallanud meeleoludest.

„Itaalia Vabariik on rajatud tööle“, kõlab Itaalia põhiseaduse avaparagrahv. 1999. aasta rahvahääletusel vastu võetud Šveitsi põhiseaduse preambulis on öeldud: „vaba on vaid see, kes vabadust kasutab“ ja „rahva tugevust mõõdetakse nõrkade heaolu järgi“. 1949. aasta 24. mail jõustunud Saksamaa Grundgesetz´i preambula ütleb, et „Saksa rahva soov on teenida maailmarahu ühendatud Euroopa võrdõigusliku liikmena“. Eesti aluskokkuleppe tuum on riiklik iseseisvus, õiguslik järjepidevus, eesti keele ja kultuuri kaitse; vabadus, õiglus ja õigus – just sellises järjekorras.

Põhiseadused erinevad riigiti ülesehituse, sätete detailitäpsuse ning nende muutmise kerguse – ja sellest johtuvalt muutmissageduse – poolest. Põhiseadus on hea siis, kui peab ajaproovile vastu: seda ei ole lihtne muuta ja iga muudatus on eraldi sündmus. Kui juhuslikule poliitilisele tõmblusele või moevoolule saab reageerida põhiseaduse muutmisega ja seega hetkel targana näiva teoks teha, on põhiseadus kehv.

Eelnev ei tähenda, et tuleks iga hinna eest kunagi kirja pandust kinni hoida. Ehkki on neidki näiteid, näiteks vaieldi pikalt, kas 200 aastat vana Norra põhiseadus tõlkida nynorsk –i, et ka nö keskmine norrakas seda lugeda mõistaks.

Ent vaadakemgi järgnevalt viimase viie aasta muudatusi Euroopa riikide põhiseadustes. Kas leiame sealt ühiseid jooni, suundumusi, seaduspära? Jälgimist väärivad ka põhiseaduste ümber käivad poliit-tehnoloogilised piruetid.

Põhiseadust muudetakse mujalgi harva ja edukamad ning ausamad on üksikmuudatused. Pole üllatus, et paljudes nö vanades põhiseadustes on muudetud või täiendatud keskkonnakaitse paragrahve. Näiteks tänavune muudatus Maltal on väga sarnane meie põhiseaduse paragrahvidele 5 ja 53. Samas vaimus täiendati põhiseadust ka Prantsusmaal, rõhutades bioloogilise mitmekesisuse kaitset. Sloveenias lisati põhiseadusesse õigus puhtale joogiveele. Ungaris keelati mürgise prügi sissevedu.

Teine silmatorkav suundumus seondub vastuhakuga konservatiivsuse kasvule. Rumeenias kukkus äsja läbi samasooliste inimeste abielu välistava põhiseadusesätte rahvahääletus, katoliiklikud iirlased lubasid 2015. aasta rahvahääletusega samasooliste abielu ja eemaldasid põhiseadusest tänavu mai rahvahääletusel aborti ning oktoobris blasfeemiat keelava sätte.

Nüüd aga ühiskonna vabadust ja õigusriiklust ning mõningate Eestitki puudutavate õppetundide juurde. Teatavasti nõutakse meil riigireformi loosungiga riigivõimu seesmise tasakaalumehhanismi muutmist. Itaalias viidi 2016. aastal rahvahääletusele põhiseaduse kobarmuudatus, mille mõte oli tugevdada valitsust ja eriti peaministrit parlamendi arvel, mh vähendada parlamendisaadikute arvu. Seda kõike mõistagi demokraatia tugevdamise sildi all. Kobarmuudatus kukkus referendumil läbi. Ka populistidest võidakse tüdineda ja nad võivad hakata omavahel konkureerima. Nii võibki juhtuda, et üldisest protestist hääletatakse isegi nõnda magusale petuplaanile vastu.

Parlamentaarses Tšehhis kehtestati aga presidendi otsevalimine, jättes ta volitused muutmata. Miloš Zeman näitas, et tahab teha rohkem kui põhiseadus lubab, ületades selleks võimupiire. Poolas seisab põhiseaduse ulatuslik remont vaid selle taga, et remondimeestel napib parlamendis hääli. Suund on aga kätte näidatud: rahvas ja õigusriik takistavat täitevvõimu otsustusvabadust! Väidet, et demokraatia võib olla ajutine eksitus, on kuuldud siingi.  

Mida peaks Eesti neis muutuste tuultes tegema? Keeleliselt on meie põhiseadus arusaadav ja inimlik. Kõlab küll etteheiteid sõnastuse vanamoelisuse kohta, ent silmas peetakse vist pigem seda, et sõnastus pole küllalt „juriidiline“.  Jah, meil on põhiseaduses sõna „telegraaf“ – aga mis sellest? See on näidisloetelus ega kohusta kedagi telegraafsidet kasutama.

Võimutasakaal on paigas, ühtki olukorda, kus võimu eri tasandid oleksid jõudnud lahendamatusse ummikseisu, pole 26 aasta jooksul ette tulnud. Jah, alati pole suudetud toimida põhiseaduse mõtte kohaselt, ent neid juhtumeid võib võtta kui demokraatia grimassi. Kehtiv põhiseadus lubab mõistlikult aidata abivajajaid, ajada äri, suhelda maailmaga, kaitsta iseolemist riigina ja kestmist rahvana.

Looduskeskkonna käsitlus mõjub põhiseaduste võrdluses praegugi eesrindlikuna: „Eesti loodusvarad ja loodusressursid on rahvuslik rikkus, mida tuleb kasutada säästlikult“ (§ 5); kõikide kohustus on kaitsta elu- ja looduskeskkonda ning hüvitada keskkonnale tekitatud kahju (§ 53). Omaaegse fosforiidisõja ja reostuskogemuse taustal arusaadavad ja vajalikud sätted, targalt tehtud.

Kas inimesel on õigus elada internetita? Kui peaks leitama, et ei ole, tuleks kaaluda uut põhiseaduslikku kohustust: teha endale internetiasjandus selgeks ja jälgida mh kodanikuaadressi eesti.ee. Kindlasti ootab vastust küsimus: kellele kuuluvad andmed? Andmed on nüüdisajal rahvuslik rikkus. Arutada tasub selle üle, kas tohutu hulga andmete ja veelgi olulisemana –arvutusvõimsuse- ühtedesse kätesse koondumist peaks aegsasti piirama.

Põhiseaduse üks ülesanne on luua usaldust. Ehk tuleks põhiseadusega anda kindlus, et riigi sunnijõu tagatisel kogutud tervise- jm tundlikke andmeid kasutatakse teadusuuringuiks ning innovatiivsete toodete ja teenuste väljatöötamiseks ennekõike Eestis. Tulu sellest – meie rahvusliku rikkuse targast kasutamisest – tulgu Eesti riigieelarvesse.

Võimalik, et alanud suurt rahvaste rännet arvestades tuleb õigusi, vabadusi ja kohustusi siinse väärtusruumi kaitset silmas pidades täiendada. Täiendada nii, et paratamatust ja inimõigusi arvestades oleks lihtsam eesti rahva kodu Eestina hoida.

Kobarseadus on alati halb, põhiseaduse puhul aga lausa ohtlik. Meil võiks olla riigiõiguslik tava, et põhiseadust muudetakse tungival vajadusel paragrahvi kaupa ja eraldi. Poliitmänguritele see ei meeldi, sest nii jääks ära „vorst vorsti vastu“ kauplemine, ent selles ongi asja mõte.