35. Eesti õigusteadlaste päevad, 4. oktoober 2018
Põhiseaduse ajaloolises ja võrdlevas vaates
Prof. Ülle Madise
Õiguskantsler
Austatud kolleegid ja sõbrad
Alustan rahast. Tehnoloogilised lahendused võimaldaksid arusaadavat ja läbipaistvat riigieelarvet, Põhiseaduse täitmist parimal moel, ometi oleme liikunud vastupidises suunas.
Ajakirjanduses ringlevad tabelid ja tõlgendused, mida ekslikult tuleva aasta riigieelarvena esitletakse. Küllap saab suur olema Riigikogu liikmete üllatus, kui nad avastavad, et riigieelarve seaduse eelnõusse pole muudatusi mitte ainult mõtet, vaid isegi võimalik teha, kuigi põhiseadus sellise õiguse annab. Aasta tulud ja kulud on mõistetaval ja muudetaval kujul kirjas üksnes eelarve seletuskirjas. Seletuskiri pole aga seadus, selle muutmise ettepanekuid ei saa täiskogus hääletada, seletuskirja ei avaldata täitmiseks kohustuslikuna Riigi Teatajas. Meid ootab nii õigusteoreetiliselt kui poliit-tehnoloogiliselt põnev vaatemäng. Aga nagu me teame – eluterve rõõm viib edasi.
Võtsin ette 90 aasta taguse, 1928/29. aasta riigieelarve. Ajaloohuvilisele riigiõiguslasele hariv lugemine, Riigikogu liikmetele ja avalikkusele täiesti arusaadav. Kui palju läheb näiteks „keskvangimajale aurujõul töötava söögi- ja pesuköögi sisseseadmiseks“, palju saab Teaduse ja Kunsti Peavalitsus, kui palju muuseumid. Pärmiaktsiis, tuletikuaktsiis, koolimajade ehituse fond. Ka sihtkapitalid, tõsi, mitte nii arvukalt kui kaasajal, olid tuntud. Jaan Poska nimeline kapital. Või siis, tänasele lähemale tulles, „Posti, Telegraafi ja Telefoni töötajate olukorra parandamise erikapital“. Selle eelarves olid abirahad, muu hulgas „eksituse läbi tekkinud kassapuudujääkide korvamiseks“, aga ka „kehalikkude defektide vähendamiseks tarvis minevate kunstlikkude abinõude muretsemiseks“.
See toob meid tänasele põhiteemale lähemale. Räägin põhiseaduse ja tehnoloogia seostest kahes võtmes: põhiseaduse muutmine ja sellest rääkimine kui poliit-tehnoloogiline võte; teiseks: kas ja mis moodi on Euroopa riikide põhiseadused kaasas käinud muutustega ümbritsevas maailmas.
Olulisemad muudatused meie ümber pole siin saalis viibijaist kellelegi teadmata. Esimene seondub kliima muutumisega. Kipun uskuma -ka seetõttu, et Teaduste Akadeemia president Tarmo Soomere on sellest nii põhjapanevalt, selgelt ja usutavalt rääkinud-, et kliima soojenemine on vältimatu. Kui see on nii, siis jääb hulk arvuka elanikkonnaga linnu juba aastaks 2050 vee alla. Tohutu hulk ruutkilomeetreid, kus elab kümneid miljoneid inimesi, muutub aga talumatult palavaks kõrbeks. Hea uudis on see, et aastal 2050 elame meie maailma parimal maal, kus iga jalatäis on tõenäoliselt kulda väärt. Halb uudis on see, et eks need, kelle kodud jäävad vee alla või tulisesse kõrbesse, teavad, et siia mahub rahvast veel.
Teine mõjude grupp on seotud tehisintellekti ja üldse tehnika arenguga. Kui pikka aega loodeti, et tehnoloogia annab kõigile võrdsemad võimalused õppida ja teha äri, ja seega peaksid hüved justkui ühtlasemalt jaotuma, siis kahjuks see päris nii läinud ei ole. Pigem näeme ka siinsamas, Euroopa Liidu riikides, ebavõrdsuse kasvu ja sellega seotud suurt pahameelt. Lisaks usuti pikka aega, et tehnoloogilised võimalused annavad rahvale lõpuks võimu tagasi ehk siis taastavad selle tõelise demokraatia, tõelise osalus- ja osadustunde. Kardan, et ka seda pole juhtunud. Paljud õigusteoreetikud ja politoloogid kirjutavad, et pigem on demokraatia seeläbi moondunud ning tehnoloogia kuritarvitamine kipub hoopiski türanniat toetama.
Ühesõnaga – meelarahu on kohati vähe ja selle tuules toetatakse populiste, nagu me kõik teame. Hetkel, mil inimestele saab selgeks, et korralik populist tegeleb rohkem tsirkuse kui leivaga, võib olla juba hilja. Olukorda saab parandada vaid siis, kui Põhiseadus on olnud piisavalt hea, st pole lasknud kogu võimu ühe seltskonna kätte koonduda ega ole lasknud vaigistada vaba sõna.
Head kolleegid,
Nagu teate, on riikide põhiseadused väga erinevad. Laias laastus on neis kolme tüüpi sätteid: esiteks inimeste õigused, vabadused ja kohustused; teiseks rahva, rahvaesinduse, riigipea, valitsuse, kohtu ja teiste põhiseaduslike institutsioonide vaheline võimujaotus ja kolmandaks, alati, paraku ka kõige moodsamates põhiseadustes, üks hulk „sünnimärke“.
„Itaalia Vabariik on rajatud tööle“, kõlab Itaalia põhiseaduse avaparagrahv. „Kõigeväelise Jumala nimel!“, algab 1999. aasta rahvahääletusel vastu võetud Šveitsi põhiseadus. Selle tekstis on muide paar väga ilusat põhimõtet. Näiteks: „Vaba on vaid see, kes vabadust kasutab“ ja „Rahva tugevust mõõdetakse nõrkade heaolu järgi“.
1949. aasta 24. mail jõustunud Saksamaa Grundgesetz´i preambula ütleb, et „Saksa rahva soov on teenida maailmarahu ühendatud Euroopa võrdõigusliku liikmena“.
Meil, teadagi, on neiks olulisteks „sünnimärkideks“ rõhuasetus riiklikule iseseisvusele, õiguslikule järjepidevusele, eesti kultuuri ja keele kaitsele.
Põhiseadused on riigiti erinevad ka ülesehituses, sätete detailitäpsuses, nende muutmise kerguses, olemuselt konstitutsiooniliste aktide hulgas, sisus ja staatuses.
Põhiseadus on hea siis, kui ta peab ajaproovile vastu, st teda ei ole lihtne muuta ja iga muutmine on eraldi sündmus. Kui juhuslikule poliitilisele tõmblusele saab reageerida ühiskonna aluskokkuleppe muutmisega ja seega hetkel targana näiva ikkagi teoks teha, on põhiseadus tegelikult kehv.
Ent vaadakemgi järgnevalt viimase viie aasta muudatusi Euroopa riikide põhiseadustes. Kas leiame sealt ühiseid jooni, suundumusi, seaduspära? Suure huviga olen muidugi jälginud ka põhiseaduste ümber käivaid poliit-tehnoloogilisi tantse.
Pole üllatus, et paljudes nö vanades põhiseadustes on muudetud või täiendatud keskkonnakaitse paragrahve. Nn kolmanda põlvkonna inim- ja põhiõigused ongi nende muudatuste ühisnimetaja. Näiteks tänavune muudatus Maltal on väga sarnane meie põhiseaduse paragrahvidele 5 ja 53, ent sõnarikkam. Muu hulgas selgitatakse, et loodust ja loodusvara tuleb kaitsta praeguste ja tulevaste põlvede huvides. Üsna sarnaselt täiendati põhiseadust ka Prantsusmaal, eraldi rõhutades bioloogilise mitmekesisuse kaitset. Sloveenias lisati 2016. aastal põhiseadusesse õigus puhtale joogiveele. Ungaris keelati aga mürgiste jäätmete sissevedu.
Teine silmatorkav suundumus on seotud nn konservatiivse revolutsiooni ehk pere ja abielu defineerimisega. Rumeenias on samasooliste inimeste abielu välistava sätte rahvahääletus kohe tulekul [kukkus madala osalusprotsendi tõttu läbi]. Selliseid algatusi on teisigi. Vastupidiselt legaliseerisid iirlased tänavu abordi ning 2015. aastal võtsid oma põhiseadusest välja samasooliste tsiviilpartnerlust keelava sätte. Õige pea seisab neil ees rahvahääletus blasfeemia ehk jumalateotuse paragrahvi Põhiseadusest eemaldamise küsimuses.
Nüüd aga ühiskonna vabadust ja õigusriiklust ning mõningate Eestitki puudutavate õppetundide juurde.
Mäletan aastaid 2012 ja 2013, kui riigiõiguse professoritest kolleegid Tšehhimaal protesteerisid kavandatud põhiseaduse muutmise vastu, millega viidi sisse presidendi otsevalimine, muutmata seejuures riigipea võimuvolitusi. Nendega kurjustati. Et vahet ju polevat. Paraku kinnitas praktika riigiõigusteadlaste kriitika õigsust. Lähemalt soovitan lugeda professor Ivo Šlosarčiki artiklit värskes European Public Law’s. Lühidalt kokku võttes ütleb ta, et kui jaanuaris 2013 valiti suure hooga presidendiks Miloš Zeman, siis järgnesid sellele presidendi võimupiiride laiendamine ja trikitamine. Muu hulgas hülgas ta varasemate presidentide Vaclav Haveli ja Vaclav Klausi praktika ning jättis peaministriks kinnitamata parlamendienamuse toetusega kandidaadi, hoides pikka aega valitsusjuhi ametis oma sõbrast valitsusjuhti, kel mitte parlamendi heakskiitu saavutada ei õnnestunudki. Siinse uudiskünnise ületas Zemani 2017. aasta kõne Euroopa Nõukogu ees, milles ta kutsus rahvusvaheliselt tunnustama Krimmi annekteerimist. Kolleegid riigiõiguslased ei olnud muidugi õnnelikud, et nende teooria praktikas kinnitust leidis. Selle asemel hakati nuputama, kuidas edasi. Ega millegi paremani ole jõutud kui ettepanekuni, et Euroopa Liidu lepingu artikkel 4 punkti 3 eeskujul peaksid ka Tšehhis põhiseaduslikud institutsioonid lähtuma lojaalse koostöö põhimõttest ja tegutsema põhiseaduse ausas vaimus täitmise nimel.
Itaalias õnnestus peaminister Matteo Renzil 2016. aasta detsembris viia põhiseaduse pahelisevõitu kobarmuudatus rahvahääletusele. Juhtus midagi täiesti ootamatut. Demokraatia kaasajastamise reformiks tituleeritu, millega lubati rahvale võim tagasi anda -asja mõte oli mõistagi vastupidine-, mh parlamendiliikmete arvu vähendamine ja institutsioonide kärpimine, kukkus referendumil läbi. Sellest võib ettevaatlikult järeldada, et kui populistid on juba võimule saanud, siis ühel hetkel tüdinetakse ka neist ning üldisest protestist hääletatakse isegi populistlikule plaanile vastu. Konkreetset muudatust, mille eesmärgiks oli valitsuse ja eriti peaministri tugevdamine parlamendi arvel -demokraatia suurendamise sildi all!-, asusid vastustama ka Peppe Grillo ja Silvio Berlusconi.
Poolas pole siiani õnnestunud saavutada põhiseaduse muutmiseks vajalikku parlamendienamust. Paraku pole sellest palju puudu. Sealsetel muudatustel on pikem eellugu. Kommunismi kokkuvarisemise järel tehtud tugeva tasakaalumehhanismiga põhiseadust oli üks rühm seltsimehi vaenanud algusest peale. Muu hulgas nõuti põhiseaduse läbivat muutmist, Poola neljandat vabariiki, kus – sõnad olid muidugi teised – rahvas ei segaks otsustamist. Kui see seltskond 2015. aastal lõpuks võimule sai, püüdis president Duda korduvalt põhiseaduse muutmist läbi suruda, siiani pole see õnnestunud. Muudatuste sisu iseloomustab väga hästi Jaroslaw Kaczynski kõne 2010. aastal Krakowis, kus ta selgitas, et Poola on suure õhinaga taas vabanedes võtnud omaks lahendusi, mis tegelikult takistavad riigi edenemist. Üheks takistuseks on õigusriik, liigne seaduste hulk, kõik, mis takistab täitevvõimu ratsionaalset otsustusvabadust. Lahendusena pakkus ta, et president ei oleks enam täidesaatva võimu osa, vaid kerkiks kõigi võimuharude kohale, olles ühtlasi ka Poola kohtuhaldusnõukogu esimees.
Nende näidete üldistusena järeldan, et ideaaljuhul kaitseb Põhiseadus rahvast hetkeliste meeleolumuutuste ja halva tuju eest. Pole ju kuigi head seletust sellele, miks mõnikord inimesed lihtsalt tüdinevad heast ja rahulikust elust ning lähevad kaasa millegagi, mis lööb paadi kõvasti kõikuma.
Väga huvitav on lugeda nt Pariisi 1968. aasta kevade rahutuste põhjustest, aga ka George Orwelli 21. märtsil 1940 ajalehes „New English Weekly“ ilmunud arvustust Adolf Hitleri „Mein Kampfile“. Ta nendib, et mingil põhjusel võivad inimesed alluda manipulatsioonile ja olla ühel hetkel valmis – seejuures igasuguse välise, paratamatu surveta - loobuma rahust ja heaolust. Võimalik, et nad hiljem muudavad meelt ja pärast aastaid kaotusi ja nälga kõlab loosung „võimalikult palju heaolu võimalikult paljudele“ taas kutsuvalt, ent tol ülespiitsutatud vaimu harjal võidab „parem õudne lõpp kui lõputu õudus“. Ja õudus seejuures ei pruugi üldse olla tegelik, vaid mõne üksiku inimese või partei hästi levitatud tunnetus.
Siin peakski sekkuma riigiõigusteadlane, kes vaigistab dionüüsilist vaimustust apolloonilise tujurikkujana; toob välja loogilised argumendid ja seletab, miks ajaloost ei peaks õppima vaid seda, mis juhtus, vaid ka seda, mis võib jälle juhtuda.
Siia sobib võrdlus aktsiabuumidega. Miks vallutab inimesi kummalise järjepidevusega jälle usk, et aktsiahinnad võivad kerkida taevasse, ehkki ajalugu näitab, et see pole nii? Põhjuseks arvatakse, et kuna mälestus börsikrahhidest aja jooksul hääbub, ei osata õige pea enam näha ohte ja pikkamisi võtab taas võimust piiritu optimism – kuni järgmise krahhini.
Väga palju on abi teiste riikide kogemuste, mitte niivõrd seadusesätete, vaid eelkõige praktika uurimisest. Õppige saksa, prantsuse, vene, hiina ja muid keeli. Nagu ütles Vello Salo: meie siin oskame kõiki keeli ja mõnda veel lisaks.
Lõpetuseks küsin: mida peaks Eesti neis muutuste tuultes oma põhiseadusega tegema? Keeleliselt on meie Põhiseadus ju hea, arusaadav ja inimlik. Kõlab küll etteheiteid sõnastuse vanamoelisuse kohta, ent oletan, et silmas peetakse pigem seda, et sõnastus pole küllalt „juriidiline“. Jah, meil on Põhiseaduses sõna „telegraaf“ – aga mis siis sellest? See on lahtises näidisloetelus, ei sega kedagi ega midagi. Teisiti oli Norras. Norra 1814. aasta põhiseadus muutus ühel hetkel kaasaja norra keele oskajale loetamatuks. Alles 200. sünnipäevaks tõlgiti see nynorski.
Keskkonnateema käsitlus on Eesti kehtivas põhiseaduses jätkuvalt eesrindlik, kuigi 1992. aastal peeti vastavaid sõnastusi Andres Tarandi eestvõttel sündinud armsateks sünnimärgikesteks. § 5 ütleb, et „Eesti loodusvarad ja loodusressursid on rahvuslik rikkus, mida tuleb kasutada säästlikult“. § 53 kohustab kõiki kaitsma elu- ja looduskeskkonda ning hüvitama keskkonnale tekitatud kahju. Taasvabanemisvõitluse osaks olnud fosforiidisõja ja reostuskogemuse taustal arusaadavad ja vajalikud sätted. Targalt tehtud.
Küllap on võimalik keskkonna asjus avada veel teemasid, mis ehk kuuluksid olemuselt rahva aluskokkuleppesse. Geenitehnloogia, kloonimine, GMO-d – ma ei tea, kas need on põhiseaduse tasandi küsimused, ent vajadusel võib seda arutada.
Küll aga olen pidanud oma kohustuseks kaitsta inimesi e-riigi eest, kaitsta nende eraelu puutumatust ja õigust elada internetita. Kui me seda õigust ei tunnusta, tuleks kaaluda uut põhikohustust: teha endale internetiasjandus selgeks ja jälgida esmast kodanikuaadressi eesti.ee.
Kindlasti ootab vastust küsimus: kellele kuuluvad andmed? Andmed on kaasajal tohutu varandus, rahvuslik rikkus. Eesti riik on kogunud rohkem andmeid kui keegi teine Euroopa Liidus. Digilugu, geenivaramu, tohutu hulk inimeste andmeid ja mitte ainult. Asi pole üksnes tehisintellektis. Küsimus on selles, et siinse jurisdiktsiooni alt väljas tegutsevad suured eraettevõtted teavad meist rohkem kui me ise. See ei pea nii olema. Arutada tasub ka selle üle, kas tohutu hulga andmete ja veelgi olulisemana –arvutusvõimsuse- ühtedesse kätesse koondumist peaks aegsasti piirama.
Põhiseaduse üks ülesanne on luua usaldust. Nii võiks olla kohane seegi, et põhiseadusega antakse kindlus, et riigi sunnijõu tagatisel kogutud tervise- jm tundlikke andmeid kasutatakse teadusuuringuiks ning innovatiivsete toodete ja teenuste väljatöötamiseks ennekõike Eestis ja siinsete reeglite alusel. Ja tulu sellest – meie ühise rahvusliku rikkuse targast kasutamisest – tuleb meie riigieelarvesse.
Kaaluda tasuks ka kohaliku omavalitsusega seonduva muutmist. Olukord, kus riigil on olemas suured andmebaasid, mille alusel on näha, kes vajab abi, pole ilmselt eriti otstarbekas suunata seda toetusraha kohaliku omavalitsuse kaudu. Ametniku iga töötund ju maksab. Pealegi ei taga praegune asjakorraldus alati abi kiiret jõudmist nendeni, kes seda vajavad. Miks siis tekitatakse kulukaid hõõrdemomente otsuseprotsessi, mida saab hõlpsasti ühtselt korraldada. Mõistagi peaks jääma kohaliku kogukonna ülesandeks abivajajat märgata, õigel ajal ja õigel viisil abi kohale viia. Aga kinni tuleks see maksta solidaarselt ühisest eelarvest.
Kindlasti tuleb tugevdada kohaliku kogukonna õigust kujundada oma avalikku ruumi ja otsustada kogukonna asju. Võib-olla on just siin põhiseadus ajale jalgu jäänud.
Veel mõned märksõnad, mis juba ka põhiseaduse debatti jõudnud. Eestis avatakse tõenäoliselt vaidlus eraelu puutumatuse ja nn proaktiivsete avalike teenuste üle. Oleks ju võimalik inimest riigil olevate andmete alusel palju paremini „teenindada“ ka siis, kui ta abi ei vaja ega palu, olgu tervise ja eluviisi, õppe- või töökoha valiku asjus, ent kas tasub seesugune mugavus ja kokkuhoid ära privaatsuse kao ja riskid?
Veel: oleks ju hea, kui maailma eri paigus ei muutuks elu ühetaoliseks, nii nagu tahaks, et Eestis jääks maaelu alati erinema linnaelust. Esmapilgul võib tunduda, et see tähendab ääremaastumist ja ilmajäetust. See pole siiski nii: puhas loodus, maastikud, vaikus ja avarus muutuvad maailmas üha väärtuslikumaks. Võimalik, et alanud suurt rahvaste rännet arvestades tuleb õigusi, vabadusi ja kohustusi siinse väärtusruumi kaitset silmas pidades täiendada. Täiendada nii, et paratamatust ja inimõigusi arvestades oleks lihtsam eesti rahva kodu Eestina hoida.
Kuidas Põhiseadust muuta?
Kui Põhiseaduse muutmine on erakordne ja eeldab suurt ühiskondlikku üksmeelt, siis on väiksem oht, et iga uus parlamendienamus püüab sinna midagi endale meelepärast sisse kirjutada.
Kobarseadus on alati halb, Põhiseaduse puhul aga lausa ohtlik. Võiks olla riigiõiguslik tava, et Põhiseadus on sedavõrd oluline, et iga muudatus tehakse omaette. Vorst vorsti vastu diilimine jääks nii ära. Poliit-tehnoloogidele see ilmselt ei meeldiks. Ent Eesti kaasaja teaduskeeles väljendudes – that is the point!
Tänan.